論行政性規(guī)范文件的司法審查

查熙迪

常州市天寧區(qū)人民法院，江蘇 常州 213000

在我國行政活動開展中廣泛應(yīng)用了行政規(guī)范性文件，使許多行政機關(guān)具有了制定權(quán)，由此產(chǎn)生了龐大的文件。針對于這些文件中存在的問題，新修訂的《行政訴訟法》對附帶審查制度進行了明確，使得法院在原有權(quán)利的基礎(chǔ)上可以嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行法律賦予的任務(wù)，還可以以此為依據(jù)，向制定機關(guān)提出可行性的建議。這一法律的執(zhí)行具有十分重要的作用，使以往各級政府制定的限制公民權(quán)利的行政規(guī)范性文件受到司法監(jiān)督和管理，有效保證了公民權(quán)利的行使。

一、我國行政性規(guī)范文件的內(nèi)涵和特點

（一）內(nèi)涵

在學(xué)術(shù)界對于行政規(guī)范性文件具有不同的理解，從廣義方面而言，行政規(guī)范性文件以法律、行政法規(guī)等作為主要的內(nèi)容。隨著學(xué)術(shù)界研究的不斷深入，以往對于該文件的解釋已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實的需要［1］。因為行政規(guī)范性文件如果以廣義進行解釋，其涵蓋范圍較廣，甚至包括法律，這樣的劃分并不能被絕大多數(shù)的人所接受，因而近幾年來對于狹義的解釋更加認可。狹義的解釋認為，行政規(guī)范性文件以國務(wù)院部門作為制定的主要部門，不僅包含行政法規(guī)和規(guī)章制度，同時可以為執(zhí)行法律提供準(zhǔn)確的依據(jù)，為了保證社會的穩(wěn)定性，依照各機關(guān)權(quán)限范圍規(guī)定發(fā)布的可普遍約束法人及其他組織行為的文件。

（二）特點

1.制定機關(guān)較多

國家職能機關(guān)和地方各層級職能部門是行政規(guī)范性文件編制的主要部門，其中國家職能機關(guān)由國務(wù)院多個部門共同組成，地方各層級的職能部門主要由各省各市機關(guān)單位等不同的工作部門共同組成，但是行政規(guī)范性文件的制定主體并不只有行政機關(guān)，其他一些為了處理某項事務(wù)而臨時組建的指揮部，也是該文件制定的主體，需要經(jīng)過其他機關(guān)的授權(quán)后才能享有主體資格。但是事實并非如此，在實踐過程中，一些被法律法規(guī)授權(quán)的機關(guān)才具有行政管理的職責(zé)，卻在一定范圍內(nèi)制定行政規(guī)范性文件［2］。

在制定行政規(guī)范性文件的過程中，并沒有嚴(yán)格落實權(quán)利和范圍，缺少法律界定，各自以本部門的利益為文件制定的主要依據(jù)，存在嚴(yán)重的越權(quán)行為［3］。

2.制定程序無法統(tǒng)一

制定程序包含多方面的程序，但是在具體制定過程中，每個地方的政府結(jié)合本地區(qū)的特征，出臺不同的規(guī)定，其不同地區(qū)存在一定的差異。例如，某些地區(qū)制定的規(guī)范性文件自起草開始，就對制定相關(guān)事宜進行研究，征求多方面的意見，但是這一程序的措辭卻具有一定的差異，該地區(qū)規(guī)定要求起草規(guī)范性文件時，需要廣泛聽取意見，征求意見的形式相對比較多樣。而在該地區(qū)其他單位的規(guī)定中，語氣相對較為強硬，必須廣泛聽取系統(tǒng)以及社會公眾的意見，如果涉及到重大事項的規(guī)范性文件，必須嚴(yán)格聽取各方意見，并對意見進行總結(jié)和分析［4］。在制定行政法規(guī)時，國家并沒有出臺相關(guān)明確的法律對其進行規(guī)定，同時在對行政規(guī)范性文件進行制定時沒有設(shè)置明確的程序，制定過程中的程序相對比較混亂，沒有對制定過程進行全面的監(jiān)督，導(dǎo)致該文件并沒有發(fā)揮真正的作用。

二、我國行政性規(guī)范文件的司法審查

（一）隱性審查

隱性審查就是指法院沒有被賦予行政規(guī)范性文件的司法審查權(quán)，但是在實踐過程中，又在相關(guān)規(guī)范中對法院賦予了一定的權(quán)利。早在很多年制定的法律中，就沒有對行政規(guī)范性文件進行全面的論述，但是后續(xù)發(fā)布的相關(guān)法律中對法則進行了論述。我國各省法院在仲裁判決時，以行政規(guī)范性文件為主要的依據(jù)，以保證裁決的準(zhǔn)確性，不過我國司法機關(guān)并沒有被法律賦予審查權(quán)，絕大多數(shù)的行政規(guī)范性文件與法律要求存在一定的差異［5］。隨著社會的發(fā)展，越來越多的具有行政行為的行政規(guī)范性文件不斷制定而后出臺的相關(guān)法律中我國最高人民法院對法院行政規(guī)范性文件的審查權(quán)進行了間接的賦予，在裁決與判決法律文書中，允許人民法院對原告提出具有法律效應(yīng)的訴訟，這樣一來法院不僅可以進行規(guī)范性文件的審查，同時可以對存在的問題進行合理的審查，然而行政行為的合理性必須由法院進行評判。

針對于隱形審查中的行政規(guī)范性文件，并沒有形成約束力，根據(jù)實際需求選擇是否使用，其只是與法律要求相符合的方式，并不具備強制性，但是沒有任何的權(quán)利進行再次的加工，法院沒有權(quán)利提出更改或者優(yōu)化，也沒有任何的權(quán)利認為行政規(guī)范性文件與法律不符合。

（二）附帶審查

如今在新刑訴法中，對于規(guī)范性文件的附帶審查進行了明確，如果法院認為審理過程不符合相關(guān)法律要求，法院則可以不關(guān)注該文件，并針對制定文件的行政機關(guān)進行法律方面的處理，并向上級單位傳送相關(guān)處理意見［6］。經(jīng)過修改，不同主體進行行政訴訟，可以由法院對規(guī)范性文件進行附帶審查，如果法院在進行附帶審查后，認為該文件的內(nèi)容與法律規(guī)定存在差異，那么法院可以判定不以該文件作為審理的主要依據(jù)，并且該文件中不符合法律規(guī)定的內(nèi)容，需要由制定機關(guān)提出對其進行針對性的處理。

附帶審查制度的實行需要面臨許多的問題，對審查的步驟，提出的時間等進行進一步的明確。

三、行政性規(guī)范文件的司法審查制度的完善

（一）完善審查標(biāo)準(zhǔn)

在明確合法性標(biāo)準(zhǔn)時，需要對行政規(guī)范性文件的制定權(quán)限、范圍等進行進一步的劃分，我國行政機關(guān)具有多種不同的類別，不同機關(guān)之間并沒有明確具體的職權(quán)界限，難免會出現(xiàn)界限混淆的問題，既不能超過界限，同時也不能亂用職權(quán)。如果在進行行政規(guī)范性文件制定時，沒有對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進行明確，那么一旦發(fā)生事件將無法落實相關(guān)責(zé)任。針對此情況，上級機關(guān)需要對相關(guān)權(quán)限范圍進行明確，規(guī)范應(yīng)該行使的職能和權(quán)利，當(dāng)遇到職權(quán)重疊現(xiàn)象時，需要由上級機關(guān)指定專門的機關(guān)進行管轄。

（二）完善審查內(nèi)容

當(dāng)行政相對人受到損害后，可以按照附帶審查制度向法院提起訴訟，而法院在受理后，需要結(jié)合行政規(guī)范性文件的內(nèi)容開展審查工作。也可以說附帶審查只是行政規(guī)范性文件的一種附帶內(nèi)容，在行政相對人利益沒有受到損害前不能提出訴訟請求，只有行政相對人的利益受到影響后，就可以向法院提出訴訟，進行全面的附帶審查，如果法院不將其定位案件，那么行政規(guī)范性文件也不會受到法律的約束。

另外，還需要對原告的范圍進行拓展，使當(dāng)事人的權(quán)利得到有效的維護。針對目前的其他制度來說，其廣泛吸引了社會團體的參與，結(jié)合這些經(jīng)驗，我國在行政意義上的公益訴訟中，可以在滿足相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，由檢察院對可能會引發(fā)損害的行政規(guī)范性文件提起訴訟，而不是當(dāng)已經(jīng)造成實際上的傷害后，當(dāng)事人才可以作為原告。

在確定被告時，如果附帶審查以行政規(guī)范性文件為依據(jù)提起訴訟，那么訴訟案件的被告就是實施主體，但是在對規(guī)范性文件進行司法審查時，如果被告僅是實施主體，行政規(guī)范性文件制定還有其他機關(guān)，在審判過程中無法對行政規(guī)范性文件的相關(guān)問題進行直接的說明，那么還需要開展后續(xù)的審查工作，如果以書面的方式對制定主體進行審查，那么要求所提供的材料必須符合相關(guān)要求，此種審查方式需要花費較多的時間。因此，為了有效減少浪費的時間，可以在行政訴訟中明確規(guī)定需要遞交的具體材料，由法院進行全面的審查，當(dāng)法院認為有需要時，可以要求規(guī)范性文件的制定機構(gòu)出庭應(yīng)訴。

四、結(jié)論

本文對行政規(guī)范性文件的相關(guān)概念進行了深入的分析，并對附帶審查制度的運用提出了個人的意見，目前正處于我國發(fā)展的重要時期，為了迅速適應(yīng)社會發(fā)展變化，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定，履行各項工作，使行政可以更加符合法律。