葉榅平 畢雅輝

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200082）

一、問(wèn)題的提出

環(huán)境民事公益訴訟是指社會(huì)團(tuán)體、相關(guān)政府部門(mén)或公民，出于保護(hù)公益的目的，針對(duì)其他組織或公民損害環(huán)境利益的行為而提起的訴訟。[1]我國(guó)于2012 年對(duì)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》進(jìn)行了修改，其中新增的第55 條明確了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有權(quán)針對(duì)污染環(huán)境等危害公共利益的行為發(fā)起訴訟。這表明我國(guó)首次在法律層面確立環(huán)境民事公益訴訟制度，[2]并在適格原告的選擇上，將公民排除在外。2014 年，修訂之后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第58 條明確了提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織的適格條件；同年頒布并實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用若干問(wèn)題的解釋》對(duì)社會(huì)組織的原告資格認(rèn)定作了進(jìn)一步細(xì)化?？梢?jiàn)立法者在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)社會(huì)組織成為環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐主力軍的期望之深。2017 年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》再次修改，在第55 條增設(shè)第2 款，賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，[3]在起訴順位上，立法者將檢察機(jī)關(guān)定位為補(bǔ)充性和兜底性的起訴主體。從上述規(guī)定可以看出，在制度層面，我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度已初步完備，社會(huì)組織作為立法者預(yù)想的主力軍，環(huán)境民事公益訴訟的大門(mén)已經(jīng)對(duì)其開(kāi)放。[4]然而在實(shí)踐層面，環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展與最初的設(shè)計(jì)出現(xiàn)了較大的偏差。自2015 年1 月至2018 年9 月，全國(guó)法院受理環(huán)境公益訴訟案件共2 041 件，其中由環(huán)保組織提起的僅有205 件，遠(yuǎn)低于由檢察機(jī)關(guān)提起的案件量；提起過(guò)環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織有22 家,占有起訴資格的環(huán)保組織數(shù)量的比重很低。[5]預(yù)想的由環(huán)保組織發(fā)起的環(huán)境民事公益訴訟大量增加現(xiàn)象沒(méi)有出現(xiàn)，而原本定位為補(bǔ)充性和兜底性的檢察機(jī)關(guān)卻成為了主力。這表明目前還存在著不少問(wèn)題，使得本應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵作用的環(huán)保組織在實(shí)踐中步履維艱。[6]

實(shí)踐中，適格環(huán)保組織起訴意愿不高的原因是多方面的。其中環(huán)境民事公益訴訟的原告經(jīng)濟(jì)利益保障制度不完善，使得環(huán)保組織缺乏有效的資金保障是主要原因。原告經(jīng)濟(jì)利益保障制度，是指能補(bǔ)償環(huán)境民事公益訴訟原告的部分訴訟成本，并使原告在訴訟中有可能獲得正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益的一系列法律措施。[7]缺少完備的原告經(jīng)濟(jì)利益保障制度，一方面使得一些有起訴意愿的環(huán)保組織因資金問(wèn)題而缺少起訴能力，最終不能起訴；另一方面也使得一些有起訴能力的環(huán)保組織考慮到過(guò)高的訴訟成本會(huì)影響到組織的正常運(yùn)作，起訴意愿也不強(qiáng)烈。

從環(huán)保組織自身角度看，大多數(shù)環(huán)保組織年度經(jīng)費(fèi)有限。從經(jīng)費(fèi)來(lái)源上看，環(huán)保組織的經(jīng)費(fèi)大多由會(huì)員會(huì)費(fèi)、政府撥款、社會(huì)捐贈(zèng)以及申請(qǐng)項(xiàng)目獲得的經(jīng)費(fèi)組成。目前我國(guó)并沒(méi)有制定有利于環(huán)保組織吸引捐贈(zèng)的相關(guān)政策，除會(huì)員會(huì)費(fèi)之外的經(jīng)費(fèi)來(lái)源均具有很強(qiáng)的隨機(jī)性和波動(dòng)性，無(wú)法滿足參與環(huán)境民事公益訴訟所需的持續(xù)、穩(wěn)定的費(fèi)用要求。[8]從環(huán)境民事公益訴訟角度看，環(huán)保組織參與該類訴訟要面臨過(guò)高的訴訟成本。這種過(guò)高的訴訟成本首先體現(xiàn)在案件受理費(fèi)上。由于我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟沒(méi)有成為獨(dú)立的一類訴訟，其受理費(fèi)的交納標(biāo)準(zhǔn)同普通民事財(cái)產(chǎn)案件一樣，訴訟請(qǐng)求的金額越高，原告需交納的受理費(fèi)也就越高。例如在一起由泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件中，原告需交納的受理費(fèi)高達(dá)97 萬(wàn)余元。其次，環(huán)保組織常常還面臨著高額的鑒定費(fèi)、律師費(fèi)等費(fèi)用。環(huán)境糾紛的成因十分復(fù)雜，要查清損害行為與結(jié)果之間是否有因果關(guān)系，損害環(huán)境的程度如何，往往要經(jīng)過(guò)高度繁瑣和專業(yè)的調(diào)查、鑒定和評(píng)估，由此產(chǎn)生的費(fèi)用會(huì)讓環(huán)保組織難以承受。[9]例如，在2013 年一起由自然之友提起的環(huán)境民事公益訴訟案件中，鑒定機(jī)構(gòu)的要價(jià)為700 萬(wàn)元，而自然之友2011 年的總支出只有約500 萬(wàn)元。[10]同樣在律師費(fèi)方面，由于環(huán)境民事公益訴訟案件影響面廣、專業(yè)要求高等特點(diǎn)，律師收費(fèi)也很高。

公眾參與度在一定程度上反映了環(huán)境治理的有效性和公正性，環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟是公眾參與環(huán)境治理的重要方式和手段。但是，由于缺乏資金保障，環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性受到嚴(yán)重束縛。因此，如何在資金上保障環(huán)保組織有充足的能力參與環(huán)境民事公益訴訟，是當(dāng)前急需處理的問(wèn)題。

二、建立環(huán)境公益訴訟基金制度的重要意義

在實(shí)踐層面，我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展遭遇了困境，對(duì)原告經(jīng)濟(jì)利益保障制度提出了現(xiàn)實(shí)要求，同時(shí)，保障環(huán)境民事公益訴訟原告的正當(dāng)利益還具有理論上的正當(dāng)性。相較于目前已有的幾種保障制度而言，環(huán)境公益訴訟基金制度具有明顯的現(xiàn)實(shí)優(yōu)越性。

（一）保障環(huán)境民事公益訴訟原告利益具有理論正當(dāng)性

環(huán)境民事公益訴訟作為一種環(huán)境司法救濟(jì)，是司法領(lǐng)域?qū)θ找鎳?yán)峻的環(huán)境問(wèn)題的回應(yīng)。在法律定位上，環(huán)境民事公益訴訟制度被定位為一類特殊的侵權(quán)訴訟，[11]其特殊性主要體現(xiàn)在原告資格和訴訟所保護(hù)的客體上。環(huán)境民事公益訴訟不要求其原告與案件有直接的利害關(guān)系，這是因?yàn)槠浔Ｗo(hù)的客體是環(huán)境公益。環(huán)境公益是一種社會(huì)公共利益，其主體是不特定的。當(dāng)這種社會(huì)公共利益被侵害時(shí)，很難找到一個(gè)特定主體開(kāi)啟訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)。為了讓環(huán)境公益有被充分司法救濟(jì)的可能，需要選擇一定主體有權(quán)代表環(huán)境公益提起侵權(quán)訴訟。在整個(gè)生態(tài)環(huán)境治理體系中，環(huán)境民事公益訴訟制度除了具有懲罰環(huán)境侵害行為以保護(hù)生態(tài)環(huán)境的功能外，還具有督促和代替行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的功能。行政機(jī)關(guān)是公共事務(wù)管理的最主要主體，也是公共利益天然的代表，[12]對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有不可推卸的職責(zé)，但僅憑行政機(jī)關(guān)的力量不足以對(duì)所有的生態(tài)環(huán)境損害事件進(jìn)行監(jiān)管。而且行政機(jī)關(guān)環(huán)境監(jiān)管職能的行使也會(huì)出現(xiàn)“行政失靈”、“權(quán)力尋租”等情況，行政機(jī)關(guān)本身就成為了侵害環(huán)境公益的責(zé)任人。[13]也因如此，環(huán)境民事公益訴訟在生態(tài)環(huán)境治理體系中具有重要意義。通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟，引入民間力量以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行使，切實(shí)維護(hù)環(huán)境公益。但必須明確的是，上述環(huán)境民事公益訴訟的定位和功能的實(shí)現(xiàn)，很大程度上需要法定原告積極、廣泛地參與，而影響法定原告參與訴訟的一個(gè)決定性因素正是原告利益能否得到保障。

盡管環(huán)境民事公益訴訟是一類為維護(hù)社會(huì)公共利益而提起的特殊侵權(quán)訴訟，其原告往往與案件無(wú)直接利害關(guān)系，但在訴訟中仍然具有原告利益，且原告的利益更應(yīng)得到制度的保障，以調(diào)動(dòng)原告的積極性。

普通民事訴訟中的原告與案件有直接利害關(guān)系，此時(shí)的原告利益主要是指受到侵害的私人合法權(quán)利，對(duì)于原告來(lái)說(shuō)具有天然的激勵(lì)作用。雖然在訴訟中還存在其他利益形態(tài)，但與受侵害的私人權(quán)利相比，幾乎微乎其微。而在環(huán)境民事公益訴訟中，雖不涉及與案件無(wú)直接利害關(guān)系的原告的私人合法權(quán)益，但原告在訴訟中的其他利益形態(tài)具有了更為直接和明顯的影響。[14]這些其他利益形態(tài)包括為承擔(dān)訴訟費(fèi)用、鑒定費(fèi)用、律師費(fèi)用等而損失的經(jīng)濟(jì)利益、為提起和進(jìn)行訴訟付出的時(shí)間和精力成本、因起訴而可能招致的地方政府壓力等等。即使是為了環(huán)境公益而提起訴訟的環(huán)保組織，在起訴前一般也會(huì)進(jìn)行成本收益分析。如果提起訴訟的其他利益形態(tài)代價(jià)過(guò)大，就會(huì)影響環(huán)保組織的起訴意愿，如前所述。因此，在缺乏追求自身利益激勵(lì)機(jī)制的情況下，環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)需要考慮如何更好地保障原告的正當(dāng)權(quán)益，增強(qiáng)原告提起公益訴訟的積極性，這同時(shí)也是公平正義的原則要求。環(huán)境公益具有非排他性和不可分割性，這意味著社會(huì)上不特定多數(shù)人都能從環(huán)境民事公益訴訟案件的勝訴中獲益。而如果讓原告承擔(dān)所有的訴訟成本和風(fēng)險(xiǎn)，這顯然是違背公平正義原則，容易產(chǎn)生“搭便車(chē)”、“理性冷漠”等負(fù)面現(xiàn)象，從而影響環(huán)境民事公益訴訟功能的發(fā)揮。

（二）建立環(huán)境公益訴訟基金制度具有現(xiàn)實(shí)優(yōu)越性

為了解決環(huán)保組織發(fā)起環(huán)境民事公益訴訟面臨的資金問(wèn)題，激發(fā)其起訴意愿，2014 年最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境審判意見(jiàn)》）中第15 條提出了要嘗試構(gòu)建更合理的訴訟成本分擔(dān)機(jī)制。在環(huán)境民事公益訴訟案件中，環(huán)保組織向法院申請(qǐng)緩、減、免交案件受理費(fèi)的，法院可以準(zhǔn)許；原告勝訴時(shí)，法院可以判令被告承擔(dān)原告支出的合理訴訟成本。與這些措施相似的是，一些學(xué)者主張?jiān)O(shè)計(jì)一套特別適用于環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用收取和減免制度。例如，史玉成[15]主張環(huán)境公益訴訟案件訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)應(yīng)實(shí)行有利于原告原則，如允許原告的訴訟費(fèi)用在案件受理后交納；李艷芳等[16]建議環(huán)境公益訴訟的案件受理費(fèi)減半征收，達(dá)到一定數(shù)額的，可以免收；馬騰[17]主張環(huán)境公益訴訟案件受理費(fèi)采取按件收費(fèi)制度等等。構(gòu)建一套特殊的環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用收取和減免制度是原告經(jīng)濟(jì)利益保障制度組成部分之一，但它只能解決訴訟費(fèi)用這一部分問(wèn)題，數(shù)額上更為巨大的調(diào)查費(fèi)、鑒定費(fèi)、律師費(fèi)等費(fèi)用則無(wú)法減免；且受理費(fèi)用的緩、減、免交取決于法官的自由裁量，獲批幾率低也會(huì)成為環(huán)保組織的顧慮。訴訟費(fèi)用由原告預(yù)繳，最終由敗訴的被告負(fù)擔(dān)的機(jī)制在確定訴訟成本的負(fù)擔(dān)主體上有重要作用，但這種轉(zhuǎn)嫁成本的方式要在勝訴之后才能實(shí)現(xiàn)，環(huán)保組織必須先行支付，在漫長(zhǎng)的訴訟過(guò)程中，環(huán)保組織為支付這些費(fèi)用導(dǎo)致資金耗費(fèi)過(guò)多，甚至資金鏈斷裂，那么該訴訟能否順利進(jìn)行并最終勝訴，會(huì)成為一個(gè)問(wèn)題。因此這些措施并不能完全滿足實(shí)踐的需要。

還有學(xué)者提出可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立訴訟保險(xiǎn)制度。環(huán)保組織在訴前交納一定的保險(xiǎn)費(fèi)，符合保單規(guī)定的訴訟費(fèi)用就可以由保險(xiǎn)公司賠付。但該制度在目前還不具有充分的可行性。一方面我國(guó)沒(méi)有專門(mén)從事訴訟保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司，缺少專業(yè)經(jīng)驗(yàn)；另一方面該制度需要保險(xiǎn)公司有足夠的訴訟保險(xiǎn)份額，由于環(huán)境民事公益訴訟還處于初步發(fā)展階段，保險(xiǎn)公司的訴訟保險(xiǎn)資金的充足性也難以保障。[18]

第三個(gè)大的問(wèn)題就是公共財(cái)政體制的預(yù)算管理當(dāng)中的問(wèn)題。比如說(shuō)，前面已經(jīng)提到了，大量的財(cái)政收支都是預(yù)算外的收支，各部門(mén)自行收支和“小金庫(kù)”的失控。而且財(cái)政信息的透明度比較低，對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督軟化而且無(wú)從問(wèn)責(zé)。比如說(shuō)上任的審計(jì)署署長(zhǎng)李金華在任的時(shí)候每年會(huì)刮起“審計(jì)風(fēng)暴”，審計(jì)的結(jié)果是每個(gè)部門(mén)都有問(wèn)題，為什么？這也是某種程度上來(lái)講和我們?nèi)舜蟮谋O(jiān)督弱化有關(guān)系。

環(huán)境公益訴訟基金是指專用于保障環(huán)境公益訴訟的順利推進(jìn)，減輕原告的成本負(fù)擔(dān)，通過(guò)各種途徑募集的、由特定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)行管理和監(jiān)督的資金。[19]我國(guó)不少地方也進(jìn)行過(guò)實(shí)踐探索。筆者認(rèn)為，設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金具有更為明顯的現(xiàn)實(shí)優(yōu)越性，是改變環(huán)保組織起訴意愿不高局面的理想選擇。

第一，設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金有利于更加全面、有效地支持環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)境公益訴訟基金能夠提供更加全面的資金支持，不僅針對(duì)訴訟費(fèi)用問(wèn)題，還包括調(diào)查費(fèi)、律師費(fèi)等費(fèi)用在內(nèi)的其他訴訟成本，幫助更為有效。此外，相較于原告預(yù)繳被告敗訴后負(fù)擔(dān)的機(jī)制的滯后性，環(huán)境公益訴訟基金可以在訴訟的各個(gè)階段，甚至在訴訟前就能提供資金支持，幫助更為及時(shí)。

第二，設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金有利于激勵(lì)環(huán)保組織參與環(huán)境民事公益訴訟。由于環(huán)境民事公益訴訟的標(biāo)的額高、鑒定費(fèi)貴，取證時(shí)還有可能遇到當(dāng)?shù)卣慌浜系膯?wèn)題，環(huán)保組織既要消耗大量財(cái)力和人力，還要承受訴訟風(fēng)險(xiǎn)等壓力。環(huán)保組織大多與案件無(wú)直接利害關(guān)系，勝訴不會(huì)獲得什么收益，敗訴則損失慘重。[20]如果能設(shè)計(jì)一些激勵(lì)機(jī)制，如環(huán)保組織贏得訴訟后，給予一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，就能在一定程度上調(diào)動(dòng)他們的積極性，不僅可以幫助勝訴的環(huán)保組織更好的發(fā)展，也可以鼓勵(lì)更多的環(huán)保組織參與到環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐中。

從環(huán)境公益訴訟基金的設(shè)立現(xiàn)狀看，雖然《環(huán)境審判意見(jiàn)》為環(huán)境公益訴訟基金的設(shè)立和推廣提供了肯定與指導(dǎo)，但其規(guī)定過(guò)于抽象，最終并未上升為具有較強(qiáng)效力和可操作性的法律文件。環(huán)境公益訴訟基金制度盡管在一些地方上有所實(shí)踐，但就全國(guó)而言并未普遍落實(shí)，無(wú)法為大多數(shù)環(huán)保組織提供充分、穩(wěn)定的資金支持。因此，研究如何構(gòu)建一套完備、可行的環(huán)境公益訴訟基金制度并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

三、設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金的模式選擇

環(huán)境公益訴訟基金如何設(shè)立是一個(gè)重要問(wèn)題，考察國(guó)內(nèi)外環(huán)境公益訴訟基金的實(shí)踐能為此提供有益借鑒。值得注意的是，在國(guó)外，專門(mén)的環(huán)境公益訴訟基金制度較為少見(jiàn)，其原因在于一些國(guó)家的公益基金已經(jīng)較為完備，無(wú)需專門(mén)設(shè)立一個(gè)用于支持環(huán)境民事公益訴訟的基金。如英國(guó)有完備的訴訟援助制度，原告無(wú)力支付訴訟費(fèi)用時(shí)，可以向政府設(shè)立的訴訟援助基金申請(qǐng)資助。[21]一些國(guó)家為環(huán)境民事公益訴訟設(shè)計(jì)了相配套的獨(dú)特訴訟規(guī)則來(lái)解決原告經(jīng)濟(jì)利益保障問(wèn)題。如印度創(chuàng)設(shè)了“調(diào)查委員會(huì)”制度，委員會(huì)由法院指派成立，由法官、法學(xué)家和有關(guān)專家組成，專門(mén)對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行調(diào)查，很大程度減少了原告的訴訟成本。[22]還有一些國(guó)家通過(guò)對(duì)社會(huì)團(tuán)體起訴條件的嚴(yán)格規(guī)定，確保其具有充足的資金和專業(yè)性。如德國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的利他團(tuán)體訴訟中，只有取得政府認(rèn)可的團(tuán)體才具有起訴資格，團(tuán)體的成立目的、資金規(guī)模、活動(dòng)實(shí)績(jī)和能力等是政府考察的主要因素。[23]

就國(guó)內(nèi)而言，專門(mén)的環(huán)境公益訴訟基金在不少地方上已有實(shí)踐。通過(guò)對(duì)我國(guó)各地環(huán)境公益訴訟基金實(shí)踐的總結(jié)，筆者認(rèn)為設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金的主要模式有政府設(shè)立和基金會(huì)設(shè)立兩類。

（一）政府設(shè)立模式

政府設(shè)立模式是指地方政府以財(cái)政專戶或公法財(cái)團(tuán)法人形式設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金，并由特定公權(quán)力部門(mén)負(fù)責(zé)基金的籌集、管理、使用和監(jiān)督的模式。其中，用財(cái)政專戶形式設(shè)立的基金的法律屬性為政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)上的基金，這種基金的特點(diǎn)是沒(méi)有獨(dú)立的法律人格；公法財(cái)團(tuán)法人是指以政府捐出的財(cái)產(chǎn)集合為基礎(chǔ)成立的法人，為實(shí)現(xiàn)政府的特定目的而設(shè)立，其日常管理由組織內(nèi)部機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，政府在完成捐助后僅有合法監(jiān)督的權(quán)力。[24]

雖然各地的叫法不一，實(shí)踐中的環(huán)境公益訴訟基金大多數(shù)以前種形式存在。如2010 年昆明市政府設(shè)立的“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”，該資金由市環(huán)保局開(kāi)設(shè)專門(mén)賬戶，進(jìn)行統(tǒng)一管理與核算，市財(cái)政局負(fù)責(zé)資金使用的審核與撥付，市審計(jì)局負(fù)責(zé)監(jiān)督。[25]2019 年廣西省藤縣設(shè)立了“環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金”，以鼓勵(lì)和支持公益訴訟工作，專項(xiàng)基金由縣財(cái)政局進(jìn)行統(tǒng)一核算和管理，接受審計(jì)部門(mén)的審計(jì)監(jiān)督。[26]采用財(cái)政專戶形式設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金的優(yōu)勢(shì)在于：第一，成本低，實(shí)踐操作性強(qiáng)，基金的監(jiān)管和使用一般由多個(gè)政府部門(mén)如財(cái)政部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、法院等協(xié)作完成。第二，政府財(cái)政作為保障使得基金有較充足的資金來(lái)支持環(huán)境民事公益訴訟。但其不足在于基金往往缺乏具體的管理和使用細(xì)則，不能充分發(fā)揮資金保障的功能；并且實(shí)踐中打入財(cái)政專戶的款項(xiàng)基本上都是“趴在賬上睡覺(jué)”，資金利用率并不高。

以公法財(cái)團(tuán)法人形式設(shè)立的環(huán)境公益訴訟基金目前尚不存在，但在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)有所實(shí)踐。如2010 年，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部等七部門(mén)聯(lián)合制定并頒布了《中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》，設(shè)立了中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金。該辦法第2 條對(duì)基金的性質(zhì)作了規(guī)定，定性為一種“政策性基金”；第2 章對(duì)基金的管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)作了規(guī)定；第34 條規(guī)定基金及其管理機(jī)構(gòu)要受審計(jì)部門(mén)監(jiān)督。[27]從這些規(guī)定可以看出該基金具有公法財(cái)團(tuán)法人屬性。采用公法財(cái)團(tuán)法人形式設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金，相較于前種形式，雖然設(shè)立成本較高，但基金的管理和使用有內(nèi)部機(jī)構(gòu)制定的細(xì)則作為依照；并且獨(dú)立的法律人格使得基金內(nèi)的資金可以被充分運(yùn)作起來(lái)，利用率更高，也能實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。故以公法財(cái)團(tuán)法人形式設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金更適合成為政府設(shè)立模式的發(fā)展方向。

（二）基金會(huì)設(shè)立模式

基金會(huì)設(shè)立模式是指以公益基金會(huì)的形式設(shè)立專門(mén)的環(huán)境公益訴訟基金，基金的管理、使用和監(jiān)督由基金會(huì)負(fù)責(zé)?；饡?huì)的法律屬性為私法財(cái)團(tuán)法人，其成立需要符合相關(guān)條例的規(guī)定并依法向民政部門(mén)登記，成立后具有獨(dú)立的法律人格。[28]這種模式具有基金會(huì)的組織架構(gòu)，按基金會(huì)模式運(yùn)行，有較強(qiáng)的自主性。

典型代表有：2014 年廣東省環(huán)?；饡?huì)設(shè)立了“環(huán)境公益維權(quán)專項(xiàng)基金”，用于支持包括環(huán)境民事公益訴訟在內(nèi)的各類環(huán)境公益維權(quán)事務(wù)。[29]該基金的資金來(lái)源包括社會(huì)募集、財(cái)政撥款以及污染企業(yè)的部分賠付款項(xiàng)?；鸬谋O(jiān)管需依照基金會(huì)章程和專項(xiàng)基金管理制度，日常管理由專門(mén)成立的環(huán)境公益維權(quán)服務(wù)中心負(fù)責(zé)；資金的募集和使用情況，法律援助的申請(qǐng)、審核和決定程序要向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。[30]2015年在阿里巴巴公益基金會(huì)的支持下，自然之友基金會(huì)建立了“環(huán)境公益訴訟支持基金”。該基金采用了滾動(dòng)支持的特殊設(shè)計(jì)，即受基金支持的環(huán)保組織如果因原告預(yù)繳被告敗訴后負(fù)擔(dān)的機(jī)制而得到了相應(yīng)補(bǔ)償，該組織需將補(bǔ)償部分返還給基金，以便基金能對(duì)其他環(huán)境民事公益訴訟案件提供支持。在基金的管理上，基金秘書(shū)處負(fù)責(zé)日常的管理和金額較小的申請(qǐng)項(xiàng)目評(píng)審，金額較大的申請(qǐng)項(xiàng)目需由秘書(shū)處審查后提交項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)評(píng)審。[31]

采用基金會(huì)設(shè)立模式設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金的優(yōu)勢(shì)之處在于：第一，基金會(huì)這一私法財(cái)團(tuán)法人獨(dú)立性較強(qiáng)，能廣泛接受社會(huì)捐助，不易受政府的不當(dāng)干預(yù)；第二，相比于公權(quán)力部門(mén)，基金會(huì)對(duì)基金的管理和運(yùn)作更具專業(yè)性和靈活性，對(duì)資金的利用率更高，也能通過(guò)市場(chǎng)化手段來(lái)增加資金的孳息收入。但其不足之處也十分明顯：第一，基金的資金來(lái)源缺少國(guó)家財(cái)政的有力支持，僅依靠社會(huì)捐贈(zèng)和基金會(huì)本身的資金，并不能保證其有足夠的能力為環(huán)保組織提供資金支持。第二，我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度也不統(tǒng)一，并非各地都有發(fā)展程度較高的環(huán)境公益基金會(huì)，這些基金會(huì)也并非都有建立環(huán)境公益訴訟基金的意愿，故以基金會(huì)設(shè)立模式設(shè)立普遍的環(huán)境公益訴訟基金并不實(shí)際。

（三）兩種模式的比較和選擇

政府設(shè)立模式和基金會(huì)設(shè)立模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，究竟哪一種模式更合適用于我國(guó)環(huán)境公益訴訟基金的設(shè)立和推廣？要對(duì)該問(wèn)題做出回答，必須先確定判斷標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為這里的判斷標(biāo)準(zhǔn)有兩項(xiàng)：一是基金設(shè)立的可行性，即環(huán)境公益訴訟基金是否能被普遍、有效地設(shè)立；二是基金運(yùn)行的合目的性，即基金設(shè)立后能否有效地為環(huán)保組織參與環(huán)境民事公益訴訟提供資金支持，促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

從基金設(shè)立的可行性角度看，政府設(shè)立模式要明顯優(yōu)于基金會(huì)設(shè)立模式。第一，根據(jù) “環(huán)境公共信托”理論，環(huán)境作為全體國(guó)民的財(cái)產(chǎn)，被委托給國(guó)家管理，兩者之間形成了信托關(guān)系。作為受托人的國(guó)家，必須竭盡所能地對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保管，以使信托財(cái)產(chǎn)不受損害。[32]政府作為國(guó)家意志的實(shí)際執(zhí)行者，對(duì)環(huán)境資源的管理和保護(hù)有不可推卸的責(zé)任。環(huán)境民事公益訴訟作為保護(hù)環(huán)境的有效司法途徑，政府應(yīng)當(dāng)為環(huán)境公益訴訟基金的設(shè)立提供支持。第二，相較于目前還不成熟、不均衡的民間基金會(huì)，政府在資金、人才、執(zhí)行力等方面更具優(yōu)勢(shì)，能采用多種方式保障環(huán)境公益訴訟基金落到實(shí)處。第三，政府作為環(huán)境公益訴訟基金的設(shè)立者，能有效拉動(dòng)環(huán)保部門(mén)、法檢部門(mén)等機(jī)關(guān)參與到基金的管理和運(yùn)作中。同時(shí)，這些機(jī)關(guān)也是環(huán)境民事公益訴訟的參與者，它們的參與能更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟基金制度與環(huán)境民事公益訴訟制度之間的合理銜接。

從基金運(yùn)行的合目的性看，相比于財(cái)政專戶，基金會(huì)在資金的管理和運(yùn)作上更具專業(yè)性和靈活性，資金的管理可以減少更多成本，使用效率也更高，故從這一角度出發(fā)采用基金會(huì)設(shè)立模式要優(yōu)于財(cái)政專戶形式的政府設(shè)立模式。但如果政府設(shè)立模式選擇公法財(cái)團(tuán)法人形式，組建專門(mén)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，制定具體的管理細(xì)則，吸收社會(huì)上專業(yè)的基金管理人才，這樣既能實(shí)現(xiàn)基金設(shè)立的可行性，又能保證基金運(yùn)行的合目的性。

綜合上述比較，筆者認(rèn)為，在我國(guó)采用政府設(shè)立模式設(shè)立專門(mén)的、普遍的環(huán)境公益訴訟基金更為實(shí)際有效；且未來(lái)在采用政府設(shè)立模式時(shí)，應(yīng)選擇公法財(cái)團(tuán)法人形式。

四、環(huán)境公益訴訟基金制度的具體構(gòu)建

采用政府設(shè)立模式設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金在基金設(shè)立的可行性上具有優(yōu)勢(shì)，但在基金運(yùn)作的效率方面有所不足。因此，在基金制度的具體構(gòu)建中，針對(duì)基金的設(shè)立、資金來(lái)源、使用范圍、管理及監(jiān)督等幾個(gè)問(wèn)題，有必要吸收基金會(huì)設(shè)立模式的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行優(yōu)化。

（一）基金的設(shè)立與資金來(lái)源

在環(huán)境公益訴訟基金的設(shè)立上，目前政府設(shè)立模式通常采用開(kāi)設(shè)財(cái)政專戶，由于基金使用效率不高，有必要改變?yōu)楣ㄘ?cái)團(tuán)法人形式。同時(shí)，環(huán)境公益訴訟基金的設(shè)立應(yīng)具有普遍性，從而最大程度地方便不同地區(qū)的環(huán)保組織申請(qǐng)基金支持。采用政府設(shè)立模式設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金的具體操作方法是，由各省級(jí)人民政府出臺(tái)規(guī)范性文件，設(shè)立各自管轄范圍內(nèi)統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟基金，并組建專門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，為轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保組織提供支持；同時(shí)支持和鼓勵(lì)轄區(qū)內(nèi)的民間公益基金會(huì)設(shè)立自己的環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，起到補(bǔ)充的作用。

要確保為環(huán)保組織參與環(huán)境民事公益訴訟提供長(zhǎng)期、充分的支持，基金來(lái)源結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保證多元化，還要有保值增值的能力。第一，政府撥款。環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，一定程度上是代替政府履行監(jiān)管職責(zé)，故政府有責(zé)任為環(huán)保組織承擔(dān)一定的訴訟成本。[33]政府提供資金支持也是國(guó)際上較為通行的做法之一，如美國(guó)的“超級(jí)基金”項(xiàng)目。[34]政府提供資金的方式包括將撥款列入政府的年度預(yù)算，將與環(huán)境有關(guān)的稅收、違反環(huán)境法令的企業(yè)交納的罰款的一部分納入基金等。第二，損害賠償金。這里的損害賠償金主要是指環(huán)保組織勝訴后被告賠付的、沒(méi)有特定受害人接受的金額。與之類似的還有侵害環(huán)境刑事案件中被告人賠償?shù)慕痤~。第三，社會(huì)捐贈(zèng)。社會(huì)捐贈(zèng)是公益基金的重要經(jīng)費(fèi)來(lái)源之一，包括個(gè)人捐贈(zèng)、企業(yè)捐贈(zèng)、國(guó)際捐贈(zèng)。環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)關(guān)注度不像其他公益項(xiàng)目那么高，政府可以考慮制定相關(guān)的鼓勵(lì)政策，如在征稅時(shí)允許捐贈(zèng)企業(yè)享有一定的免稅額度等。[35]第四，基金增值收入。將部分資金委托給信譽(yù)高、能力強(qiáng)的信托公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，確?；鹉軌颢@得更多的孳息收入，提高其自身“造血”能力。

（二）基金的使用范圍

設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金的目的在于支持和保障環(huán)境民事公益訴訟的順利展開(kāi)，鼓勵(lì)環(huán)保組織等適格原告起訴。環(huán)境公益訴訟基金的使用范圍主要包括承擔(dān)原告部分訴訟成本、修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境、獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)環(huán)境民事公益訴訟有貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人。

第一，用于承擔(dān)原告部分訴訟成本。在制度設(shè)計(jì)中，無(wú)論環(huán)保組織處于訴訟的哪個(gè)階段，甚至是在起訴前，如在案件受理費(fèi)、調(diào)查費(fèi)、鑒定費(fèi)等費(fèi)用上出現(xiàn)資金短缺問(wèn)題，都應(yīng)允許其向基金提出申請(qǐng)，基金在審核相關(guān)材料后先行墊付。環(huán)保組織最終勝訴后，通過(guò)原告預(yù)繳被告敗訴后負(fù)擔(dān)的機(jī)制獲得了相應(yīng)補(bǔ)償?shù)?，?yīng)退回基金先前墊付的費(fèi)用，用于支持下一個(gè)案件。此外，為防止某一案件耗費(fèi)過(guò)多的基金，影響基金的可持續(xù)性，有必要根據(jù)各地基金的充裕程度和其他實(shí)際情況，制定各自的最大支付額規(guī)則。[36]

第二，用于修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。這一用途針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟可能出現(xiàn)的“執(zhí)行難”問(wèn)題。環(huán)保組織勝訴后，被告通常會(huì)被判決修復(fù)受損害的環(huán)境，或是賠償相應(yīng)的費(fèi)用。如果賠償數(shù)額較大，被告經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足以承擔(dān)這些費(fèi)用的，在確認(rèn)有關(guān)情況后可以使用基金用于修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。[37]

第三，用于獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)環(huán)境民事公益訴訟有貢獻(xiàn)的環(huán)保組織和個(gè)人。環(huán)境民事公益訴訟案件中，敗訴的被告通常要承擔(dān)支付賠償金的責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為可以從賠償金中抽取一部分資金作為環(huán)保組織的勝訴獎(jiǎng)勵(lì)。[38]但環(huán)保組織不能直接成為這筆賠償金的受益人，因?yàn)槠渑c案件沒(méi)有直接的利害關(guān)系，僅因?yàn)榉傻奶厥庖?guī)定而被賦予了起訴資格。若不存在特定的受害人，這筆賠償金通常被打入法院的專項(xiàng)賬戶或地方財(cái)政專項(xiàng)賬戶中。設(shè)立基金后，這筆賠償金可以被納入其中，然后由基金取出一部分的資金作為勝訴環(huán)保組織的獎(jiǎng)勵(lì)。除了勝訴的環(huán)保組織之外，一些為環(huán)境民事公益訴訟做出重要貢獻(xiàn)的公民也應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，如提供了重大環(huán)境破壞案件的線索和證據(jù)的公民、為訴訟出謀劃策的公益律師和法律服務(wù)者等等。對(duì)這些環(huán)保組織和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，不僅會(huì)激勵(lì)更多環(huán)保組織參與環(huán)境民事公益訴訟，還可以提高更多人的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

（三）基金的管理與監(jiān)督

環(huán)境公益訴訟基金的管理應(yīng)由專門(mén)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在人員組成上，既可以有政府公職人員的參與，也可以吸收社會(huì)上具有基金管理經(jīng)驗(yàn)的人才。具體來(lái)說(shuō)，管理機(jī)構(gòu)由理事會(huì)和管理中心兩部分組成。理事會(huì)負(fù)責(zé)制定環(huán)境公益訴訟基金的管理使用辦法，基金發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，審議和通過(guò)基金的年度預(yù)算、決算計(jì)劃以及其他需要理事會(huì)決定的事項(xiàng)。基金的具體管理和運(yùn)行由管理中心負(fù)責(zé)，內(nèi)部又可細(xì)分為資金籌集部門(mén)、項(xiàng)目審核部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)以及監(jiān)督部門(mén)。資金籌集部門(mén)負(fù)責(zé)接受政府撥款，向企業(yè)和社會(huì)民眾籌集資金，與經(jīng)審核的信托公司對(duì)接，實(shí)現(xiàn)基金保值增值等事項(xiàng)；項(xiàng)目審核部門(mén)負(fù)責(zé)審核向基金提出申請(qǐng)的申請(qǐng)人相關(guān)材料，在條件許可情況下，審核可以邀請(qǐng)一些環(huán)境、法律方面的專家加以協(xié)助；財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)建立專門(mén)的會(huì)計(jì)科目來(lái)記錄收支情況，確保?？顚Ｓ谩?/p>

環(huán)境公益訴訟基金的監(jiān)督事關(guān)資金能否真正用到實(shí)處，建立一套完善的監(jiān)督體系至關(guān)重要。對(duì)基金的監(jiān)督包括內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)層面。內(nèi)部監(jiān)督由專門(mén)的監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)，其工作需定期向理事會(huì)報(bào)告，并向社會(huì)公開(kāi)。外部監(jiān)督包括相關(guān)行政部門(mén)的監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督。環(huán)境公益訴訟基金具有公益性質(zhì)，基金的管理與使用理應(yīng)保持信息公開(kāi)，使公眾能有效地參與決策。如今互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)達(dá)，社會(huì)公眾監(jiān)督作用越來(lái)越凸顯。借助微博、公眾號(hào)等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，將基金的運(yùn)行情況，尤其是資金的每一筆支出向社會(huì)公眾公開(kāi)，不僅是基金能規(guī)范、透明化運(yùn)作的有力保證，也能大大提高社會(huì)公眾對(duì)基金的信任感和捐贈(zèng)意愿。

環(huán)境公益訴訟基金的設(shè)立和推廣是環(huán)境民事公益訴訟原告保障制度完善的重要環(huán)節(jié)。但僅憑該制度不足以完全保障環(huán)保組織利益、激發(fā)環(huán)保組織參與環(huán)境民事公益訴訟的積極性。在保障環(huán)保組織經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也不應(yīng)當(dāng)忽略其非經(jīng)濟(jì)利益保障制度的建設(shè)。只有兩者相互配合，環(huán)境民事公益訴訟才能迎來(lái)真正的春天。