我國(guó)濕地產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的價(jià)值取向

張學(xué)春

（武漢大學(xué) 湖北武漢 430072）

濕地作為地球上有著多功能的、富有生物多樣性的生態(tài)系統(tǒng)，兼具生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及教育和科研等社會(huì)價(jià)值，同森林、海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)，是人類最重要的生存環(huán)境之一。我國(guó)于1992年正式加入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》(簡(jiǎn)稱《濕地公約》，又稱《拉姆薩爾公約》)，在濕地的保護(hù)和合理利用方面開展了一系列措施，但由于歷史遺留問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、濕地法制體系不完善、濕地產(chǎn)權(quán)制度不健全等原因，我國(guó)濕地生態(tài)被嚴(yán)重破壞和污染。濕地資源的稀缺性決定了構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)制度的必要性。為使社會(huì)從濕地生態(tài)系統(tǒng)中最大可能地獲得可持續(xù)發(fā)展的利益，需明確構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)制度的價(jià)值取向，由功利主義的人類中心主義轉(zhuǎn)向追求人與自然的和諧的可持續(xù)發(fā)展觀上，注重濕地保護(hù)與利用的平衡，同時(shí)注重產(chǎn)權(quán)制度安排過(guò)程中效率與公平的博弈。

濕地產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建緣由

濕地的法律定義和屬性認(rèn)識(shí)

《濕地公約》將濕地定義為：“天然或人造、永久或暫時(shí)之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼澤地、泥炭地或水域，包括低潮時(shí)水深不超過(guò)6m的海水區(qū)?！痹摱x較為具體，基本涵蓋了所有濕地類型，且具有明顯的邊界，便于濕地管理工作的實(shí)際操作，故而為多數(shù)國(guó)家以及學(xué)者普遍接受。我國(guó)作為《濕地公約》的締約國(guó)，受其影響，采用了廣義的概念界定。2013年《濕地保護(hù)管理規(guī)定》定義濕地為常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過(guò)6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物原生地等人工濕地。我國(guó)對(duì)濕地的定義更突出濕地的分類和濕地生態(tài)系統(tǒng)的特征，強(qiáng)調(diào)從整體上保護(hù)濕地。

濕地作為重要的自然資源，不僅為多種動(dòng)植物提供了生存的空間，也為人類帶來(lái)了生產(chǎn)、生活所需的資源和科研價(jià)值、人文景觀等。對(duì)濕地資源的利用，應(yīng)在保障生態(tài)系統(tǒng)功能得以發(fā)揮的前提下，遵循濕地生態(tài)規(guī)律，考慮濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和可持續(xù)性，有節(jié)制地對(duì)濕地資源進(jìn)行合理利用。

構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)制度的意義所在

濕地資源是公共資源，具有共有性和稀缺性、非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，在該種特性下，若不加以規(guī)制，極其容易發(fā)生人們爭(zhēng)奪稀缺資源的利益沖突，導(dǎo)致外部不經(jīng)濟(jì)性，從而出現(xiàn)追求經(jīng)濟(jì)利益最大化出現(xiàn)“公地悲劇”。產(chǎn)權(quán)便是人們?cè)谫Y源稀缺的情況下使用資源的規(guī)則，是解決“公地悲劇”的根本之策?？扑拐J(rèn)為，外部性問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于雙方產(chǎn)權(quán)界定不清，要想解決外部不經(jīng)濟(jì)性，提高經(jīng)濟(jì)效益，可通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革，達(dá)到產(chǎn)權(quán)歸屬明晰。故而濕地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建關(guān)系到公平有效率的合理利用濕地資源的問(wèn)題。

我國(guó)濕地產(chǎn)權(quán)制度中保護(hù)與利用的平衡

國(guó)際濕地保護(hù)與利用理念的發(fā)展

《濕地公約》簽訂的最初目的主要是考慮保護(hù)水禽及其棲息地，但隨著研究的深入和認(rèn)識(shí)的發(fā)展，濕地生態(tài)重要性得到承認(rèn)，對(duì)濕地保護(hù)的視野也逐步拓展到地球整個(gè)濕地生態(tài)系統(tǒng)。

基于此，《濕地公約》逐漸形成了濕地保護(hù)和“合理利用”（wise use）的原則。濕地生態(tài)系統(tǒng)擁有巨大的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值，具有重要的生態(tài)功能，這決定了對(duì)濕地的利用必須是以保護(hù)為前提，方能實(shí)現(xiàn)濕地資源的可持續(xù)利用。

合理利用的概念。1987年于加拿大里賈納召開的《濕地公約》締約國(guó)特別大會(huì)暨第三次締約方大會(huì)，明確了“合理利用”的概念，將其定義為，“在維持生態(tài)系統(tǒng)自然屬性的同時(shí)對(duì)濕地進(jìn)行可持續(xù)利用，使其造福于人類”。其中“可持續(xù)利用”被定義為“對(duì)于當(dāng)代人實(shí)現(xiàn)最大的持續(xù)性利益，同時(shí)保持其潛力以符合后代人的需要和期望的濕地的人類利用”。2005年11月，首次在非洲大陸召開的《濕地公約》第九次締約方大會(huì)將“濕地的合理利用”定義修改為：“在可持續(xù)發(fā)展的前提下，通過(guò)應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)途徑來(lái)維護(hù)濕地的生態(tài)特征?！?/p>

合理利用原則的本質(zhì)。濕地具有多重功能和價(jià)值，導(dǎo)致濕地在生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利用之間、各種類型經(jīng)濟(jì)利用之間出現(xiàn)矛盾。合理利用原則的目的就在于試圖調(diào)和這些矛盾，實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)和利用之間的平衡。從法律的角度來(lái)看，合理利用原則體現(xiàn)在三個(gè)方面：公共利益與私人利益的衡平；效益與公正的價(jià)值調(diào)整；可持續(xù)性。

公共利益與私人利益的衡平。在環(huán)境法領(lǐng)域，公益與私益的沖突性的原因有二：一是利益的有限性；二是不同的價(jià)值利用目的。從字面上來(lái)看，合理利用原則似乎體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)與生態(tài)并重的觀念，實(shí)際上，合理利用強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)為主的公益優(yōu)先說(shuō)。傳統(tǒng)的利用方式從經(jīng)濟(jì)上而言都不是最佳方式，這種方式的采用必須依靠法律的強(qiáng)制和政策的鼓勵(lì)和刺激。

效益與公正的價(jià)值調(diào)整。合理利用原則在對(duì)濕地保護(hù)與開發(fā)方面有兩層含義：其一，合理利用原則并不否定對(duì)濕地的利用和開發(fā)，允許在一定程度濕地破壞的情況下發(fā)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其二，這種破壞的程度必須限制在生態(tài)系統(tǒng)最大可恢復(fù)性的程度范圍內(nèi)，即對(duì)濕地資源的開發(fā)和利用不致引起濕地生態(tài)特性的變化。

可持續(xù)性?？沙掷m(xù)性從主體和客體兩個(gè)角度對(duì)濕地資源的利用提出了要求，即代際公平和持續(xù)利用。代際公平從主體的角度要求當(dāng)代人在對(duì)濕地資源進(jìn)行利用時(shí)，需保障后代人所應(yīng)享有的接觸和利用濕地資源的權(quán)利；持續(xù)利用從濕地資源的角度出發(fā)，將濕地資源分為可再生型和不可再生型。對(duì)可再生型濕地資源，譬如濕地系統(tǒng)內(nèi)的動(dòng)植物、森林、水等資源，對(duì)其利用需保障基本的可再生能力，不至因過(guò)度使用而滅絕；對(duì)于不可再生型濕地資源，譬如濕地所蘊(yùn)含的油田等礦產(chǎn)資源，應(yīng)以不使其耗盡的方式利用。

合理利用圍繞著濕地生態(tài)系統(tǒng)功能，闡述人類對(duì)濕地資源的利用應(yīng)限制在生態(tài)系統(tǒng)能夠恢復(fù)的范圍之內(nèi)，是一個(gè)平衡性的概念，也是一個(gè)可以在所有層次運(yùn)用的指導(dǎo)思想，更符合濕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)功能的要求。

我國(guó)濕地保護(hù)與利用理念的變化

20世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)對(duì)濕地的保護(hù)與利用理念的變化大致以1992年加入《濕地公約》為分界點(diǎn)。從對(duì)濕地價(jià)值、功能認(rèn)識(shí)不到位到將濕地整體作為獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)予以保護(hù)，從利用為主的重發(fā)展理念到主張人與自然和諧共生的可持續(xù)利用，從環(huán)境保護(hù)到生態(tài)保護(hù)，我國(guó)對(duì)濕地保護(hù)與利用關(guān)系的研究和認(rèn)識(shí)在逐步深入。傳統(tǒng)環(huán)境法將生態(tài)要素分割予以管理，忽視了生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)整體和關(guān)聯(lián)性，注重環(huán)境污染的專項(xiàng)防治，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重要性，注重資源的經(jīng)濟(jì)效益而忽視了資源的生態(tài)效益，使得生態(tài)系統(tǒng)在整體上得不到有效保護(hù)。傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)以保障人類社會(huì)發(fā)展為中心，目的是維持人類社會(huì)發(fā)展的外部條件，為人類的健康和繁衍奠定生存的基礎(chǔ)。而生態(tài)保護(hù)的理念是將人類還原到生態(tài)系統(tǒng)的組成部分中，強(qiáng)調(diào)人類社會(huì)是地球生態(tài)系統(tǒng)中生命成分的一部分，實(shí)質(zhì)是維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，促進(jìn)人與自然相和諧。

濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、類型多樣、功能齊全，其內(nèi)部諸要素相互依存，各種生物與其生存環(huán)境以及生物與生物之間相互作用，任何一個(gè)要素是否正常存在或功能能否正常發(fā)揮，都影響到或者制約著其他要素或功能的正常狀態(tài)。因而構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)制度需從濕地系統(tǒng)的整體性出發(fā)，在不減損濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，合理界定濕地產(chǎn)權(quán)邊界，確定濕地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)濕地合理利用，保障濕地生態(tài)效益的發(fā)揮，最終達(dá)到可持續(xù)性發(fā)展。

我國(guó)濕地產(chǎn)權(quán)制度中效率與公平的博弈

基本內(nèi)涵

對(duì)濕地資源的利用方式依賴于濕地資源的分配方式，即濕地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建。不合適的產(chǎn)權(quán)制度將造成濕地資源利用不當(dāng)或過(guò)度利用，如何通過(guò)界定濕地和人們的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)成對(duì)人們不同的激勵(lì)機(jī)制，成為實(shí)現(xiàn)效率與公平協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性制度安排。

可持續(xù)發(fā)展理念下濕地產(chǎn)權(quán)制度的公平與效率

可持續(xù)發(fā)展是生態(tài)法學(xué)的倫理基礎(chǔ)，所體現(xiàn)出來(lái)的生態(tài)價(jià)值觀包含三個(gè)層次的公平。一是當(dāng)代人的公平，即同代人之間的橫向公平；二是代際間的公平，即當(dāng)代人與后代人之間縱向公平性，后代人同當(dāng)代人一樣，平等的享有良好的生態(tài)環(huán)境、有平等的機(jī)會(huì)接觸豐富多樣的自然資源；三是公平分配有限資源?？傮w而言之，以人的全面發(fā)展為基礎(chǔ)的前提下，努力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的無(wú)限性與自然生態(tài)供給能力的有限性之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)自然資源與人類社會(huì)的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。對(duì)濕地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建，一方面需要體現(xiàn)濕地的可持續(xù)利用，要處理好濕地的保護(hù)與利用的關(guān)系，另一方面需注重制度的公平與效率問(wèn)題。濕地資源的稀缺性決定了濕地資源的利用是以消耗為前提，而要想在資源不斷減少的情況下增加福利，唯一的方式就是提高資源開發(fā)的效率。制度效率是生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)，是客觀的；制度公平是社會(huì)成員基于制度給自己帶來(lái)的福利增加或減少的主觀價(jià)值判斷。對(duì)于處于不同利益層面的人群，其對(duì)制度是否公平有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。故而制度公平是從社會(huì)大多數(shù)人的角度來(lái)進(jìn)行判斷，讓社會(huì)大多數(shù)成員感到相對(duì)公平即為制度公平。構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)制度，既需要符合效率，也需要體現(xiàn)公平。

我國(guó)濕地資源面積遼闊、類型多樣，在維持自然生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著重要的作用，但由于濕地生態(tài)整體性保護(hù)被忽視，未將濕地作為獨(dú)立自然資源類別予以管理，我國(guó)濕地存在保護(hù)與開發(fā)利用不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。而濕地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建是協(xié)調(diào)保護(hù)與利用關(guān)系的核心制度。

2016年12月，國(guó)家七部委聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，明確將濕地作為一類獨(dú)立的自然資源進(jìn)行登記，有助于實(shí)現(xiàn)濕地綜合生態(tài)管理，為構(gòu)建排他性的濕地產(chǎn)權(quán)制度奠定了基礎(chǔ)。濕地產(chǎn)權(quán)制度的任務(wù)在于保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性，保障濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的發(fā)揮。構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)制度，首要的是明確其價(jià)值取向，以制度價(jià)值是否實(shí)現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，衡量濕地產(chǎn)權(quán)制度的有效性和科學(xué)合理性。產(chǎn)權(quán)的界定具有一定的發(fā)展性，對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)是由市場(chǎng)選擇而生。濕地產(chǎn)權(quán)的初始界定會(huì)存在不清晰、不公正的地方，完善有效的濕地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必然是在市場(chǎng)選擇中以及相應(yīng)制度安排下逐漸優(yōu)化、明確。

綜合濕地的生態(tài)系統(tǒng)功能屬性、我國(guó)濕地現(xiàn)狀以及改革進(jìn)程，濕地資源的利用應(yīng)以保護(hù)為前提，保障濕地生態(tài)系統(tǒng)的可恢復(fù)性，確定濕地資源權(quán)屬對(duì)象，按照健全嚴(yán)格準(zhǔn)入、完善激勵(lì)約束機(jī)制，做好濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記制度的構(gòu)建，最終的目的在于通過(guò)構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)交易制度，更好的維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的同時(shí)，提高濕地資源的利用效率，將濕地資源的效益發(fā)揮到最大。

注釋

[1]為保護(hù)全球范圍內(nèi)的濕地，1971年來(lái)自18個(gè)國(guó)家的代表在伊朗拉姆薩爾共同簽署了《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》。

[2]《具有國(guó)際意義的濕地特別是作為水禽棲息地的濕地公約》第一條第一款。

[3]梅宏著：《濱海濕地保護(hù)法律問(wèn)題研究》，中國(guó)法制出版社2014年版，第11-16頁(yè)。

[4]藍(lán)虹著：《環(huán)境產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第12頁(yè)。

[5]參見樊清華著：《海南濕地生態(tài)立法保護(hù)研究》，中山大學(xué)出版社2013年版，第2頁(yè)。

[6]上引③梅宏著，第31頁(yè)。

[7]朱建國(guó)、王曦等著：《中國(guó)濕地保護(hù)立法研究》，法律出版社2004年版，第123頁(yè)。

[8]上引③梅宏著，第33頁(yè)。

[9]參見朱建國(guó)、王曦等著：《中國(guó)濕地保護(hù)立法研究》，法律出版社2004年版，第124、125頁(yè)。

[10]上引③梅宏著，第235頁(yè)。

參見李松齡：《制度安排與公平效率的辯證關(guān)系及其產(chǎn)權(quán)分析》，載《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐(雙月刊)》2004年第131期。

[11]參見[美]愛(ài)蒂絲·布朗·魏伊絲：《公平地對(duì)待未來(lái)人類：國(guó)際法、共同遺產(chǎn)與世代間衡平》，汪勁等譯，法律出版社2000年版，第2頁(yè)》。

[12]劉燦等著：《我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建研究》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2009年版，第325頁(yè)。

參見杜群，車東晟：《論我國(guó)濕地產(chǎn)權(quán)法律制度的構(gòu)建與完善》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期。

[13]參見藍(lán)虹著：《環(huán)境產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第135頁(yè)。

[14]參見馬永歡、吳初國(guó)、曹清華等著：《生態(tài)文明視角下的自然資源管理制度改革研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第21頁(yè)。