廣西小額貸款公司監(jiān)管現(xiàn)狀研究

田長(zhǎng)海

自孟加拉國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆罕默德· 尤努斯（Muhammad Yunus）于20 世紀(jì)70 年代在農(nóng)村實(shí)施了無(wú)抵押無(wú)擔(dān)保的小額信貸，亞、非、拉一些發(fā)展中國(guó)家紛紛開(kāi)始對(duì)小額貸款的實(shí)踐和理論進(jìn)行研究，小額貸款成立之初被定義為低收入農(nóng)民以及小微企業(yè)主服務(wù)的貸款，面向的主體偏重于弱勢(shì)群體，具有支持、幫扶和援助的性質(zhì)。達(dá)到高峰，隨后幾年出現(xiàn)一定回落，貸款余額在2017 年末又達(dá)到新高，之后又繼續(xù)回落。初期小額貸款公司準(zhǔn)入條件較為寬松，公司的資質(zhì)參差不齊，經(jīng)過(guò)幾年的經(jīng)營(yíng)則出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的整合過(guò)程，再加上自身風(fēng)險(xiǎn)控制體系并不完善，一些公司出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)不善逐步退出小額貸款領(lǐng)域。

一、我國(guó)小額貸款公司的現(xiàn)狀

我國(guó)小額貸款概念的提出雖然較晚，但初期模式在上個(gè)世紀(jì)80 年代就已出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)主要是接受一些國(guó)際資本援助，通過(guò)借助民間機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)并以項(xiàng)目形式發(fā)放小額貸款。

小額貸款公司模式進(jìn)入我國(guó)較晚，面對(duì)的群體主要是低收入農(nóng)民，相對(duì)工商企業(yè)而言，“三農(nóng)” 領(lǐng)域在獲得金融支持方面處于劣勢(shì)，而且 “三農(nóng)” 領(lǐng)域融資渠道有限，小額貸款公司模式的出現(xiàn)無(wú)疑起到支持和幫扶 “三農(nóng)” 領(lǐng)域發(fā)展的作用。2005 年由中國(guó)人民銀行開(kāi)始推動(dòng)在山西、內(nèi)蒙古、陜西、四川和貴州五個(gè)省區(qū)進(jìn)行小額貸款公司試點(diǎn)，并逐步推向全國(guó)。近十年，無(wú)論小額貸款公司數(shù)量還是貸款余額增加非常迅速，分別在2014 年和2015 年

圖1 2010-2019 年我國(guó)小額貸款公司機(jī)構(gòu)數(shù)量、實(shí)收資本和資款余額變化趨勢(shì)

二、廣西小額貸款公司發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）廣西小額貸款公司的發(fā)展現(xiàn)狀

1. 廣西小額貸款公司產(chǎn)生背景

廣西作為一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占比較高的地區(qū)，對(duì)小額貸款的需求很大，農(nóng)業(yè)人口從獲得融入資金的角度來(lái)講，很難從商業(yè)銀行獲得個(gè)人短期和小規(guī)模資金信貸的融資。融資的渠道偏向熟人社會(huì)和地下錢莊籌集資金，這不利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。而小額貸款公司的興起和發(fā)展拓寬了融資路徑，一定程度上滿足了農(nóng)戶資金周轉(zhuǎn)的迫切需求。此外，商業(yè)銀行的信貸發(fā)放偏重于國(guó)有企業(yè)、大型企業(yè)和政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，而中小企業(yè)的融資需求往往實(shí)際上得不到滿足。小額貸款公司的出現(xiàn)，給中小企業(yè)融資需求的滿足帶來(lái)機(jī)會(huì)和可能。

2. 廣西小額貸款公司的趨勢(shì)現(xiàn)狀

自2008 年我國(guó)部分地區(qū)推出小額貸款公司試點(diǎn)后，廣西也拉開(kāi)了小額貸款公司成立的序幕，截至2020 年6 月，廣西現(xiàn)有小額貸款公司308 家，實(shí)收注冊(cè)資本272.22 億，貸款余額447.22 億元，貸款余額在全國(guó)各省級(jí)地區(qū)中排第7 位，排在前面的依次是重慶、江蘇、廣東、浙江、四川和山東。無(wú)論是機(jī)構(gòu)數(shù)量、從業(yè)人員數(shù)，還是實(shí)收資本、貸款余額廣西小額貸款公司都保持了穩(wěn)定的發(fā)展和增長(zhǎng)。

表1 2010-2019 年廣西小額貸款公司情況統(tǒng)計(jì)

3. 公司注冊(cè)規(guī)模大小不一

截至2020 年6 月，廣西有小額貸款公司308 家，貸款余額447.22 億元，實(shí)繳注冊(cè)資本為272.22 億元，公司平均注冊(cè)資本8821 萬(wàn)元，實(shí)際上各家小貸公司注冊(cè)資金并不均勻，有注冊(cè)資本500 萬(wàn)元的公司，也有注冊(cè)資本高達(dá)89.89 億元的公司，不過(guò)大多數(shù)公司注冊(cè)資本在500 萬(wàn)-5000 萬(wàn)之間，占比達(dá)到70% 以上，注冊(cè)資本從整體上看并不高。此外，南寧市小額貸款公司注冊(cè)資本達(dá)到180 億元以上，注冊(cè)規(guī)模占整個(gè)廣西的三分之二左右。無(wú)論是公司數(shù)量、注冊(cè)資本還是貸款余額，南寧市都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他市區(qū)，而崇左市的小額貸款公司注冊(cè)資本規(guī)模占比不到1%，區(qū)域差異十分明顯，從圖2 可以看出各地區(qū)小貸公司數(shù)量分布，各地小貸公司規(guī)模和數(shù)量差距較為懸殊。

圖2 2017 年廣西小額貸款公司分布區(qū)域情況

4. 廣西小額貸款公司運(yùn)行現(xiàn)狀

自2009 年1 月自治區(qū)政府下發(fā)《廣西壯族自治區(qū)小額貸款公司管理暫行辦法》以來(lái)，小額貸款公司從2009 年成立22 家到2015 年瘋狂增長(zhǎng)到318家，這一期間各地爭(zhēng)先成立小額貸款公司，投資者對(duì)小額貸款公司的未來(lái)發(fā)展一致看好，但機(jī)構(gòu)數(shù)量、注冊(cè)資本及貸款余額在2015 年左右出現(xiàn)一些調(diào)整而緩慢下降，貸款余額從2016 年501.4 億元高峰也開(kāi)始出現(xiàn)下滑，由于初期進(jìn)入小貸行業(yè)的公司資質(zhì)參差不齊，公司收益并沒(méi)有達(dá)到投資者的預(yù)期，一些公司風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)欠缺，貸款回收也遇到各種各樣的阻礙，這也表明小額貸款公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制存在制度改進(jìn)的余地。

（二）監(jiān)管存在問(wèn)題

1. 監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)

在地方 “一主多輔” 的小額貸款公司監(jiān)管模式下，金融監(jiān)管局如何協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系顯得尤為重要。近期廣西又成立了以人民銀行南寧中心支行牽頭建立金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制，其中加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和推動(dòng)金融信息共享對(duì)于小額貸款公司發(fā)展和監(jiān)管具有重要意義，不過(guò)以往 “一行三會(huì)” 為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)配合、避免監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管而成立聯(lián)席會(huì)議被實(shí)踐證明效果甚微，隨之成立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)就是要強(qiáng)化金融監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)，地方成立協(xié)調(diào)機(jī)制是否會(huì)面臨同聯(lián)席會(huì)議同樣的問(wèn)題仍有待觀察，地方金融協(xié)調(diào)機(jī)制雖由人民銀行分支機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，但對(duì)小額貸款公司而言仍屬多頭監(jiān)管，對(duì)行業(yè)發(fā)展依然會(huì)存在監(jiān)管缺位或監(jiān)管過(guò)度。

2. 監(jiān)管制度過(guò)嚴(yán)

小額貸款公司作為一般工商企業(yè)，尚未被認(rèn)定為金融機(jī)構(gòu)，被嚴(yán)格要求不準(zhǔn)吸收公眾貸款，通常情況為保證存款人利益，對(duì)吸收存款性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施比較嚴(yán)格，無(wú)論從設(shè)立、資本金、股東、風(fēng)險(xiǎn)管理和流動(dòng)性管理等都有較為嚴(yán)格的規(guī)定。與存款性金融機(jī)構(gòu)比較而言，小額貸款公司主要通過(guò)自有資金開(kāi)展信貸業(yè)務(wù)，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響更多是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。因存款性金融機(jī)構(gòu)在放貸業(yè)務(wù)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，小額貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的可能性極低，對(duì)銀行的連帶影響也是十分有限。監(jiān)管部門對(duì)小額貸款公司的融資、營(yíng)業(yè)范圍監(jiān)管過(guò)嚴(yán)，則產(chǎn)生額外的經(jīng)營(yíng)和管理成本，不利公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3. 監(jiān)管手段尚未形成配套體系

小額貸款公司從試點(diǎn)發(fā)展到目前不過(guò)十余年，公司治理機(jī)制和內(nèi)部控制并不完善，經(jīng)營(yíng)者也在不斷摸索改進(jìn)之中，尤其是對(duì)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理尚需經(jīng)驗(yàn)的積累，對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管雖有地方金融監(jiān)管局主導(dǎo)，但仍屬多頭監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間在實(shí)際監(jiān)管中容易各自為政、流于形式，很大程度影響監(jiān)管效果，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為小額貸款公司既要設(shè)立制度約束，也要為經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造運(yùn)營(yíng)環(huán)境，提供技術(shù)、制度和其他方面的支持，對(duì)于公司之間的關(guān)聯(lián)交易也要建立一定制度約束。

4. 監(jiān)管人員素質(zhì)有待提升

廣西盡管屬于沿海地區(qū)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與相鄰廣東省相差較大，人才流失也較為嚴(yán)重，金融人才更是短缺，小額貸款公司與一般工商企業(yè)不同，信貸業(yè)務(wù)的特殊和復(fù)雜性要求監(jiān)管人員具備一定專業(yè)知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，而監(jiān)管部門選拔的人才多源從高?；蚋咝．厴I(yè)不久，雖具備一定專業(yè)知識(shí)，但技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏。在監(jiān)管與被監(jiān)管者之間的博弈較量中，專業(yè)能力高低代表著對(duì)信息掌握的充分與否，也最終影響著博弈的結(jié)果，小額貸款公司中所涉及的農(nóng)業(yè)、小微企業(yè)相關(guān)專業(yè)知識(shí)及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)都需要監(jiān)管人員具備和增強(qiáng)。

（三）監(jiān)管存在問(wèn)題的原因

1. 監(jiān)管的法律法規(guī)配套不完善

地方政府在行使監(jiān)督和管理權(quán)限，要依據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)頒布的法律法規(guī)賦予監(jiān)督和管理權(quán)，人民銀行發(fā)布《非存款類放貸組織條例（征求意見(jiàn)稿））》屬于目前小額貸款公司最高階位的法律文件，它具有法律的效力，是根據(jù)憲法和法律制定的，對(duì)小額貸款公司的違法違行為具有強(qiáng)制力。自治區(qū)政府可以根據(jù)條例對(duì)小額貸款公司制定實(shí)施細(xì)則，但實(shí)施細(xì)則補(bǔ)充并不及時(shí)，比如違規(guī)搭售、暴力催收和跨區(qū)經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題并未及時(shí)有細(xì)則補(bǔ)充說(shuō)明。

2. 公司的機(jī)構(gòu)性質(zhì)認(rèn)定模糊

小額貸款公司機(jī)構(gòu)性質(zhì)認(rèn)定對(duì)未來(lái)發(fā)展影響深遠(yuǎn)，公司從事金融信貸業(yè)務(wù)但無(wú)法取得金融許可證，既不屬于金融機(jī)構(gòu)，也不同一般工商企業(yè)，在稅收方面不能按金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)享受政策優(yōu)惠，在信貸法律糾紛中被判定不適于 “金融借貸糾紛” 而致使訴訟成本高且周期長(zhǎng)，非金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)也讓商業(yè)銀行對(duì)小額貸款公司授信認(rèn)可度不是很高，小額貸款公司很難從外部獲得融資來(lái)支持本身業(yè)務(wù)。

3. 政府與市場(chǎng)的邊界不清

地方金融監(jiān)管部門肩負(fù)著監(jiān)管、協(xié)調(diào)、服務(wù)及發(fā)展等多重職能，在一定程度上需要滿足地方政府需要，除了承擔(dān)處置小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，還要重點(diǎn)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方金融監(jiān)管部門往往在風(fēng)險(xiǎn)防范中側(cè)重事后處置，忽視事前、事中監(jiān)管，監(jiān)管的獨(dú)立性易受到影響，弱化了金融監(jiān)管職能而強(qiáng)化了金融發(fā)展的功能。如南寧金通小額貸款公司由廣西金融投資集團(tuán)控股，注冊(cè)資本近90 億元，如此高的規(guī)模在全國(guó)范圍也屬罕見(jiàn)，地方金融監(jiān)管局發(fā)布監(jiān)管意見(jiàn)或指引對(duì)該類地方國(guó)有公司的監(jiān)管和發(fā)展之間平衡值得深思。

三、對(duì)廣西小額貸款公司的監(jiān)管建議

（一）監(jiān)管主體的完善

1. 完善監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)

中央監(jiān)管層面對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管放權(quán)給地方政府，并承擔(dān)處置責(zé)任。國(guó)外的一些發(fā)展經(jīng)驗(yàn)顯示，小額貸款公司的資產(chǎn)壞賬風(fēng)險(xiǎn)要高于銀行，而地方監(jiān)管部門負(fù)責(zé)制定監(jiān)管規(guī)則，要對(duì)小額貸款公司行業(yè)發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)研究，政策應(yīng)對(duì)緩慢則不利于小額貸款公司在本地區(qū)的持續(xù)成長(zhǎng)。監(jiān)管部門對(duì)小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)處置也要及時(shí)、準(zhǔn)確，理順風(fēng)險(xiǎn)邊界，防止風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大。所以地方金融監(jiān)督管理局需爭(zhēng)取更多的自主權(quán)限來(lái)行使監(jiān)管措施和監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率，達(dá)到監(jiān)管效果。

2. 監(jiān)管制度的合理構(gòu)建

地方政府對(duì)小額貸款公司的發(fā)展既要充分發(fā)揮對(duì) “三農(nóng)” 和小微企業(yè)的積極作用，也要結(jié)合制度設(shè)計(jì)，做好對(duì)小額貸款公司制度約束，監(jiān)管部門也要為小額貸款公司創(chuàng)造必要條件進(jìn)行支持，對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督和管理納入法律制度，界定其法律地位，2014 年中國(guó)人民銀行發(fā)布的《非存款類放貸組織條例（征求意見(jiàn)稿）》依然沒(méi)有確認(rèn)小額貸款公司的金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)，沒(méi)有明確小額貸款公司的退出機(jī)制與轉(zhuǎn)型升級(jí)等問(wèn)題，對(duì)小額貸款公司合理的監(jiān)管制度需要未來(lái)進(jìn)一步完善。

（二）放寬運(yùn)營(yíng)限制

1. 外部融資

雖然《非存款類放貸組織條例》準(zhǔn)許非存款類放貸組織可以通過(guò)發(fā)行債券、向股東或銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)借款、資產(chǎn)證券化等方式融入資金從事放貸業(yè)務(wù)，但各地方并沒(méi)有對(duì)小額貸款融資范圍進(jìn)行修改，地方監(jiān)管部門針對(duì)小額貸款公司尚未及時(shí)補(bǔ)充管理細(xì)則，小額貸款公司外部融資需求仍難以滿足，只有拓寬外部融資渠道，才能促使小額貸款公司更好的服務(wù)地方融資需求。

2. 經(jīng)營(yíng)范圍

小額貸款公司設(shè)計(jì)初衷是為 “三農(nóng)” 和小微企業(yè)提供融資服務(wù)，但這種服務(wù)并不意味著小貸公司自掏腰包來(lái)補(bǔ)貼支持，對(duì) “三農(nóng)” 和小微企業(yè)的信貸資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)較高，而小微企業(yè)和 “三農(nóng)” 的發(fā)展又關(guān)系到勞動(dòng)人口的就業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，小額貸款公司的金融支持并不能獲得高額回報(bào)的利潤(rùn)，風(fēng)險(xiǎn)與收益也并不相匹配。目前小額貸款公司的盈利能力并不理想，近些年各省、自治區(qū)和直轄市也紛紛競(jìng)相爭(zhēng)奪金融資源，廣西并沒(méi)有形成實(shí)力雄厚的本土金融機(jī)構(gòu)，若無(wú)政策上對(duì)小額貸款公司的優(yōu)惠和鼓勵(lì)，則很難與自治區(qū)外同行業(yè)企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，放寬對(duì)自治區(qū)小額貸款公司經(jīng)營(yíng)范圍的限制，有利于提高小貸公司的競(jìng)爭(zhēng)力，更好的服務(wù)自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

3. 轉(zhuǎn)型升級(jí)

村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的發(fā)起機(jī)構(gòu)以往主要為是商業(yè)銀行，在業(yè)務(wù)模式上易受商業(yè)銀行文化的影響，信貸業(yè)務(wù)的側(cè)重點(diǎn)依然以大中型企業(yè)為主，對(duì) “三農(nóng)” 和小微企業(yè)的服務(wù)更多是政策上支持，村鎮(zhèn)銀行也將發(fā)展演變?yōu)樯虡I(yè)銀行在農(nóng)村市場(chǎng)的延伸，從農(nóng)村吸收的資金用來(lái)支持城市的建設(shè)發(fā)展，并不能對(duì)農(nóng)村起到有效的金融反哺作用。而小額貸款公司向村鎮(zhèn)銀行轉(zhuǎn)型指標(biāo)要求相對(duì)較高，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整轉(zhuǎn)型中不合理的限制條件和因素。

（三）內(nèi)在穩(wěn)定機(jī)制的建立

對(duì)于小額貸款行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制不但要從外部穩(wěn)定機(jī)制的監(jiān)管入手，還要建立內(nèi)在穩(wěn)定的約束機(jī)制，小額貸款行業(yè)在我國(guó)發(fā)展歷程并不長(zhǎng)，無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，還是內(nèi)部控制制度，與商業(yè)銀行體系無(wú)法比擬，但商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制方式可為小額貸款行業(yè)提供較為完備的參照。建立小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金及其管理辦法，強(qiáng)化對(duì)小額貸款公司的內(nèi)部控制制度的監(jiān)管，搭建小額貸款信息監(jiān)管平臺(tái)，都將為小額貸款公司的發(fā)展提供穩(wěn)定支持。

（四）提高監(jiān)管的服務(wù)意識(shí)

對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管是維護(hù)金融秩序穩(wěn)定的需要，通過(guò)監(jiān)督和管理以維護(hù)小額貸款行業(yè)持續(xù)發(fā)展，在規(guī)范和健全監(jiān)管規(guī)則的同時(shí)，也要為 “三農(nóng)” 和小微企業(yè)提供便捷的融資服務(wù)。監(jiān)管部門要發(fā)揮其公共服務(wù)的職能，為小額貸款公司發(fā)展創(chuàng)造便利條件。小額貸款公司對(duì)轄區(qū)的農(nóng)業(yè)和個(gè)體工商企業(yè)發(fā)展意義深遠(yuǎn)，從某種程度上帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的外部性。監(jiān)管部門也要建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，為小額貸款公司創(chuàng)造良好寬松的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。◆