社區(qū)治理中協(xié)商系統(tǒng)的條件、類型與質(zhì)量辨識(shí)
——基于6個(gè)社區(qū)協(xié)商實(shí)驗(yàn)案例的比較

張大維

(華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院,湖北武漢430079)

1 問(wèn)題的提出

協(xié)商民主理論在西方興起后,大約形成了四個(gè)代際。第一代關(guān)注規(guī)范框架,第二代關(guān)注實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),第三代關(guān)注制度設(shè)計(jì),第四代關(guān)注系統(tǒng)方法。1999年,曼斯布里奇(Mansbridge)從日常談話的視角提出了“協(xié)商系統(tǒng)”概念[1]212,之后協(xié)商系統(tǒng)理論逐步興起。2010年,德雷澤克(Dryzek)概括了協(xié)商民主的四個(gè)轉(zhuǎn)向,即制度轉(zhuǎn)向、實(shí)踐轉(zhuǎn)向、經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向和系統(tǒng)轉(zhuǎn)向[2]6-10。隨后協(xié)商系統(tǒng)理論成為協(xié)商民主的重要生長(zhǎng)點(diǎn)。2018年以來(lái)國(guó)際上對(duì)協(xié)商民主的限度和協(xié)商系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了再討論,尤其是巴赫泰格(B?chtiger)和帕金森(Parkinson)的新著《繪制與測(cè)量協(xié)商：趨向一種新的協(xié)商質(zhì)量》深入探討了協(xié)商系統(tǒng)的條件和質(zhì)量。

協(xié)商系統(tǒng)作為協(xié)商民主理論最新一代的標(biāo)識(shí),緣起于協(xié)商民主的既有限度和窄化困境。所謂“協(xié)商民主窄化”,是認(rèn)為協(xié)商民主的適用范圍、實(shí)現(xiàn)形式、參與主體等非常有限,將協(xié)商民主限定在單一場(chǎng)所、小眾主體、特定事件、有限公開(kāi)等制度化正式范疇,體現(xiàn)出小規(guī)模、微觀面、狹窄化、正式性等特點(diǎn)。微型協(xié)商觀忽視了主體的知識(shí)限度、代表缺陷,也沒(méi)有看到協(xié)商方法具有的廣闊空間[3],以致于出現(xiàn)了對(duì)大規(guī)模協(xié)商系統(tǒng)理論的呼吁[4]40-41。

一方面,協(xié)商民主窄化體現(xiàn)在構(gòu)成協(xié)商的條件視角。2018年《牛津協(xié)商民主手冊(cè)》一書(shū)對(duì)協(xié)商系統(tǒng)理論進(jìn)行了全面總結(jié),指出不僅要關(guān)注整個(gè)系統(tǒng)的特定組成部分,還要關(guān)注整個(gè)系統(tǒng)的協(xié)商要素,尤其是了解協(xié)商的場(chǎng)所和種類是如何受到環(huán)境的支持和限制的。帕金森、博斯韋爾(Boswell)、內(nèi)布洛(Neblo)和懷特(White)等人還闡釋了協(xié)商系統(tǒng)的定義區(qū)隔、場(chǎng)所媒介、網(wǎng)絡(luò)治理等條件要素[5]407-460。2019年《自然》(Nature)雜志發(fā)表的《民主的危機(jī)與協(xié)商的科學(xué)》一文提出,協(xié)商民主不僅需要有面對(duì)面場(chǎng)所、小眾主體、微觀具體的正式協(xié)商,還需要超越時(shí)空、大眾主體、宏觀廣泛的非正式協(xié)商,二者都?xì)w屬協(xié)商系統(tǒng)。而且進(jìn)一步提出,要確保協(xié)商質(zhì)量就需要關(guān)注協(xié)商系統(tǒng),其重大改進(jìn)就是拓展時(shí)間、地點(diǎn)、主體,使協(xié)商更加體現(xiàn)多樣性、分散性和包容性[6]。

另一方面,協(xié)商民主窄化體現(xiàn)在提升協(xié)商的質(zhì)量視角。協(xié)商系統(tǒng)理論產(chǎn)生以前,提高協(xié)商民主質(zhì)量的研究主要有兩個(gè)策略：一是集中討論各種立法機(jī)構(gòu)的協(xié)商以及產(chǎn)生其成員的活動(dòng)；二是涉及小型協(xié)商倡議的設(shè)計(jì)、傳播和授權(quán),公民可以在相對(duì)有利的條件下進(jìn)行協(xié)商。然而,這兩種策略都只關(guān)注單個(gè)場(chǎng)所,而沒(méi)有關(guān)注更大系統(tǒng)中場(chǎng)所之間的相互依賴性。如湯普森(Thompson)所說(shuō),大多數(shù)協(xié)商民主的實(shí)證研究都集中于“一次性的小組討論,或同一小組或類型機(jī)構(gòu)的連續(xù)系列討論”[7]。協(xié)商民主的這種缺陷,受到了一些批判。亞琛(Achen)和巴特爾斯(Bartels)在《現(xiàn)實(shí)主義者的民主：為什么選舉沒(méi)有產(chǎn)生回應(yīng)性政府》一書(shū)中聲稱30年的協(xié)商民主理論與“在全國(guó)范圍內(nèi)理解民主政治”無(wú)關(guān)[8]2。夏皮羅(Shapiro)則指責(zé)協(xié)商民主逃離了現(xiàn)實(shí)世界[9]。基于此,協(xié)商民主在近十年來(lái)更傾向于超越傳統(tǒng)小范圍模式,發(fā)展大規(guī)模范式,開(kāi)始提倡采用系統(tǒng)方法來(lái)解決協(xié)商民主問(wèn)題,尤其是從帕森斯系統(tǒng)論的角度去建構(gòu)協(xié)商系統(tǒng)理論,提高協(xié)商質(zhì)量[10]154。

總體來(lái)看,協(xié)商民主研究圍繞條件和質(zhì)量展開(kāi)的爭(zhēng)論主要有兩種路徑：一是小規(guī)模、具體的、零散性、微觀層面的協(xié)商,其秉承協(xié)商傳統(tǒng),但在新形勢(shì)下窄化了協(xié)商的范圍,從而促使協(xié)商系統(tǒng)理論產(chǎn)生；二是大規(guī)模、廣泛的、系統(tǒng)性、宏觀層面的協(xié)商,其適應(yīng)現(xiàn)代政治發(fā)展,但是處理不好有泛化協(xié)商的風(fēng)險(xiǎn),即認(rèn)為萬(wàn)事皆協(xié)商和協(xié)商皆萬(wàn)能,這就迫切要明確協(xié)商系統(tǒng)的邊界。協(xié)商系統(tǒng)解決了協(xié)商民主的窄化問(wèn)題,強(qiáng)調(diào)協(xié)商的多樣性、包容性,但并不是沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn),不能將協(xié)商泛化。也就是說(shuō),協(xié)商民主的范疇既不能窄化也不能泛化。在中國(guó)許多地方的協(xié)商民主實(shí)踐中,首先是還沒(méi)有跨過(guò)窄化困境,將社區(qū)協(xié)商議事還局限在非常有限的空間、形式、主題和主體等范疇；同時(shí)也存在缺乏協(xié)商系統(tǒng)理論指導(dǎo)的泛化傾向,如將“四議兩公開(kāi)”等同于成熟協(xié)商,認(rèn)為隨意開(kāi)個(gè)會(huì)就是有效協(xié)商等；常常對(duì)社區(qū)協(xié)商不知所措,對(duì)于協(xié)商的條件要素和質(zhì)量水平等還缺乏正確辨識(shí)。而當(dāng)前協(xié)商系統(tǒng)研究還主要集中在國(guó)外,雖然有學(xué)者開(kāi)始將其引入中國(guó),但才剛起步,僅有的幾篇文獻(xiàn)主要從協(xié)商系統(tǒng)理論的功能優(yōu)勢(shì)視角闡釋了協(xié)商系統(tǒng)對(duì)協(xié)商和民主張力的調(diào)和[11]、對(duì)精英和大眾張力的彌合[12]、對(duì)協(xié)商民主的完善和發(fā)展[13],以及初步介紹了協(xié)商系統(tǒng)的要素運(yùn)行[14]、協(xié)商系統(tǒng)的場(chǎng)所類型[15]、協(xié)商系統(tǒng)的興起主題[16]。這些研究無(wú)疑是有益的,但遺憾的是國(guó)內(nèi)外都還缺乏對(duì)中國(guó)協(xié)商系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)分析和實(shí)證研究,更未對(duì)社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)的條件和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討?；诖?一個(gè)成熟的社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)應(yīng)該具備哪些條件,其類型和質(zhì)量怎樣辨識(shí)便是本文的問(wèn)題意識(shí)。

2 協(xié)商系統(tǒng)理論及其要素條件與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

本文所指的協(xié)商系統(tǒng)既是協(xié)商民主的最新理論,也是協(xié)商民主的實(shí)踐形態(tài)。從理論范疇上講,它是協(xié)商民主理論的深化發(fā)展,是由內(nèi)涵外延、邊界區(qū)隔、主要功能、組成要素、識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、核心主題、分析框架、方式方法等構(gòu)成的理論體系。從實(shí)踐形態(tài)上講,它是具體協(xié)商要素構(gòu)成的系統(tǒng),是由既相對(duì)獨(dú)立又相互依存的要素組成的協(xié)商民主復(fù)雜整體,不僅內(nèi)含正式協(xié)商,也包容非正式協(xié)商；既可以從過(guò)程-事件(議題)的視角來(lái)看待協(xié)商的要件,也可以從程序-制度(規(guī)則)的視角來(lái)評(píng)判協(xié)商的質(zhì)量。在城鄉(xiāng)社區(qū)中,協(xié)商系統(tǒng)便是居民協(xié)商議事要件的環(huán)境背景及其有效組合的體系,是廣泛多層多元的協(xié)商要素構(gòu)成及其呈現(xiàn)的協(xié)商民主場(chǎng)景,其要素完備與否和質(zhì)量高低直接影響著社區(qū)治理的績(jī)效。要辨識(shí)社區(qū)治理中協(xié)商系統(tǒng)的條件要素、類型和質(zhì)量水準(zhǔn),首先要理解國(guó)際上作為協(xié)商民主最新發(fā)展的協(xié)商系統(tǒng)觀,以及在此基礎(chǔ)上形成的多類型的協(xié)商系統(tǒng)構(gòu)成要件及其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2.1 作為協(xié)商民主最新發(fā)展的協(xié)商系統(tǒng)

曼斯布里奇等人從功能主義視角最早給協(xié)商系統(tǒng)進(jìn)行了定義,認(rèn)為協(xié)商系統(tǒng)是指一組可區(qū)分的但在某種程度上相互依存的部分,通常具有議事分散和勞動(dòng)分工功能,以某種方式連接起來(lái)形成一個(gè)復(fù)雜的整體。他進(jìn)一步指出,協(xié)商系統(tǒng)是一個(gè)包括以談話為基礎(chǔ)的方法,通過(guò)爭(zhēng)論、演示、表達(dá)和說(shuō)服等解決政治沖突和社會(huì)矛盾等問(wèn)題。在一個(gè)好的協(xié)商系統(tǒng)中說(shuō)服應(yīng)該取代壓制、強(qiáng)迫和忽視。我們不僅需要問(wèn),在一般和特定的情況下什么是好的協(xié)商,而且還要問(wèn)一個(gè)好的協(xié)商系統(tǒng)需要什么條件以及意味著什么[17]4-5。

協(xié)商系統(tǒng)的條件要素不是機(jī)械的,并不要求每個(gè)系統(tǒng)組成部分都有一個(gè)功能,或者每個(gè)組成部分都相互依存。在一個(gè)協(xié)商系統(tǒng)中同一功能可能分布在各個(gè)子系統(tǒng)之間,決策和合法性的全部負(fù)擔(dān)并不落在一個(gè)論壇或機(jī)構(gòu)身上,而是根據(jù)不同情況在不同組成部分之間分配。協(xié)商系統(tǒng)是動(dòng)態(tài)而不是靜態(tài)的,一個(gè)功能強(qiáng)大的協(xié)商系統(tǒng)在交互中可能會(huì)產(chǎn)生不一致或潛在的冗余,當(dāng)一個(gè)部分未能發(fā)揮重要作用時(shí),另一個(gè)部分可以隨時(shí)間的推移填補(bǔ)或演變。

之所以說(shuō)協(xié)商系統(tǒng)是協(xié)商民主理論的新標(biāo)識(shí),很重要的原因是它在提升協(xié)商質(zhì)量上的優(yōu)勢(shì)。曼斯布里奇等8位協(xié)商民主研究的領(lǐng)軍人物指出：協(xié)商系統(tǒng),一是具有超越微觀的宏觀規(guī)模,二是擁有構(gòu)成組件的分工互補(bǔ),三是可以引入背景的綜合考量[17]2-3。巴赫泰格和帕金森在新著中進(jìn)一步闡釋了其宏觀視角的開(kāi)放性、系統(tǒng)方法的橋連性、空間形式的包容性等優(yōu)勢(shì)[10]82-103。帕金森曾舉例說(shuō)明適用于具體政策的協(xié)商系統(tǒng),闡釋微觀協(xié)商和宏觀協(xié)商都具有重要作用[18]44-177。協(xié)商系統(tǒng)不僅考慮到特定的論壇或創(chuàng)新機(jī)制,而且也考慮到該論壇或創(chuàng)新機(jī)制在更大的協(xié)商系統(tǒng)中的作用,使我們能夠在更大的群體和級(jí)別中衡量其民主弱點(diǎn)和長(zhǎng)處。因此,協(xié)商系統(tǒng)還可以放在“協(xié)商生態(tài)學(xué)”的理論視野中審視,因?yàn)椴煌谋尘坝兄诓煌緩将@取信息,并產(chǎn)生不同形式的協(xié)商。

協(xié)商系統(tǒng)被國(guó)際學(xué)界廣泛關(guān)注,還在于其獨(dú)到的功能和包容性特點(diǎn)。曼斯布里奇等人指出,協(xié)商系統(tǒng)主要有認(rèn)知功能、倫理功能和民主功能等。古特曼和湯普森從協(xié)商特性意義上提出協(xié)商系統(tǒng)具有互惠性、公共性、問(wèn)責(zé)制特性[19]13；史密斯(Smith)則進(jìn)一步提出其還具有的反思性、尊重性、對(duì)話性特質(zhì)[20]。這些功能特點(diǎn)決定了協(xié)商民主理論的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)向擴(kuò)大了協(xié)商領(lǐng)域的視野,從審視論壇中分散的協(xié)商時(shí)刻擴(kuò)大到更廣泛地了解構(gòu)成協(xié)商民主的各個(gè)組成部分。如庫(kù)拉多(Curato)等人在《協(xié)商民主的權(quán)力：規(guī)范、論壇與系統(tǒng)》一書(shū)中探討協(xié)商民主中的權(quán)力時(shí)所說(shuō)的,討論作為一個(gè)規(guī)范、經(jīng)驗(yàn)和項(xiàng)目的系統(tǒng)轉(zhuǎn)向,可以從多個(gè)維度欣賞協(xié)商民主在不同話語(yǔ)情境下的運(yùn)作。

2.2 協(xié)商系統(tǒng)的要素條件及其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

為避免窄化協(xié)商民主,協(xié)商系統(tǒng)趨向更加包容。但協(xié)商系統(tǒng)又不是無(wú)所不包的,它具有一定的要素條件和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。曼斯布里奇等人表達(dá)的系統(tǒng)觀點(diǎn)在提升協(xié)商質(zhì)量的各種進(jìn)程方面呈現(xiàn)了更加開(kāi)放的立場(chǎng),隨后又逐步提出了規(guī)范性要素,這些要素不僅是獨(dú)立的,也是關(guān)聯(lián)的。一方面,協(xié)商系統(tǒng)的要素具有獨(dú)立性。薩沃德(Saward)曾在2014年提出協(xié)商要素把握不好會(huì)變形,林戴爾(Lindell)等人在2017年也提出系統(tǒng)要素特征會(huì)影響協(xié)商質(zhì)量,帕金森在2018年又進(jìn)一步提出系統(tǒng)要素處理得不好會(huì)形成“變形協(xié)商”[21]440-441。由此可見(jiàn),要素條件發(fā)揮著各自獨(dú)特的功能。另一方面,協(xié)商系統(tǒng)的要素也有關(guān)聯(lián)性。協(xié)商系統(tǒng)可以由不能同時(shí)滿足所有協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)的部分組成,而不是僅僅扣住每個(gè)部分都有協(xié)商特征。也就是說(shuō),如果把協(xié)商質(zhì)量看作終極性目標(biāo),那么一種由給定系統(tǒng)生成的質(zhì)量就不僅僅是由進(jìn)入系統(tǒng)的單個(gè)要素決定,其組成部分也可能會(huì)影響協(xié)商質(zhì)量。這種協(xié)商質(zhì)量會(huì)有高低差異,從而形成了不同的協(xié)商類型。

識(shí)別和判斷是否構(gòu)成協(xié)商以及協(xié)商系統(tǒng),從不同的視角有不同的標(biāo)準(zhǔn),已有研究總體上有八種維度的分類：一是菲什金從質(zhì)量高低視角提出的協(xié)商系統(tǒng)五要素；二是德雷澤克從組成部分視角提出的協(xié)商系統(tǒng)六要素；三是帕金森和巴赫泰格從特征表現(xiàn)視角提出的協(xié)商系統(tǒng)六要素；四是曼斯布里奇等人從功能實(shí)現(xiàn)視角提出的協(xié)商系統(tǒng)三要素；五是帕金森從系統(tǒng)構(gòu)成視角提出的協(xié)商系統(tǒng)三要素；六是內(nèi)布洛和懷特從溝通回應(yīng)視角提出的協(xié)商系統(tǒng)四要素；七是埃德溫娜從規(guī)模范圍提出的協(xié)商系統(tǒng)三要素；八是庫(kù)拉托從政治變革視角提出的協(xié)商系統(tǒng)三要素(見(jiàn)表1)。

表1 學(xué)界關(guān)于協(xié)商系統(tǒng)的要素條件分類

這些學(xué)者是當(dāng)今國(guó)際上協(xié)商民主和協(xié)商系統(tǒng)研究的重要代表,具有較大影響力。這些視角在實(shí)踐中也有不同程度的運(yùn)用。例如,筆者以德雷澤克關(guān)于協(xié)商系統(tǒng)六要素為對(duì)話基礎(chǔ),結(jié)合中國(guó)社區(qū)實(shí)踐“將政黨視角帶入群眾議事”的獨(dú)特性建構(gòu)了“引領(lǐng)式協(xié)商”模式；以巴赫泰格等關(guān)于協(xié)商系統(tǒng)六要素為討論對(duì)象,結(jié)合中國(guó)社區(qū)實(shí)踐的“超越西方的包容”協(xié)商實(shí)踐的特點(diǎn),提出了“包容性協(xié)商”范式[22]。

盡管協(xié)商系統(tǒng)的要素條件多樣,但要明晰協(xié)商類型,還得關(guān)注協(xié)商質(zhì)量。這既是協(xié)商民主的根本性問(wèn)題,也是國(guó)際討論最多的學(xué)術(shù)性話題。關(guān)于辨識(shí)協(xié)商質(zhì)量的五要素,是菲什金于2009年首次在《傾聽(tīng)民意：協(xié)商民主與公眾咨詢》一書(shū)中提出,又于近年在《人民思考時(shí)的民主：通過(guò)公共協(xié)商振興我們的政治》一書(shū)中進(jìn)行了完善。菲什金指出,是否高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)這五個(gè)要素條件是協(xié)商民主與普通對(duì)話的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)。這實(shí)際上指出了高質(zhì)量的協(xié)商系統(tǒng)是有一定門(mén)檻的。

協(xié)商民主的質(zhì)量可以從五個(gè)要素條件來(lái)加以測(cè)量：一是信息,即參與者能接觸到他們認(rèn)為與議題相關(guān)的準(zhǔn)確信息的程度；二是實(shí)質(zhì)性平衡,即一方或一個(gè)視角的論點(diǎn)被持不同視角的人考慮并回應(yīng)的程度；三是多樣性,即參與討論的人員對(duì)公眾主要觀點(diǎn)的代表程度；四是自覺(jué)性,即參與者對(duì)不同觀點(diǎn)優(yōu)劣的權(quán)衡程度；五是公平考量,即所有不同身份參與者提出觀點(diǎn)的價(jià)值獲得考慮的程度[23]33-43。這五個(gè)要素條件結(jié)合在一起構(gòu)成了協(xié)商議事和公眾意志形成的過(guò)程。如果五個(gè)要素中任何一個(gè)條件未被滿足,就有可能無(wú)法達(dá)成協(xié)商結(jié)果。例如,缺少參與者認(rèn)為與之相關(guān)的信息或提供錯(cuò)誤的信息,可能會(huì)導(dǎo)致協(xié)商偏離商議主題和正確方向；參與者提出的觀點(diǎn)沒(méi)有得到及時(shí)有效的回應(yīng),那么這種不均衡會(huì)使討論變得不科學(xué)；如果參與者對(duì)議題的考慮并非針對(duì)其自身的價(jià)值,而是因?yàn)槠渌蚨鞒鰶Q定,或者如果因?yàn)椴黄降仁挂徊糠致曇粝碛刑貦?quán)同時(shí)貶低另一部分聲音,以致這部分參與者不能有效參與論證,那么協(xié)商也會(huì)偏離正軌[23]42-43。協(xié)商系統(tǒng)中協(xié)商議事所要具備的五個(gè)要素條件也表現(xiàn)出相應(yīng)的特點(diǎn),分別為信息性、平衡性、多樣性、自覺(jué)性和公開(kāi)性,這些特性的體現(xiàn)程度不同會(huì)形成不同的協(xié)商類型,從而決定協(xié)商質(zhì)量的高低。

3 社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)中協(xié)商系統(tǒng)運(yùn)用的案例分析

根據(jù)協(xié)商系統(tǒng)的界定、要件及特征看,中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)存在協(xié)商系統(tǒng)的實(shí)踐。2017年12月,安徽省天長(zhǎng)市被民政部確定為全國(guó)首批48個(gè)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)之一(其中5個(gè)以“社區(qū)協(xié)商”為主題),期限3年,具體主題是“建立黨建引領(lǐng)、多方參與、協(xié)商共治的農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制”。2019年12月,天長(zhǎng)市又被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等7部委確定為全國(guó)115個(gè)鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)單位之一。天長(zhǎng)市下轄16個(gè)鎮(zhèn)街,共151個(gè)行政村(農(nóng)村社區(qū))和23個(gè)城市社區(qū),2018年先在15個(gè)鎮(zhèn)街16個(gè)村(社區(qū))開(kāi)展社區(qū)協(xié)商試點(diǎn),2019年推廣到全市城鄉(xiāng)社區(qū),2020年已進(jìn)入總結(jié)提煉階段。

天長(zhǎng)市社區(qū)協(xié)商實(shí)驗(yàn)主要通過(guò)“11355”的協(xié)商共治系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。即構(gòu)建一個(gè)協(xié)商組織、一套協(xié)商目錄、三級(jí)協(xié)商網(wǎng)絡(luò)、五步協(xié)商環(huán)節(jié)和五張協(xié)商清單的體系,實(shí)行系統(tǒng)性制度化社區(qū)協(xié)商治理。第一,組建一個(gè)協(xié)商組織,即組建“1+N+X”協(xié)商委員會(huì),確定協(xié)商議事主體?！?”是黨組織書(shū)記及其他“兩委”成員；“N”是村/居民代表和有一定口碑與議事能力的鄉(xiāng)賢能人等七類人員；“X”是利益相關(guān)者。與此同時(shí),制定相關(guān)制度章程和議事流程,明確協(xié)商委員會(huì)的組成方式和議事規(guī)則。第二,建立一套協(xié)商目錄,即建立社區(qū)協(xié)商共治目錄庫(kù),梳理協(xié)商議事參考主題,明確社區(qū)哪些內(nèi)容需要協(xié)商,根據(jù)各社區(qū)實(shí)際進(jìn)行適當(dāng)分類。第三,構(gòu)建三級(jí)協(xié)商網(wǎng)絡(luò),即構(gòu)建鎮(zhèn)街、社區(qū)和村/居民小組等三級(jí)協(xié)商網(wǎng)絡(luò),明確協(xié)商層面。其中,重點(diǎn)是社區(qū)及其以下的協(xié)商；社區(qū)以下,搭建次級(jí)協(xié)商組織網(wǎng)格,由各社區(qū)根據(jù)實(shí)際確定是以村組還是以片區(qū)等為單位協(xié)商；鎮(zhèn)街層面,跨村協(xié)商由鎮(zhèn)街黨委、政府等上級(jí)單位、技術(shù)部門(mén)、第三方等參與并回應(yīng)相關(guān)政策。第四,執(zhí)行五步協(xié)商環(huán)節(jié),即執(zhí)行協(xié)商議事的議題采集、議題交辦、議題辦理、結(jié)果公示、成果評(píng)議五個(gè)步驟。第五,形成五張協(xié)商清單,即形成與五步環(huán)節(jié)各自對(duì)應(yīng)的辦結(jié)清單。五步環(huán)節(jié)和五張清單,簡(jiǎn)稱“五步五單”。以上要素及其相應(yīng)的配套環(huán)境,形成了社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)。

協(xié)商系統(tǒng)在天長(zhǎng)市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商中的運(yùn)用是從“國(guó)家級(jí)”社區(qū)協(xié)商實(shí)驗(yàn)開(kāi)始的,大致經(jīng)歷三種類型。首先,社區(qū)協(xié)商實(shí)驗(yàn)之前和初期,針對(duì)一些生活事項(xiàng)的協(xié)商帶有一定的強(qiáng)制性,后逐步轉(zhuǎn)向動(dòng)員性和自主性協(xié)商。這以大通鎮(zhèn)BX村的移民搬遷協(xié)商、新街鎮(zhèn)XJ村的環(huán)衛(wèi)費(fèi)用協(xié)商為代表。其次,社區(qū)協(xié)商實(shí)驗(yàn)推廣期針對(duì)一些規(guī)約事項(xiàng)的協(xié)商帶有一定的動(dòng)員性,后逐漸轉(zhuǎn)為自主性協(xié)商。這以張浦鎮(zhèn)PA社區(qū)的居民公約協(xié)商、金集鎮(zhèn)YX社區(qū)的紅白喜事協(xié)商為代表。最后,社區(qū)協(xié)商實(shí)驗(yàn)成熟期針對(duì)一些服務(wù)事項(xiàng)的協(xié)商主要表現(xiàn)出自主性。這以石梁鎮(zhèn)SJ社區(qū)的道路擴(kuò)建協(xié)商、鄭集鎮(zhèn)XY社區(qū)的溝渠硬化協(xié)商為代表(見(jiàn)表2)。

表2 天長(zhǎng)市社區(qū)治理中協(xié)商系統(tǒng)運(yùn)用案例

天長(zhǎng)市的社區(qū)協(xié)商實(shí)驗(yàn),雖沒(méi)有提出“協(xié)商系統(tǒng)”的概念和理論,但從上文關(guān)于協(xié)商系統(tǒng)的內(nèi)涵外延、要素特征、條件形式、過(guò)程事件、程序制度等來(lái)看,其實(shí)際運(yùn)用的是協(xié)商系統(tǒng)的方法,達(dá)到了協(xié)商系統(tǒng)的效果。實(shí)驗(yàn)兩年多來(lái),其逐步形成了多元多層、廣泛包容的社區(qū)協(xié)商系統(tǒng),“遇事則協(xié)商,有事多協(xié)商”已經(jīng)成為一種習(xí)慣和氛圍。截至2020年初,全市累計(jì)協(xié)商達(dá)3 226起,成為全國(guó)社區(qū)協(xié)商的典范。實(shí)驗(yàn)的第二年開(kāi)始,每個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)每月至少都會(huì)有一起協(xié)商事項(xiàng)。由之促成社區(qū)治理變得更加有效,過(guò)去的多個(gè)“難點(diǎn)村”實(shí)現(xiàn)了“零上訪”,“路邊村頭”的協(xié)商公示牌成為居民談?wù)摰闹髟掝},高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造中村民主動(dòng)“遷墳”成為協(xié)商化解矛盾的典范,居民對(duì)協(xié)商議事的滿意度總體達(dá)到了98%以上。如大通鎮(zhèn)便西村原村委會(huì)主任所說(shuō),“有了協(xié)商,讓群眾參與議事,以前兩張皮,現(xiàn)在一張皮,事情辦的明白、透亮,以前群眾拿著干部做,現(xiàn)在因?yàn)槿罕娞崆皡⑴c了,群眾就主動(dòng)配合多了,不相干的費(fèi)用,群眾也會(huì)主動(dòng)承擔(dān),出現(xiàn)矛盾也能理解,民意順了,事好辦了”。

4 社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)的類型及質(zhì)量辨識(shí)

協(xié)商系統(tǒng)理論的包容性特質(zhì)決定了社區(qū)協(xié)商形式的多樣性,這有利于我們將更寬廣的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實(shí)踐尤其是非正式的協(xié)商議事和對(duì)話交談等納入?yún)f(xié)商范疇,便于推廣和完善廣泛多層制度化協(xié)商。在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實(shí)踐中需要多元系統(tǒng)化的發(fā)展,不僅包括正式協(xié)商,也包括非正式協(xié)商。以協(xié)商主題為例,既可以有公共管理類、公共服務(wù)類、基礎(chǔ)設(shè)施類,也可以有鄉(xiāng)風(fēng)文明類、權(quán)益保護(hù)類、環(huán)境衛(wèi)生類等類別。天長(zhǎng)市2018年試點(diǎn)時(shí)各村(社區(qū))協(xié)商范圍主要局限于征地拆遷、修路造橋、老舊矛盾調(diào)解等。2019年從各村(社區(qū))記錄簿上統(tǒng)計(jì),協(xié)商內(nèi)容已拓展到村莊發(fā)展規(guī)劃、集體資金使用、誤工補(bǔ)貼發(fā)放、低保貧困幫扶、村規(guī)民約制定、環(huán)境整治、信訪維穩(wěn)、農(nóng)田改造、抗旱排澇等多種類型。但是,如果從協(xié)商質(zhì)量的“五要素”及其特征來(lái)看,只有具備五要素才真正符合協(xié)商民主和協(xié)商系統(tǒng)的條件,只有體現(xiàn)“五要素”的特征才能根據(jù)其程度來(lái)辨識(shí)協(xié)商類型和協(xié)商質(zhì)量。

為了識(shí)別協(xié)商系統(tǒng)的類型,菲什金區(qū)分了“強(qiáng)制性協(xié)商”和“動(dòng)員式協(xié)商”,并提出了達(dá)到最優(yōu)的“協(xié)商均衡”概念,以表示同時(shí)實(shí)現(xiàn)審慎協(xié)商和政治平等兩個(gè)價(jià)值目標(biāo),結(jié)合實(shí)踐來(lái)看,其實(shí)質(zhì)是一種自主性協(xié)商。與之相似,庫(kù)拉托等人又提出“協(xié)商權(quán)”理論,認(rèn)為協(xié)商系統(tǒng)旨在通過(guò)協(xié)商公民和集體的合理訴求,對(duì)抗強(qiáng)制性權(quán)力并將其轉(zhuǎn)化為富有成效的形式,即從強(qiáng)制性權(quán)力轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性權(quán)力[24]45-46,這實(shí)際上是從強(qiáng)制性協(xié)商到動(dòng)員式協(xié)商,再到自主性協(xié)商的轉(zhuǎn)變。如果嵌入?yún)f(xié)商系統(tǒng)的信息性、平衡性、多樣性、自覺(jué)性、公平性等“五要素”特征,以及對(duì)應(yīng)的接觸程度、回應(yīng)程度、代表程度、權(quán)衡程度、考慮程度等,就可以辨識(shí)三種協(xié)商類型及其總體協(xié)商質(zhì)量(見(jiàn)表3)。

表3 社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)的類型和質(zhì)量

基于這些要件標(biāo)準(zhǔn),可以對(duì)天長(zhǎng)市社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)的六個(gè)案例進(jìn)行分項(xiàng)呈現(xiàn)和辨識(shí)比較。分析發(fā)現(xiàn)：第一,無(wú)論是哪種議題的協(xié)商,都具備基本的“五要素”,只是體現(xiàn)多少和高低不一。例如,即使是社區(qū)協(xié)商實(shí)驗(yàn)以前,移民搬遷和環(huán)衛(wèi)費(fèi)用的協(xié)商質(zhì)量較低,但也呈現(xiàn)了“五要素”的特征,只是程度顯得不夠。第二,社區(qū)協(xié)商實(shí)驗(yàn)前后,同一主題會(huì)有明顯區(qū)別,并會(huì)隨著實(shí)驗(yàn)的深化發(fā)生轉(zhuǎn)變。協(xié)商實(shí)驗(yàn)前或初期,生活型協(xié)商的要素特征體現(xiàn)不明顯,普遍帶有強(qiáng)制性,如移民搬遷和環(huán)衛(wèi)費(fèi)用的協(xié)商屬于強(qiáng)制性協(xié)商；規(guī)約型協(xié)商的要素特征體現(xiàn)較一般,總體帶有動(dòng)員性,如居民公約和紅白喜事的協(xié)商屬于動(dòng)員式協(xié)商；但這四個(gè)案例在實(shí)驗(yàn)走向成熟后,又逐步提高協(xié)商程度,形成自主性協(xié)商。第三,新近出現(xiàn)的協(xié)商已呈現(xiàn)出多元要素特征均高的狀況,表現(xiàn)為自主性協(xié)商類型以及高的協(xié)商質(zhì)量。例如,擴(kuò)建道路和溝渠硬化的協(xié)商案例是在協(xié)商實(shí)驗(yàn)走向成熟后產(chǎn)生的,從一開(kāi)始就具備較好的協(xié)商特質(zhì)。當(dāng)然,對(duì)社區(qū)治理中協(xié)商系統(tǒng)“五要素”特征的程度判斷并不是絕對(duì)的,需要具體問(wèn)題具體分析,隨著不同的時(shí)段、議題和場(chǎng)景等變化,在每個(gè)要素特征上也會(huì)發(fā)生微弱變化,但總體上會(huì)表現(xiàn)出強(qiáng)制性協(xié)商的質(zhì)量較低、動(dòng)員式協(xié)商的質(zhì)量中等、自主性協(xié)商的質(zhì)量稍高的狀態(tài)(見(jiàn)表4)。這就需要我們正確認(rèn)識(shí)協(xié)商議事的案例主題、發(fā)展階段、要素特征,實(shí)時(shí)促成類型轉(zhuǎn)換以提高協(xié)商質(zhì)量。

表4 天長(zhǎng)市社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)案例的要素、類型及質(zhì)量辨識(shí)

5 結(jié)論與討論

作為協(xié)商民主理論最新標(biāo)識(shí)的協(xié)商系統(tǒng)理論應(yīng)該值得政界和學(xué)界關(guān)注。通過(guò)對(duì)其內(nèi)涵外延、要素條件、類型質(zhì)量的闡釋,并結(jié)合中國(guó)社區(qū)協(xié)商實(shí)踐的分析發(fā)現(xiàn),協(xié)商系統(tǒng)理論有助于我們開(kāi)展、辨識(shí)和提升協(xié)商實(shí)效。在中央提出完善廣泛多層制度化協(xié)商和發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的背景下,我們要深刻理解和揚(yáng)棄協(xié)商系統(tǒng)理論,并運(yùn)用于社區(qū)治理實(shí)踐。

第一,中國(guó)存在協(xié)商系統(tǒng)的基層社區(qū)實(shí)踐,盡管這是無(wú)意識(shí)或沒(méi)有明確提出協(xié)商系統(tǒng)概念和理論,但已經(jīng)呈現(xiàn)出協(xié)商系統(tǒng)中一定的條件要素和質(zhì)量效益。不僅如此,中國(guó)的社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)實(shí)踐更具有多樣性、包容性、階段性和轉(zhuǎn)化性等特征,在一定程度上超越了既有協(xié)商系統(tǒng)理論。如果將中國(guó)的多元實(shí)踐排斥在協(xié)商系統(tǒng)之外,將是不完整的理論,中國(guó)的協(xié)商經(jīng)驗(yàn)不僅豐富了協(xié)商系統(tǒng)理論,也對(duì)國(guó)際上的協(xié)商系統(tǒng)理論進(jìn)行了有益拓展。

第二,協(xié)商系統(tǒng)中的社區(qū)協(xié)商議事具有廣泛性和包容性,只要積極去發(fā)現(xiàn)和組織協(xié)商,協(xié)商就會(huì)存在。如德雷澤克所說(shuō),只要把握了協(xié)商的基本要件,協(xié)商民主就是存在的,只是有程度上的差異。較高程度的協(xié)商特性會(huì)有更高的協(xié)商質(zhì)量,從而產(chǎn)生更好的治理績(jī)效。因此,發(fā)展協(xié)商民主第一步是要破除窄化協(xié)商的困境。例如,要放寬協(xié)商場(chǎng)所,協(xié)商單元(空間)如自治單元(空間)一樣可以超越行政管理單元和正式治理單元,在合適的場(chǎng)域結(jié)合一定的背景和條件均可以開(kāi)展協(xié)商。就城鄉(xiāng)社區(qū)而言,在超越行政村(社區(qū))、村小組(居民小組)的任一非正式單元[25],都可以探索合適的協(xié)商形式。

第三,協(xié)商系統(tǒng)中的社區(qū)協(xié)商議事具有一定的要素、條件和門(mén)檻,不可泛化,總體上體現(xiàn)為信息、實(shí)質(zhì)性平衡、多樣性、自覺(jué)性、公平考量五要素,以及體現(xiàn)的信息性、平衡性、多樣性、自覺(jué)性、公平性特征。與此同時(shí),協(xié)商系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的好壞可以通過(guò)協(xié)商質(zhì)量高低來(lái)辨識(shí),要達(dá)到一定協(xié)商質(zhì)量和形成一定協(xié)商效益,可以從協(xié)商系統(tǒng)的五要素特性和關(guān)鍵維度來(lái)判斷,要分別實(shí)現(xiàn)一定的接觸程度、回應(yīng)程度、代表程度、權(quán)衡程度、考慮程度等。

第四,協(xié)商系統(tǒng)中協(xié)商議事在一定的場(chǎng)域、背景和條件下,協(xié)商程度和質(zhì)量會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。強(qiáng)制性協(xié)商從初期的強(qiáng)制性進(jìn)階為引導(dǎo)性最后上升為自主性,引導(dǎo)性協(xié)商從初期的引導(dǎo)性轉(zhuǎn)化為自主性。于是,就如社區(qū)治理中通過(guò)政策激勵(lì)促使志愿參與一樣[26],邁出協(xié)商后就要促使其發(fā)生轉(zhuǎn)化形成自主性協(xié)商。這種升級(jí)轉(zhuǎn)化需要通過(guò)培育社區(qū)和居民的協(xié)商精神、協(xié)商能力,以及創(chuàng)造協(xié)商環(huán)境、協(xié)商條件等來(lái)實(shí)現(xiàn)。

基于以上結(jié)論和判斷,可以得出幾點(diǎn)啟示。一是要超越過(guò)去對(duì)協(xié)商的窄化理解。除了要發(fā)展業(yè)已存在的正式協(xié)商外,還要培育大量的非正式協(xié)商,通過(guò)宣傳引領(lǐng)激發(fā)出來(lái)。中國(guó)有多種社區(qū)治理模式,存在多種社區(qū)工作方式[27],要對(duì)傳統(tǒng)存在的對(duì)話、辯論、評(píng)理、論壇、聽(tīng)證等商量形式運(yùn)用和規(guī)范起來(lái)。二是不能將協(xié)商限定在面對(duì)面場(chǎng)所、小眾主體、微觀具體的正式協(xié)商,還需要發(fā)展超越時(shí)空、網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)、大眾主體、宏觀廣泛的非正式協(xié)商,重視大規(guī)模、整體的、系統(tǒng)性、宏觀層面的協(xié)商。三是在社區(qū)協(xié)商實(shí)踐中要靈活運(yùn)用協(xié)商系統(tǒng)。在層級(jí)上,既可以在小組、片區(qū)層面,又可以在社區(qū)、鎮(zhèn)街層面；在形式上,既可以是正式會(huì)議、對(duì)話辯論,也可以是日常談話、網(wǎng)絡(luò)表達(dá)；在場(chǎng)所上,既可以在會(huì)議室、議事廳,也可以在田間地頭、涼亭庭院；在人員上,既可以有黨員干部、普通居民,也可以有政府官員、專家媒體；在主題上,既可以有公共管理、公共服務(wù),也可以有鄉(xiāng)風(fēng)文明、環(huán)境衛(wèi)生等類別。四是需要在充分理解協(xié)商系統(tǒng)理論的基礎(chǔ)上避免泛化,把握協(xié)商的要素條件,實(shí)現(xiàn)協(xié)商類型轉(zhuǎn)化,提高協(xié)商質(zhì)量以促進(jìn)社區(qū)善治。