規(guī)范農(nóng)村三資管理 確保集體經(jīng)濟(jì)增值

王盛君

（舟山市定海區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，浙江 舟山 316000）

近年來，定海區(qū)按照構(gòu)建“管理規(guī)范、監(jiān)督有力、運(yùn)行高效、富有活力”的農(nóng)村集體“三資”管理體制和運(yùn)行機(jī)制的目標(biāo)，通過清產(chǎn)核資健全臺賬、建章立制規(guī)范管理、提升網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)改革確權(quán)活權(quán)，組建農(nóng)村集體“三資”代理服務(wù)中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，啟用“三資”監(jiān)管系統(tǒng)、產(chǎn)權(quán)交易平臺、股權(quán)信息系統(tǒng)，規(guī)范村社干部權(quán)力運(yùn)行，提升全區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理水平，2016 年底被農(nóng)業(yè)部認(rèn)定為第三批全國農(nóng)村集體“三資”管理示范縣。

一、全區(qū)“三資”管理主要做法

（一）嚴(yán)把“三道關(guān)口”，摸清家底，促進(jìn)融合

嚴(yán)把清查登記關(guān)：以經(jīng)濟(jì)合作社為單位，成立由董事會、監(jiān)事會、部分股東代表和代記賬會計(jì)為成員的清產(chǎn)核資小組，以會計(jì)賬目為依據(jù)，進(jìn)行全面的清查和核實(shí)，分門別類進(jìn)行登記和編制清冊，確保核實(shí)核準(zhǔn)“三資”家底；嚴(yán)把公示公開關(guān)：邀請股東代表全程參與清查核實(shí)工作，并將清查結(jié)果進(jìn)行全面公示。對群眾提出異議的事項(xiàng)，專門組織人員進(jìn)行調(diào)查復(fù)核，確認(rèn)無誤后建立“三資”管理臺帳；嚴(yán)把審核審查關(guān)：鎮(zhèn)（街道）成立清產(chǎn)核資審核組，對各社上報(bào)的“三資”臺帳進(jìn)行全面審核，特別對清理登記的資源是否存在產(chǎn)權(quán)爭議進(jìn)行重點(diǎn)審核，經(jīng)審核無誤后由“三資”代理服務(wù)中心人員輸入“三資”監(jiān)管系統(tǒng)，建立完善全區(qū)“三資”管理數(shù)據(jù)庫。截止2019 年集體經(jīng)濟(jì)總收入15332 萬元，全面消除經(jīng)濟(jì)薄弱村，各村集體經(jīng)濟(jì)總收入均達(dá)到10 萬元以上，經(jīng)營性收入均達(dá)到5 萬元以上。

（二）強(qiáng)化“三個(gè)保障”，建立“三資”管理長效機(jī)制

一是強(qiáng)化組織保障。建立“三資”管理三級聯(lián)動工作體系，區(qū)級層面建立農(nóng)村集體“三資”管理辦公室，負(fù)責(zé)全面指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查；鎮(zhèn)（街道）成立“三資”管理領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立辦公室和“三資”代理服務(wù)中心，負(fù)責(zé)日常管理；村經(jīng)濟(jì)合作社建立“三資”管理小組和“三資”監(jiān)督小組，承擔(dān)集體“三資”經(jīng)營管理和日常監(jiān)督；二是強(qiáng)化制度保障。相繼出臺了《定海區(qū)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理辦法（試行）》、《定海區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法（試行）》等制度，嚴(yán)格按制度加強(qiáng)農(nóng)村集體三資管理工作；三是強(qiáng)化考核保障。制定相關(guān)考核規(guī)定，把農(nóng)村集體“三資”管理工作作為考核重要內(nèi)容，納入基層干部政績考核范疇。

（三）開展集體資產(chǎn)股份制改革，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺

全面實(shí)施村集體資產(chǎn)股份制改革，推動農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走，并在“三資”監(jiān)管系統(tǒng)基礎(chǔ)上開發(fā)啟用了農(nóng)村股權(quán)信息化管理模塊，錄入股權(quán)數(shù)據(jù)。與區(qū)海洋農(nóng)商銀行聯(lián)合印發(fā)了相關(guān)制度，2016 年確定了6 個(gè)股份經(jīng)濟(jì)合作社為股權(quán)質(zhì)押貸款試點(diǎn)社，于11月在岑港街道桃夭門社區(qū)舉行了股權(quán)質(zhì)押融資簽約啟動儀式；2018 年又確定了4 個(gè)股份經(jīng)濟(jì)合作社為試點(diǎn)社；建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易行為。成立區(qū)、鎮(zhèn)（街道）兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，設(shè)立了服務(wù)窗口，將農(nóng)村集體資產(chǎn)資源承包、租賃、出讓和轉(zhuǎn)讓納入產(chǎn)權(quán)交易的范圍，要求規(guī)定金額以上的村級集體資產(chǎn)交易全部納入產(chǎn)權(quán)交易平臺運(yùn)作。

（四）加強(qiáng)“四大監(jiān)督”，提升監(jiān)管實(shí)效

一是加強(qiáng)民主監(jiān)督。按照農(nóng)漁村“小微權(quán)力”清單，全面推行監(jiān)事會參與監(jiān)督集體資產(chǎn)資源處置、工程項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)濟(jì)合同簽訂、重大投資等事項(xiàng)；實(shí)行民主理財(cái)小組對集體開支逐筆審核制度；二是加強(qiáng)會計(jì)代理監(jiān)督，通過“三資”委托代理服務(wù)制，實(shí)現(xiàn)賬務(wù)設(shè)置，票據(jù)管理，民主理財(cái)，報(bào)賬管理，檔案管理的“五統(tǒng)一”。11 個(gè)“三資”代理中心對各社當(dāng)期發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格審核，對不合規(guī)的票據(jù)和資金支付進(jìn)行登記后一律退回補(bǔ)辦手續(xù)；三是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。按照“三年一輪審”、“離任必審”、“信訪必審”的要求，采取以鎮(zhèn)（街道）自審、鎮(zhèn)（街道）互審、區(qū)站重點(diǎn)審計(jì)和委托事務(wù)所審計(jì)相結(jié)合方式，有序推進(jìn)農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)工作；四是強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)管。區(qū)審計(jì)站和鎮(zhèn)（街道）“三資”代理服務(wù)中心利用“三資”監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，重點(diǎn)針對超預(yù)算支出、大額資金支出、經(jīng)濟(jì)合同履行情況等關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置網(wǎng)上實(shí)時(shí)預(yù)警，發(fā)現(xiàn)問題，直接溝通，落實(shí)措施，限時(shí)整改。

二、目前“三資”管理中存在的主要問題

（一）重分配輕積累，集體積累逐漸減少。集體資金分配包括收益分配和資產(chǎn)性分配。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，不少村因土地征用、城中村拆遷，農(nóng)村集體土地、山林、房屋被征用后變現(xiàn)為巨額補(bǔ)償性貨幣資金，在當(dāng)前資金投資預(yù)期收益不明確且可能流失的情況下，干部因求穩(wěn)、股東從自身利益出發(fā)，只顧眼前利益，無長遠(yuǎn)打算，資產(chǎn)性分配資金的做法較普遍，造成“股東口袋鼓了，集體經(jīng)濟(jì)萎縮了”，集體積累逐漸減少。

（二）集體收入來源單一，管理機(jī)制不夠完善，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。一是政策因素對集體經(jīng)濟(jì)影響較大。隨著政策的調(diào)整與收緊，“打擦邊球”搞違建提高集體收入的行為難以為繼，城中村因拆遷房屋租賃收入出現(xiàn)斷崖式下降；二是保值增值缺乏有效途徑。大部分村拓寬經(jīng)營渠道發(fā)展的能力不足，自我營收能力較弱，有些村有資金卻因缺乏有效投資的渠道和方向，難以實(shí)現(xiàn)資金向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變；三是村集體管理機(jī)制不夠完善。雖有區(qū)委區(qū)府發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠政策，但因缺乏產(chǎn)業(yè)開發(fā)、資金運(yùn)作、經(jīng)營人才等條件和支撐，致使集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展步履維艱。

（三）“三資”管理制度執(zhí)行不力。一是少數(shù)社不嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)制度，存在多頭開立一般賬戶情況，大額資金支付未經(jīng)股東代表會議集體討論決定，財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制制度缺失。二是有些社對外出售、租賃、發(fā)包集體資產(chǎn)資源時(shí)操作簡單，不執(zhí)行民主程序，不搞招投標(biāo)，存在著程序不到位、手續(xù)不完整情況。三是非生產(chǎn)性支出控制不嚴(yán)，個(gè)別社集體臨時(shí)借款發(fā)放股東農(nóng)醫(yī)保補(bǔ)貼，個(gè)別社存在違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、車（油）貼、年休獎和黨員干部參加黨組織活動的誤工補(bǔ)貼等。四是工程項(xiàng)目管理不夠規(guī)范。部分工程未進(jìn)行招投標(biāo)或招投標(biāo)流于形式，未按財(cái)務(wù)制度規(guī)定實(shí)行預(yù)決算管理；工程款支付不規(guī)范，票據(jù)不合規(guī)，未按規(guī)定留取質(zhì)保金；基建合同管理欠規(guī)范，對增加的基建工程未能補(bǔ)簽合同，工程完工后未進(jìn)行工程竣工決算等。

（四）績效考核不力，監(jiān)管主體缺位

一是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理缺乏績效考核。不少村干部和股東認(rèn)為集體資產(chǎn)管理就是看管好財(cái)務(wù)收支，沒有意識到資產(chǎn)保值或增值是集體資產(chǎn)管理的主要目標(biāo)和任務(wù)，鎮(zhèn)（街道）對村干部的業(yè)績考核基本上沒有與集體資產(chǎn)保值增值掛鉤。二是民主監(jiān)督不到位。有些村民主理財(cái)監(jiān)督流于形式，“老好人”抬頭；部分村民由于民主意識淡薄，平時(shí)對集體的事不關(guān)心、不過問、不了解，只有個(gè)人利益受到損害時(shí)才開始關(guān)注，才想起監(jiān)督，制約了民主監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。三是會計(jì)監(jiān)督乏力。有的村社干部，對鎮(zhèn)（街道）代理會計(jì)實(shí)行的會計(jì)監(jiān)督看不慣、看不起，責(zé)怪、不配合、甚至出難題，致使部分鎮(zhèn)（街道）代理會計(jì)不能管、不敢管。

（五）農(nóng)經(jīng)管理力量相對薄弱。隨著中央對農(nóng)村工作的不斷重視，農(nóng)經(jīng)工作業(yè)務(wù)量不斷增加，一些鎮(zhèn)（街道）農(nóng)經(jīng)員身兼多職，“三資”管理工作人員少、任務(wù)重的矛盾愈加突出，制約了“三資”管理工作順利開展。鎮(zhèn)（街道）“三資”服務(wù)中心代理會計(jì)，既要代理多個(gè)村社記賬，又要承擔(dān)村級財(cái)務(wù)審計(jì)工作，工作忙、壓力大。由于審計(jì)人員和記賬人員是同批人，“自己審計(jì)自己”，極大地弱化了其審計(jì)監(jiān)督職能。區(qū)農(nóng)經(jīng)站人員配備不足，既要指導(dǎo)業(yè)務(wù)又要審計(jì)財(cái)務(wù)，“三年一輪審”心有余而力不足。

三、創(chuàng)新和完善“三資”管理的思路與舉措

（一）加強(qiáng)“三資”管理，狠抓制度落實(shí)

一是健全基層監(jiān)管工作體系，強(qiáng)化鎮(zhèn)街道監(jiān)管的主體責(zé)任，不斷提高三資監(jiān)管的針對性和有效性。二是嚴(yán)格執(zhí)行三資管理的制度規(guī)范。規(guī)范財(cái)務(wù)管理、票據(jù)管理、合同管理、債權(quán)債務(wù)管理、資產(chǎn)資源管理、村級非生產(chǎn)性開支、收益分配制度等，強(qiáng)化事前、事中、事后監(jiān)督。繼續(xù)把民主管理和財(cái)務(wù)公開落到實(shí)處，確?！叭Y”監(jiān)管各項(xiàng)制度的落實(shí)。三是發(fā)揮農(nóng)漁村產(chǎn)權(quán)交易平臺作用。把集體資產(chǎn)資源承包、租賃、出讓和轉(zhuǎn)讓納入規(guī)范化管理，防范暗箱操作和權(quán)錢交易，確保集體資產(chǎn)資源收益最大化。四是探索有效措施，加強(qiáng)工程管理。加強(qiáng)基建工程項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，從源頭上避免部分社為節(jié)省開支而在工程項(xiàng)目中頻繁使用不規(guī)范票據(jù)問題。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)集體資金管理

一是提高集體資金存放效益。按照公開、競爭、效益、安全的原則，采取公開招投標(biāo)或政府統(tǒng)一談判方式，對各社閑置不用的集體資金進(jìn)行競爭性存放，以存款利率指標(biāo)為標(biāo)的，結(jié)合服務(wù)水平、便捷程度、對鄉(xiāng)村建設(shè)支持力度等指標(biāo)，進(jìn)行綜合評價(jià)確定實(shí)行競爭性存放，方式以定期存款為主。二是逐步推廣集體資金支付網(wǎng)上審批和使用村務(wù)卡。社區(qū)村體制改革完善工作完成后，全區(qū)實(shí)行“一村一社”，一個(gè)賬戶基本結(jié)算、一個(gè)賬套統(tǒng)一核算，通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大宣傳引導(dǎo)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，改進(jìn)存在的不足，形成一套可復(fù)制、易推廣的資金支付網(wǎng)上審批操作模式，逐步在全區(qū)范圍進(jìn)行推廣，真正把村級資金的使用放到陽光下運(yùn)行。

（三）加大扶持力度，拓寬發(fā)展思路，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

一是加大政策扶持力度。區(qū)政府要制定出臺集體建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)政策，按照每個(gè)村規(guī)模大小，允許相應(yīng)的建設(shè)用地用于產(chǎn)業(yè)布局。繼續(xù)落實(shí)并加強(qiáng)扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，不斷完善結(jié)對幫扶、村企結(jié)對、山海協(xié)作等工作機(jī)制，大力扶持由村股份經(jīng)濟(jì)合作社領(lǐng)辦的各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目；二是積極實(shí)施“強(qiáng)村工程”。加快對村級農(nóng)貿(mào)市場、物業(yè)用房的提升改造，增強(qiáng)商業(yè)綜合體能力。支持和引導(dǎo)村集體以土地、物業(yè)等資源，以保底分成的方式合作、入股，穩(wěn)妥參與景點(diǎn)打造、產(chǎn)業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)投資多元化發(fā)展，提升村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；三是調(diào)整工作方式，強(qiáng)化指標(biāo)考核。把發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)納入對各級干部考核的重要內(nèi)容，完善獎勵政策，落實(shí)獎懲責(zé)任，探索建立村干部報(bào)酬增長與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體積累的增加有機(jī)掛鉤機(jī)制，激發(fā)“兩委”班子發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的積極性與主動性。

（四）健全監(jiān)督管理機(jī)制

一是繼續(xù)推行重大事項(xiàng)“五議二公開”制度，規(guī)范干部決策行為；二要健全和完善社務(wù)公開制度。進(jìn)一步規(guī)范公開程序、公開內(nèi)容；拓展公開方式，除了傳統(tǒng)上墻方式公開外，試行“e 陽光”微信公眾號、智能電視等多屏聯(lián)動公開終端；落實(shí)監(jiān)督檢查、責(zé)任追究、考核獎懲機(jī)制，使公開真正落到實(shí)處；三是建立基層黨風(fēng)廉政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。完善紀(jì)檢、組織、信訪、司法等部門間的工作聯(lián)系，及時(shí)通報(bào)情況，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合，形成對農(nóng)村基層干部進(jìn)行全方位監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)。

（五）配足配強(qiáng)人員，提高隊(duì)伍素質(zhì)

一是落實(shí)省政府辦公廳相關(guān)政策精神，配齊配強(qiáng)農(nóng)經(jīng)干部，落實(shí)專職專人，確保農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍適應(yīng)當(dāng)前“三資”管理任務(wù)的需要；二是加強(qiáng)“三資”代理服務(wù)中心建設(shè)，配足人員，保障代理會計(jì)獨(dú)立行使職能，確保會計(jì)監(jiān)督的有效性。及時(shí)調(diào)整充實(shí)村（社）出納，把年紀(jì)輕、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、懂電腦操作的人員充實(shí)到出納隊(duì)伍當(dāng)中；三是加強(qiáng)培訓(xùn)，提高素質(zhì)。進(jìn)一步加強(qiáng)各鎮(zhèn)（街道）代理會計(jì)及出納人員的財(cái)會知識學(xué)習(xí)，加大培訓(xùn)力度，提升賬務(wù)處理能力和監(jiān)督力度。結(jié)合工作實(shí)際，加大對董事會、監(jiān)事會成員法律、財(cái)務(wù)管理知識學(xué)習(xí)，進(jìn)一步強(qiáng)化其民主管理和民主決策，切實(shí)加強(qiáng)村級財(cái)務(wù)管理。