薛寧寧 郭武剛

摘 要：當(dāng)前，我國(guó)特色文化資源的開(kāi)發(fā)主要包括文化旅游模式、主題公園模式以及節(jié)慶會(huì)模式等。文化旅游作為首選模式，文化旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的開(kāi)展多采用政府與社會(huì)資本合作的PPP模式。PPP模式在我國(guó)發(fā)展時(shí)間短，績(jī)效評(píng)價(jià)更是處于探索階段，缺乏成功的可供參考的示范案例。構(gòu)建科學(xué)合理的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系指導(dǎo)項(xiàng)目行為，有利于社會(huì)公眾、政府、社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)可，從而推進(jìn)PPP模式在我國(guó)的發(fā)展。通過(guò)對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)容進(jìn)行研究，針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)以及所屬行業(yè)特性，以倉(cāng)頡廟中華上古文化園PPP項(xiàng)目為例，探討如何建立文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

關(guān)鍵詞：文化旅游產(chǎn)業(yè);PPP項(xiàng)目;績(jī)效評(píng)價(jià)體系

中圖分類號(hào)：F592 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2020）30-0125-03

引言

為滿足進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活要求，國(guó)家和各地政府陸續(xù)出臺(tái)各項(xiàng)政策支持旅游經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展，促進(jìn)旅游等休閑活動(dòng)的開(kāi)發(fā)組織。旅游業(yè)也成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下擴(kuò)大投資需求和消費(fèi)需求，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主動(dòng)力，文化旅游產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重更是愈加增大?，F(xiàn)有研究表明，各地政府建設(shè)當(dāng)?shù)匚幕糜雾?xiàng)目主要采用PPP模式。而開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，一是可以合理配置財(cái)政資源，二是可以提高社會(huì)資本投資回報(bào)，三是可以提高公共服務(wù)質(zhì)量，對(duì)PPP在我國(guó)規(guī)范運(yùn)行具有重要意義。不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目具有不同的特性，不同學(xué)者的績(jī)效評(píng)價(jià)研究也有各有側(cè)重。國(guó)內(nèi)PPP模式運(yùn)用時(shí)間尚短，尚未形成公眾認(rèn)可的評(píng)價(jià)體系。文化旅游產(chǎn)業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)多還是依據(jù)一般項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)原理，大多忽略了文化旅游產(chǎn)業(yè)的特殊性，忽略了不同文化的意義與價(jià)值。十九大報(bào)告中指出，我們要堅(jiān)定文化自信，在文化自信下，五千年文明史形成的傳統(tǒng)文化、近百年歷史孕育的紅色文化，文化產(chǎn)業(yè)確立符合發(fā)展的價(jià)值取向，才能將文化資源更好地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。因此在PPP模式的績(jī)效評(píng)價(jià)中，應(yīng)該考慮文化自信因子。而且文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目大部分是政府付費(fèi)，社會(huì)公眾的滿意度，社會(huì)效益指標(biāo)應(yīng)該占更大的比重。因此，構(gòu)建文化旅游產(chǎn)業(yè)具有針對(duì)性的和實(shí)際可應(yīng)用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是當(dāng)前的研究重點(diǎn)和研究熱點(diǎn)。

一、倉(cāng)頡廟項(xiàng)目介紹

“倉(cāng)頡廟中華上古文化園PPP項(xiàng)目”（以下簡(jiǎn)稱“倉(cāng)頡廟項(xiàng)目”）采用PPP模式，白水縣人民政府授權(quán)白水縣文物旅游局作為的實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的具體實(shí)施工作，并通過(guò)法定程序選擇社會(huì)資本，白水縣倉(cāng)頡廟旅游開(kāi)發(fā)有限公司則代表政府資本。倉(cāng)頡廟是陜西白水縣規(guī)模最大、保存最為完整的古遺建筑，在2001年被列為全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位。倉(cāng)頡造字讓文化可以記載，對(duì)于文化的傳承和發(fā)揚(yáng)有很重要的意義。千年倉(cāng)頡廟，中華文明根。白水縣委、縣政府正是利用這一獨(dú)有資源，以倉(cāng)頡造字文化為基礎(chǔ)，充分挖掘區(qū)域“杜甫《彭衙行》”“孔子拜倉(cāng)頡傳說(shuō)”等歷史文化資源，將文化旅游、生態(tài)休閑與文化養(yǎng)老相結(jié)合，著力打造以倉(cāng)頡廟為中心的倉(cāng)頡廟文化旅游區(qū)。項(xiàng)目總投資近16億元，經(jīng)營(yíng)期為25年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期23年。

二、基于KPI方法的績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，重點(diǎn)是要設(shè)計(jì)科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)體系中框架層次的建立、單項(xiàng)指標(biāo)的選取、指標(biāo)的判斷標(biāo)準(zhǔn)、各項(xiàng)指標(biāo)所占的權(quán)重都是我們?cè)谶M(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)中的難點(diǎn)。PPP項(xiàng)目主要利益相關(guān)方為政府方、社會(huì)資本方和社會(huì)公眾?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立應(yīng)該立足于利益相關(guān)方，貫穿于PPP項(xiàng)目全過(guò)程，全面開(kāi)展評(píng)價(jià)工作。國(guó)內(nèi)外研究和實(shí)踐證明，采用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法（KPI）可以在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)揮積極的作用。

基于此，本文參考現(xiàn)有研究，將倉(cāng)頡廟PPP項(xiàng)目分為識(shí)別、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)三個(gè)階段，考慮項(xiàng)目特點(diǎn)和行業(yè)特性，分析各階段涉及的考核目標(biāo)，從而確定關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，最后對(duì)指標(biāo)進(jìn)行整理和篩選，構(gòu)建項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的綜合評(píng)價(jià)體系。

（一）指標(biāo)構(gòu)建原則

1.基本原則。一是全面性原則。PPP項(xiàng)目涉及的利益相關(guān)方眾多，除政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾外，還有項(xiàng)目過(guò)程中提供服務(wù)的各類第三方機(jī)構(gòu)。同時(shí)，涉及項(xiàng)目識(shí)別、立項(xiàng)、招投標(biāo)、特許權(quán)授予、建設(shè)施工、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等多個(gè)階段。流程繁雜，內(nèi)容眾多，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)需要立足于項(xiàng)目本身，從多個(gè)維度全面考察。二是系統(tǒng)性原則。PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)是系統(tǒng)的、整體的，要以結(jié)果為導(dǎo)向，在項(xiàng)目的各個(gè)階段設(shè)置階段性小目標(biāo)，進(jìn)行小目標(biāo)的考核從而確保最終績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。三是代表性原則。PPP項(xiàng)目利益相關(guān)方眾多，不同主體想要實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)不同，能表現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的指標(biāo)也多種多樣。因此，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)要根據(jù)各方的目標(biāo)，選取各個(gè)層面的代表指標(biāo)，使績(jī)效評(píng)價(jià)工作更加客觀、完整、有效。四是定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合。定量指標(biāo)根據(jù)實(shí)際數(shù)值計(jì)算得出，具有客觀性，但是現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的PPP項(xiàng)目中績(jī)效評(píng)價(jià)中很多績(jī)效是不可以進(jìn)行定量分析的，我們需要采用定性指標(biāo)去分析評(píng)價(jià)。因此PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)結(jié)合。

2.SMART原則。一是S-Specific，即指標(biāo)的選取要具體化，要有明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn);二是M-Measurable，即指標(biāo)的設(shè)置要可度量，可得出評(píng)價(jià)結(jié)論;三是A-Attainable，即指標(biāo)代表的績(jī)效目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的，不考慮現(xiàn)實(shí)情況設(shè)立績(jī)效目標(biāo)是無(wú)意義的;四是R-Relevant，即所有考核指標(biāo)之間具有關(guān)聯(lián)性，階段性的績(jī)效目標(biāo)要與最終績(jī)效目標(biāo)保持一致性;五是T-Time bound，即指標(biāo)完成需要在特定時(shí)間段內(nèi)，確保工作效率。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)選取

1.決策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。在倉(cāng)頡廟PPP項(xiàng)目的決策階段，主要涉及的是政府方。對(duì)于白水縣人民政府，一方面主要應(yīng)考察對(duì)于倉(cāng)頡廟PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)決策，其工作開(kāi)展是否合規(guī)，其物有所值評(píng)估報(bào)告、可行性分析報(bào)告等是否客觀，項(xiàng)目預(yù)算資金是否符合政府的財(cái)政預(yù)算，最后通過(guò)的立項(xiàng)決策結(jié)論是否合理。另一方面是在通過(guò)立項(xiàng)審批后的準(zhǔn)備階段，白水政府的招標(biāo)采購(gòu)流程是否符合規(guī)定，項(xiàng)目融資方案、融資模式是否可行，是否設(shè)置了合理的績(jī)效目標(biāo)以及設(shè)定了績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。因此，在決策績(jī)效評(píng)價(jià)階段需要考慮以上方面進(jìn)行指標(biāo)選擇。

2.實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。在PPP項(xiàng)目的實(shí)施階段，主要考核的是白水縣人民政府和社會(huì)資本方設(shè)立的項(xiàng)目公司。一是針對(duì)項(xiàng)目公司而言，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理、工作分配是否合理、工作開(kāi)展是否有效，是否建立了完善、全面的管理制度。二是針對(duì)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)，過(guò)程中對(duì)財(cái)務(wù)的管理是否規(guī)范、安全，如資金的申請(qǐng)、使用、報(bào)銷;對(duì)項(xiàng)目建設(shè)成本是否有效控制，如超過(guò)預(yù)算的成本是否合理;在此基礎(chǔ)上，倉(cāng)頡廟文化園景區(qū)建筑的建設(shè)質(zhì)量是否符合要求，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度是否有效把控，以及對(duì)全過(guò)程的安全管理是否符合要求，如公共場(chǎng)合消防安全要求。因此，項(xiàng)目實(shí)施階段的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該根據(jù)具體工作內(nèi)容確定。

3.運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。倉(cāng)頡廟PPP項(xiàng)目對(duì)于白水縣人民政府，主要期望通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施解決政府資金不足問(wèn)題，借助外部力量改善當(dāng)?shù)厝司迎h(huán)境，提高民眾的滿意度，提高旅游運(yùn)營(yíng)管理效率和經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于社會(huì)資本方，主要期望通過(guò)PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)較低風(fēng)險(xiǎn)的投資，獲得較為穩(wěn)定的投資回報(bào)。而對(duì)于社會(huì)公眾，則主要期望通過(guò)PPP項(xiàng)目的實(shí)施享受更高質(zhì)量的物質(zhì)文化生活。在這些目標(biāo)績(jī)效基礎(chǔ)上，還要考慮項(xiàng)目建成的附加影響。因此，可以將運(yùn)營(yíng)績(jī)效分為三個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及文化旅游產(chǎn)業(yè)特有的文化效益。文化效益部分，我們就應(yīng)該考慮文化自信因子，如可以提升意識(shí)形態(tài)凝聚力和引領(lǐng)力的政治價(jià)值，可以轉(zhuǎn)化文化資源為生產(chǎn)力的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可以傳承與發(fā)揚(yáng)中華文明促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的教育價(jià)值與歷史價(jià)值。

（三）建立評(píng)價(jià)體系

（四）得出評(píng)價(jià)結(jié)論

在建立指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，指標(biāo)權(quán)重的確定可以用層析分析法和專家調(diào)查法，這需要更深層次的調(diào)查與研究。確立權(quán)重然后成立專家組，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)跟蹤項(xiàng)目，運(yùn)用指標(biāo)體系進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)。每個(gè)階段，專家組對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)按照標(biāo)準(zhǔn)打分，最后計(jì)算加權(quán)平均分，每項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分可由低到高分為五個(gè)等級(jí)，分別為0—20分、21—40分、41—60分、61—80分、81—100分。不同階段得到的評(píng)分結(jié)果，判斷項(xiàng)目當(dāng)前的績(jī)效水平，可以為下一階段的項(xiàng)目工作開(kāi)展提供改進(jìn)參考意見(jiàn)。在項(xiàng)目結(jié)束最后進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，則有利于判斷政府工作是否到位，選取PPP模式是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，為PPP模式的應(yīng)用和發(fā)展提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)參考。

結(jié)語(yǔ)

建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系，考核項(xiàng)目各參與方的工作開(kāi)展情況，有助于提升各參與方工作積極性，提升工作效率和資源利用效率，促進(jìn)PPP項(xiàng)目在我國(guó)健康有序開(kāi)展。本文基于KPI方法，從利益相關(guān)者角度出發(fā)，針對(duì)倉(cāng)頡廟PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和特色，在項(xiàng)目不同階段根據(jù)其關(guān)鍵因素設(shè)計(jì)可考核得評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的研究有一定的參考價(jià)值。

即使處于同一行業(yè)，也因不同的項(xiàng)目具有不同的特點(diǎn)，不能用一套標(biāo)準(zhǔn)去考核所有的項(xiàng)目。對(duì)于文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，一是要有相關(guān)法律以及引入國(guó)外成功示范案例作為指導(dǎo)，積極探索適宜我國(guó)文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)框架;二是要考慮行業(yè)特殊性，考慮“文化”的特殊意義，針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)和特色設(shè)立指標(biāo)。在指導(dǎo)框架基礎(chǔ)上，再根據(jù)項(xiàng)目的不同做適當(dāng)調(diào)整，只有這樣才能建立科學(xué)、合理、公平的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，有效促進(jìn)文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目落地。

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