王明旭 王偉

湖南省自1957年起設(shè)立首個(gè)自然保護(hù)地——莽山景觀保護(hù)區(qū)以來，經(jīng)過63年的不懈努力，已建立數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級(jí)各類自然保護(hù)地，在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，但仍然存在重疊設(shè)置、多頭管理、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題。2019年6月15日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”），明確要求構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系，建立以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，并將自然保護(hù)地整合優(yōu)化作為構(gòu)建新體系的重要工作任務(wù)。當(dāng)前，自然保護(hù)地體系建設(shè)正處于破舊立新，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的關(guān)鍵時(shí)刻。

自然保護(hù)地基本情況

以“一湖三山四水”為重心的自然保護(hù)地體系基本形成。按照《指導(dǎo)意見》對(duì)自然保護(hù)地的定義和分類，將風(fēng)景名勝區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、野生植物原生境保護(hù)區(qū)（點(diǎn)）納入自然保護(hù)地的統(tǒng)計(jì)范疇。目前，全省建有4個(gè)級(jí)別3大類型自然保護(hù)地共計(jì)584處，去除交叉重疊后的落圖總面積為245.84萬公頃，占全省國土總面積的11.61%。

具有世界和國家代表性的自然資源得以世代傳承。湖南自然保護(hù)地中的武陵雪峰山脈和南嶺羅霄山脈亞熱帶常綠闊葉林生態(tài)區(qū)地處北緯20度到30度，被譽(yù)為全球同緯度地帶中最有價(jià)值的生態(tài)區(qū)。有武陵源、崀山2處世界自然遺產(chǎn)地，張家界、湘西2處世界地質(zhì)公園，東洞庭湖、南洞庭湖和西洞庭湖3處國際重要濕地，武陵源張家界地貌、古丈羅依溪和花垣排碧寒武系“金釘子”等10處世界級(jí)地質(zhì)遺跡，169處國家級(jí)地質(zhì)遺跡，30多項(xiàng)國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等。通過建立自然保護(hù)地使獨(dú)特的自然資源得以有效保護(hù)、造福后代。

生態(tài)系統(tǒng)和物種多樣性得到有效保護(hù)。全省自然保護(hù)地涵蓋了森林和濕地兩大生態(tài)系統(tǒng)，據(jù)調(diào)查，全省自然保護(hù)地內(nèi)共有陸生脊椎動(dòng)物787種，包括17種國家一級(jí)和87種國家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物;維管束植物6137種，包括14種國家一級(jí)和45種國家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)植物，如資源冷杉、珙桐等，還有絨毛皂莢等13種野生植物極小種群。東洞庭湖野生麋鹿群由1998年的10頭增加至182頭，是當(dāng)前洞庭湖種群中最具發(fā)展?jié)摿Φ囊吧缏箒喨骸?019年冬季洞庭湖4個(gè)自然保護(hù)區(qū)越冬候鳥達(dá)24.6萬只，連續(xù)2年度每年遞增2萬多只。水質(zhì)指示性生物國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物中華秋沙鴨也在我省頻現(xiàn)。通過建立自然保護(hù)地，強(qiáng)化保護(hù)措施，使野生植物生境及野生動(dòng)物棲息地得到保護(hù)及恢復(fù)。

充當(dāng)生態(tài)屏障維護(hù)國家生態(tài)安全。武陵山和洞庭湖列入了全球200個(gè)重要生態(tài)區(qū)。南嶺山地和武陵山區(qū)森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)納入了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的我國“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中的“南方丘陵山地帶”?！吨袊锒鄻有员Ｗo(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011～2030年）》及《關(guān)于發(fā)布〈中國生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域范圍〉的公告》將武陵山、南嶺、洞庭湖確定為全國生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域。這些自然保護(hù)地的集中分布區(qū)是我國南方的生態(tài)屏障，對(duì)維護(hù)國家生態(tài)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

自然保護(hù)地體系建設(shè)存在的主要問題

保護(hù)生態(tài)空間有待優(yōu)化。一是交叉重疊嚴(yán)重。全省584 處自然保護(hù)地中205 處存在交叉重疊，交叉重疊面積89.28萬公頃，重疊率為26.56%。二是劃定不科學(xué)。在劃分功能區(qū)劃時(shí)，多為機(jī)械照搬規(guī)程規(guī)范的要求，并沒有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際。此外，還存在銜接交叉重疊的自然保護(hù)地規(guī)劃時(shí)未嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行分區(qū)對(duì)接的情況。三是保護(hù)空缺較大。全省自然保護(hù)地尚未全面覆蓋需要保護(hù)的熱點(diǎn)地區(qū)或優(yōu)先保護(hù)地區(qū)。全省“理想”保護(hù)空缺區(qū)域面積達(dá)65萬公頃，占全省國土面積的3.07%。剔除基本農(nóng)田、建制城鎮(zhèn)、人口密集村、礦業(yè)權(quán)等矛盾沖突的區(qū)域后，實(shí)際可落地的保護(hù)空缺面積為63.54萬公頃，占全省國土面積的3%。

歷史遺留矛盾沖突問題有待解決。由于人口密度大、集體林比例高，自然保護(hù)地歷史遺留問題較多。全省自然保護(hù)地內(nèi)涉及城鎮(zhèn)建成區(qū)、永久基本農(nóng)田、成片集體人工商品林、礦業(yè)權(quán)、開發(fā)區(qū)、村莊和人口等六類矛盾沖突面積25.5571萬公頃，占全省自然保護(hù)地落圖總面積的13.65%。

保護(hù)管理能力有待提升。通過對(duì)全省自然保護(hù)地管理現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估為Ⅰ級(jí)良好的76處、Ⅱ級(jí)一般的312處、Ⅲ級(jí)較差196處，保護(hù)管理水平提升空間較大。全省584 處自然保護(hù)地僅362 處建立了機(jī)構(gòu)，“五無”（無機(jī)構(gòu)、無編制、無人員、無經(jīng)費(fèi)、無工作開展）自然保護(hù)地占比達(dá)38%。全省有機(jī)構(gòu)的保護(hù)地人員實(shí)際在崗人員14875人，其中科研人員占比為7%，專業(yè)技術(shù)人才極為缺乏。

完善自然保護(hù)地體系建設(shè)的建議

加快出臺(tái)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）。深入貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《指導(dǎo)意見》，結(jié)合湖南實(shí)際，制定出臺(tái)《實(shí)施意見》，并以中共湖南省委辦公廳、省人民政府辦公廳的名義印發(fā)。一經(jīng)印發(fā)，要立即制定目標(biāo)清單、任務(wù)清單、項(xiàng)目清單、責(zé)任分工清單等，明確時(shí)間表、路線圖，壓實(shí)各級(jí)各部門責(zé)任，以此為抓手推進(jìn)建立湖南省以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。

圍繞“一湖三山四水”設(shè)立國家公園。應(yīng)以“一湖三山四水”為核心，通過在自然保護(hù)地內(nèi)和自然保護(hù)地之間建立野生動(dòng)植物物種擴(kuò)散遷移生態(tài)廊道、整合歸并周邊相鄰相連的自然保護(hù)地和將保護(hù)空缺納入國家公園等途徑，在2035年前形成全省“5+10+N”以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系（其中：“5”為5個(gè)國家公園，“10”為10個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，“N”為各類多個(gè)自然公園），促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全省生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

依規(guī)推進(jìn)自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作。依據(jù)國家層面有關(guān)自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作的安排部署及相關(guān)規(guī)定，結(jié)合湖南實(shí)際，遵從保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變的總體要求，按照應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃，科學(xué)評(píng)估、合理調(diào)整，實(shí)事求是、（下轉(zhuǎn)26頁）（上接21頁）簡便易行，統(tǒng)籌兼顧、做好銜接的原則，對(duì)接“三區(qū)三線”，制定出臺(tái)有關(guān)整合優(yōu)化工作的系列指導(dǎo)性文件，解讀、細(xì)化國家的相關(guān)政策規(guī)定，妥善解決自然保護(hù)地內(nèi)的歷史遺留矛盾沖突問題，積極研究暫未納入本次整合優(yōu)化范疇的風(fēng)景名勝區(qū)等相關(guān)問題，為頂層設(shè)計(jì)提供決策依據(jù)，最終實(shí)現(xiàn)一個(gè)保護(hù)地、一套機(jī)構(gòu)、一塊牌子的目標(biāo)，為構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系奠定良好基礎(chǔ)。

加強(qiáng)開展體制機(jī)制創(chuàng)新工作。一是制定完善自然保護(hù)地法規(guī)。待國家出臺(tái)《自然保護(hù)地法》、修訂相關(guān)自然保護(hù)地條例后，在嚴(yán)格對(duì)標(biāo)上位法律法規(guī)的前提下，啟動(dòng)制定《湖南省自然保護(hù)地條例》，修改完善有關(guān)自然保護(hù)地的地方性法規(guī)，出臺(tái)系列有關(guān)項(xiàng)目審批、監(jiān)管的規(guī)范性文件。二是探索開展綜合執(zhí)法?？偨Y(jié)南山國家公園體制試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)和西洞庭湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，依法授權(quán)或委托自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)行使自然保護(hù)地內(nèi)破壞生態(tài)資源違法行為的行政處罰權(quán)，制定自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法指導(dǎo)意見，在自然保護(hù)地范圍內(nèi)實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法。三是建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)不同的自然保護(hù)地類型、不同的管控要求的區(qū)域，實(shí)行差別化補(bǔ)償;提高集體所有的自然資源生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保護(hù)群眾合法權(quán)益;推行自然保護(hù)地面積占比低于平均水平的區(qū)域要向自然保護(hù)地占比高于平均水平的區(qū)域予以補(bǔ)償?shù)目鐓^(qū)域生態(tài)補(bǔ)償;探索流域補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，建立自然保護(hù)地野生動(dòng)物致害賠償辦法，推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);探索生態(tài)購買、保護(hù)地地役權(quán)、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等形式，解決自然保護(hù)地內(nèi)集體林權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一的問題;拓展生態(tài)建設(shè)參與渠道，以認(rèn)購、捐贈(zèng)、入股等方式，吸引社會(huì)資本進(jìn)入自然保護(hù)地建設(shè)領(lǐng)域。四是優(yōu)化配置管理機(jī)構(gòu)。按照一個(gè)保護(hù)地、一套管理機(jī)構(gòu)、一套人馬的要求，結(jié)合自然保護(hù)地的級(jí)別設(shè)置相應(yīng)級(jí)別的管理機(jī)構(gòu)，明確管理職責(zé)，優(yōu)化提高專業(yè)技術(shù)人員比例，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，制定管理計(jì)劃，科學(xué)有序開展保護(hù)管理工作。