剛傳軍

(東營(yíng)市河口區(qū)新戶鎮(zhèn)人民政府，山東 東營(yíng) 257000)

一、引言

國(guó)家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》對(duì)鄉(xiāng)村振興提出了“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的奮斗目標(biāo)，鄉(xiāng)村深化改革與發(fā)展轉(zhuǎn)型的方向也得到了進(jìn)一步的明確。在國(guó)家空間規(guī)劃體系重構(gòu)的背景下，統(tǒng)一的空間治理體系加強(qiáng)了對(duì)“全域管控”和“多規(guī)合一”的關(guān)注，鄉(xiāng)村振興不能再走傳統(tǒng)的空間供給路徑。而且與傳統(tǒng)規(guī)劃領(lǐng)域關(guān)注建設(shè)用地規(guī)模、指標(biāo)和布局等不同，鄉(xiāng)村地區(qū)除了供生活服務(wù)的村莊建設(shè)用地、部分散點(diǎn)式城鎮(zhèn)建設(shè)用地之外，還有廣袤的生態(tài)環(huán)境供給和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，更呼喚整體價(jià)值的維系。因此，在空間資源有限的情況下，鄉(xiāng)村地區(qū)振興必須直面收縮的現(xiàn)實(shí)，避免浪費(fèi)、兼顧公平和效率，探索一條集約、高效的規(guī)劃實(shí)踐路徑。

二、鄉(xiāng)村收縮面臨的挑戰(zhàn)

（一）整體空間的收縮

我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的空間管理，經(jīng)歷了從“城市規(guī)劃”到“城鄉(xiāng)規(guī)劃”、從基本忽略到被動(dòng)式管理的時(shí)期。在城鎮(zhèn)增量為主的擴(kuò)張時(shí)代，大量的生態(tài)、農(nóng)業(yè)等非建設(shè)空間轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)空間，同時(shí)，鄉(xiāng)村地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)的人均建設(shè)指標(biāo)偏高成為被迫收縮的原罪，成為各類(lèi)規(guī)劃盤(pán)整建設(shè)用地指標(biāo)的來(lái)源，實(shí)際上變?yōu)榱顺擎?zhèn)“圈地運(yùn)動(dòng)”的工具，“宅基地置換”“撤村并點(diǎn)”等來(lái)?yè)Q取城市建設(shè)空間釋放的方式，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村建設(shè)空間在絕對(duì)量上的大量減少、“絕對(duì)壓縮”，而大量“空心村”、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的荒廢等現(xiàn)象更導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)空間的整體實(shí)際使用空間也在“相對(duì)收縮”。

（二）承載功能的收縮

鄉(xiāng)村地區(qū)承載功能的收縮源于現(xiàn)行的國(guó)家土地政策。國(guó)有土地和集體土地制度的二元性決定了鄉(xiāng)村長(zhǎng)期以來(lái)以農(nóng)民單一居住、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作為主的現(xiàn)實(shí)局面，廣大鄉(xiāng)村的功能拓展需求長(zhǎng)期被壓抑。在快速工業(yè)化與城鎮(zhèn)化時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起帶來(lái)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、競(jìng)爭(zhēng)能力弱等方面出現(xiàn)的問(wèn)題，鄉(xiāng)村功能的發(fā)展再度進(jìn)入瓶頸。隨著對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)價(jià)值回歸的呼喚，主要服務(wù)于城市居民、以生態(tài)本底為基礎(chǔ)的旅游、康養(yǎng)、休閑等功能在鄉(xiāng)村興起，外部資本對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)的投入意愿逐漸變得強(qiáng)烈，部分城鎮(zhèn)型職能項(xiàng)目向鄉(xiāng)村地區(qū)強(qiáng)行注入。但鄉(xiāng)村地區(qū)還是受到土地政策的限制，總體上仍然呈現(xiàn)居住功能的單一性。

（三）鄉(xiāng)村特色的收縮

我國(guó)漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)文明時(shí)期積淀了豐厚的鄉(xiāng)土文化，也使得鄉(xiāng)村地區(qū)形成了各具特色的人文環(huán)境。而長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)村地區(qū)并非城市規(guī)劃管理、監(jiān)督的重點(diǎn)，村民自主建設(shè)缺乏引導(dǎo)，逐步演化為無(wú)序建設(shè)和違建搶建的非法建設(shè)的重災(zāi)區(qū)。在納入城鄉(xiāng)規(guī)劃法定體系后，“新農(nóng)村”“美麗鄉(xiāng)村”等鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)不可避免地帶有城市規(guī)劃理論和方法的色彩，如村莊集中居住，新建住宅追求城鎮(zhèn)建筑形式；公共設(shè)施上采用標(biāo)配式、等級(jí)式設(shè)施配置，使用效率低缺乏維護(hù)；鄉(xiāng)村環(huán)境整治和美化甚至造成了“千村一面”的尷尬景象。這些方式對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)傳統(tǒng)文化帶來(lái)了極大的沖擊，使得許多鄉(xiāng)村既無(wú)法回到過(guò)去的傳統(tǒng)，也同時(shí)下的空間場(chǎng)景需求不匹配，呈現(xiàn)出特色文化、特色景觀缺失的局面。

（四）農(nóng)村人力的收縮 整體空間的收縮

改革開(kāi)放后生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)的變化，帶來(lái)了農(nóng)村中青壯勞動(dòng)力人口的大量流出，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的就業(yè)結(jié)構(gòu)逐步瓦解，勞動(dòng)力資源被動(dòng)式地進(jìn)行了再分工，中老年成為主力軍。人口的流出大大削弱了鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)聯(lián)性，逐步被經(jīng)濟(jì)特征更為顯著的現(xiàn)代社會(huì)交往的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)取代。因此，盡管當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)的價(jià)值獲得普遍的認(rèn)可，但是享有鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)益、具有鄉(xiāng)土關(guān)聯(lián)的人群回歸效應(yīng)并不明顯，反而是外部多種資本力量，通過(guò)新型農(nóng)民雇傭的方式，參與到鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)當(dāng)中，從業(yè)者變?yōu)槿狈ι鐣?huì)穩(wěn)定性和制度保障性的單一經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)人群。

三、“精明收縮”理念下的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃路徑

（一）剛性與彈性相結(jié)合的空間準(zhǔn)入門(mén)檻

在整體收縮的背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)不能再走簡(jiǎn)單的“拆村并點(diǎn)”模式，也不能盲目地進(jìn)行“發(fā)展擴(kuò)張”。首先應(yīng)明確以總體減量、盤(pán)活存量的思維來(lái)進(jìn)行規(guī)劃和管理，同時(shí)針對(duì)過(guò)去建設(shè)的無(wú)序，建立一定的空間糾錯(cuò)預(yù)控機(jī)制。其次要明確生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田等剛性底線空間，堅(jiān)持以全域全要素為基礎(chǔ)，綜合歷史、文化、環(huán)境等特色要素對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性和資源承載力進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，精明地對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展?jié)摿M(jìn)行辨識(shí)，既要給有條件的鄉(xiāng)村充分發(fā)展機(jī)會(huì)，也要給尚不具備條件的潛力地區(qū)一定的發(fā)展彈性。最后在布局管控上，要尊重鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境與既有建設(shè)肌理，明確對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)的引導(dǎo)，既達(dá)到對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)地區(qū)空間約束、適度集中、精簡(jiǎn)集約的要求，也應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)地整理，減少農(nóng)用地的碎片化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化，還能提高自然環(huán)境的質(zhì)量，助力鄉(xiāng)村旅游、服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

（二） 控制與引導(dǎo)相結(jié)合的功能用途管制

作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果，鄉(xiāng)村收縮更根本的動(dòng)力是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要更注重一產(chǎn)與二三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)與融合，并且伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”“生態(tài)+”等新經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，鄉(xiāng)村承載發(fā)展功能的形式和內(nèi)容都發(fā)生了重大的變化，必須協(xié)調(diào)好“控”與“引”的關(guān)系，通過(guò)限制性與激勵(lì)性的差異化政策條件設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)于市場(chǎng)行為的有效約束與導(dǎo)引。

（三）管理與治理相結(jié)合的共享管治模式

當(dāng)前基于集體土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新工作正在推進(jìn)，針對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的分置導(dǎo)向，必須加快架構(gòu)鄉(xiāng)村地區(qū)治理模式探索，及時(shí)協(xié)調(diào)自上而下的管控和自下而上的需求。村莊更新是一項(xiàng)長(zhǎng)期性社會(huì)實(shí)踐工作，應(yīng)該循序漸進(jìn)，尊重在地農(nóng)民自主發(fā)展的選擇，通過(guò)制度層面的精準(zhǔn)化設(shè)計(jì)和法律法規(guī)調(diào)整，進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。因此，建立起“伙伴式”鄉(xiāng)村治理模式很重要，政府通過(guò)努力扶持、吸引原住民的回流、建立農(nóng)民主體地位，并持續(xù)提升村民的知識(shí)文化水平，讓農(nóng)民自己管理鄉(xiāng)村和建設(shè)農(nóng)村，在夯實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)的條件下激發(fā)企業(yè)和個(gè)人到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的激情，保障多主體利益的實(shí)現(xiàn)。