市存量土地再開發(fā)利用研究

朱婧

摘?要： 城市存量土地是指被政府閑置的土地或未合理規(guī)劃的土地。很多城市在獲得土地的使用權后，卻沒有明確的規(guī)劃，導致土地閑置，浪費了資源;有些土地的規(guī)劃和利用不符合城市發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，原規(guī)劃失誤導致建設規(guī)劃項目虎頭蛇尾。

關鍵詞： 城市;存量土地;盤活

【中圖分類號】F293.2?【文獻標識碼】A?【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.41.013

前言：隨著經(jīng)濟的發(fā)展與社會的進步，我國城市化進程在不斷的加快，通過盤活存量土地，既可以實現(xiàn)“建設用地零增長”的要求，又可以挖掘城市土地資源的內(nèi)在潛力，提升建設用地的利用率，加快城市空間發(fā)展和功能轉(zhuǎn)型的更新?lián)Q代，拉動城市產(chǎn)業(yè)布局及經(jīng)濟結構的調(diào)整和發(fā)展，提升城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的良性和活力。

1?城市更新的現(xiàn)實問題

縱觀我國前階段城市更新的發(fā)展過程，隨著經(jīng)濟的發(fā)展與社會的進步，城市化發(fā)展進程不斷加速，建設用地的規(guī)模不斷擴大，政府面臨著土地資源逐漸減少、環(huán)境資源屢遭破壞、常住人口快速增長、工業(yè)企業(yè)布局凌亂、居住區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)交叉混雜等問題，造成社會管理的秩序混亂。在一些城市中，不同時期形成的老舊工業(yè)用地往往位于城區(qū)中心區(qū)域，其中很大一部分企業(yè)經(jīng)過轉(zhuǎn)型發(fā)展，擴大規(guī)模，其主要生產(chǎn)基地已經(jīng)搬遷至城市外圍新建工業(yè)區(qū)，老城區(qū)土地長期閑置或者用于輔助產(chǎn)業(yè)，也有的企業(yè)由于經(jīng)營不善、土地閑置嚴重，或者生產(chǎn)技術、工藝落后，對周邊環(huán)境影響嚴重，對周邊社區(qū)居民的生活和身體健康造成了很大的威脅。這些問題，都迫切需要政府科學合理地進行產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)和產(chǎn)業(yè)升級，并通過盤活企業(yè)存量土地進行城市改造的更新升級。

2?盤活思路

2.1?盤活路徑

（1）統(tǒng)一盤活：由于存量地塊的開發(fā)建設時期較早，當時的城市整體規(guī)劃尚不成熟，缺少系統(tǒng)化的協(xié)調(diào)，使得很多地塊用地范圍、用地性質(zhì)的隨機性較大，有些地塊現(xiàn)有形狀直接再次開發(fā)的可利用率較低。這樣的情況使得統(tǒng)一盤活的優(yōu)勢得以體現(xiàn)。通過這種方式可以對存量土地實現(xiàn)區(qū)域化的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一開發(fā)，使得該區(qū)域的存量土地的價值得到最大程度的提升。

然而統(tǒng)一盤活的缺點也較為明顯。由于再次開發(fā)的第一步，就是對于存量土地的收儲。如果這個片區(qū)里有個別原產(chǎn)權方的被收儲意愿不夠強烈，就會使得整體片區(qū)的整理受到影響。

（2）零星盤活：這種由產(chǎn)權方按存量土地所在地的政策自主開發(fā)的方式，是一種較為靈活的存量土地盤活方式。其優(yōu)勢在于無需通過收儲- 整理- 出讓的過程，盤活效率高且所需資金量少，對于政府的壓力較小。所以一般在城市更新的早期多采用這種方式。零星盤活的不足之處在于幾點。其一，由于地塊是獨立再次開發(fā)的，使得地塊用地范圍無法得到合理地調(diào)整，根據(jù)目前新的規(guī)范要求，不規(guī)整的邊界加上各種條件下的退界、間距、限高要求，使得土地的實際使用效率降低。其二，有些存量用地過小，難以獨立開發(fā)。其三，用地性質(zhì)無法完全匹配新的城市規(guī)劃需求。其四，存量地塊被盤活重新開發(fā)，新的功能與地塊的舊功能可能存在差異，由于產(chǎn)權人不做變化，原地塊的產(chǎn)權方可能并于擅長新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，需要一個學習、提升的過程，這使得重新開發(fā)的品質(zhì)存在一定風險。

（3）聯(lián)合盤活：這種存量土地的盤活方式類似于零星開發(fā)的盤活方式，都是在不改變土地產(chǎn)權人的情況下，由產(chǎn)權方按存量土地所在地的政策自主開發(fā)，其區(qū)別是由相鄰的幾個產(chǎn)權人達成一致意見后共同對整個區(qū)域進行開發(fā)。這種模式的優(yōu)勢在于，既可以避過收儲- 整理- 出讓的環(huán)節(jié)，減少政府資金壓力，又能在最大程度上避免存量地塊用地范圍不規(guī)則或用地面積過小難以獨立開發(fā)的缺點。

聯(lián)合盤活的難處在于幾點。其一，區(qū)域范圍內(nèi)的產(chǎn)權方都要有比較強烈的盤活開發(fā)需求。若有多家或核心的一家不參與改造，將使得整個改造方案存在缺陷。其二，多家產(chǎn)權方需要通過協(xié)商達成盤活方案的一致意見。每一家產(chǎn)權方的訴求和所關注的利益點不盡相同，各家需要在自發(fā)的情況下反復協(xié)商最終達成可實施的盤活方案。這對產(chǎn)權單位的專業(yè)能力、政策熟悉程度都有很高要求。其三，多家產(chǎn)權方中需要有一家有能力成為牽頭方。牽頭方需要做很多諸如制定整體方案、政府相關部門征詢、協(xié)調(diào)各家產(chǎn)權方的工作。

2.2?“ 痛點”的思考

（1）原本地塊用途的保留：目前三種盤活方式中，除了整體盤活，可以通過收儲-整理- 出讓的方式，在一定程度上保留原有地塊的使用功能，其他兩種方式由于整理的范圍比較小，若調(diào)整成新的使用功能后就無法再保留原有的功能。這些原有的功能有些是陳舊的被淘汰的低效產(chǎn)業(yè)無需保留，而另一些是城市配套功能，比如燃氣、水電配套、道路養(yǎng)護等。

（2）政府政策的統(tǒng)一：無論哪種形式的存量地塊盤活方式，本質(zhì)上都依賴于政策的指導。整體盤活的形式由于原產(chǎn)權方只參與第一步收儲的工作，其余工作都由政府直接操作，相對而言對政策的依賴程度較低。零星盤活和聯(lián)合盤活的方式，從協(xié)商到方案制定到取得開發(fā)許可均需要由原產(chǎn)權方咨詢各相關部門的政策和意見后獨立操作。實際盤活過程中可能存在各政府部門由于管理角度不同，政策直接產(chǎn)生沖突或者只有“精神”沒有“細則”，操作的方式、路徑不明確、不統(tǒng)一的問題。使得存量土地的盤活耗時長、效率低。存量用地工作的牽頭部門應該在整個盤活的過程中做好統(tǒng)一政策、明確操作細則的工作，幫助、指導存量地塊的產(chǎn)權方共同高效地盤活地塊。

（3）住宅地塊的盤活：存量住宅地塊的盤活關系到居民的生活質(zhì)量，一直以來都是城市更新的重點。多年來政策支持、資金支持不斷。但是在各個一二線城市，特別是城市中心區(qū)域內(nèi)，仍然有很多老舊的住宅區(qū)域。這些老舊的住宅區(qū)域內(nèi)，配套陳舊，建筑老化。由于動遷成本較高，每年只能按計劃分批得到改造。

結束語：所以，城市存量土地的開發(fā)和利用必須從各方面解決這些問題，比如提高政府統(tǒng)籌規(guī)劃、完善相關法律法規(guī)、推行“零增地”政策、鼓勵“自下而上”等，只有對城市存量土地加以重視和嚴格規(guī)劃，才能更好地發(fā)揮土地的價值。

參考文獻

[1]?付鎏竹.成都小城鎮(zhèn)存量土地再利用模式研究[D].成都：西南交通大學，2016.

[2]?朱勇.基于多元平衡視角的存量規(guī)劃研究[D].重慶：重慶大學，2016.