張國磊，曹志立，杜焱強(qiáng)

（1.廣東金融學(xué)院 公共政策與治理創(chuàng)新研究中心，廣東 廣州 510521；2.東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169；3.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

一、問題的提出

環(huán)保督察作為黨和國家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，是具有中國特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域問責(zé)制度。自實(shí)施至今，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組已對全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）實(shí)行全覆蓋，問責(zé)人員超過1.5萬人，雖然成效顯著，但一些區(qū)域性的污染問題仍在延續(xù)，不容小覷。尤其在經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，部分地區(qū)以“犧牲環(huán)境換GDP增長”的觀念仍然難以改變，雖然這種粗放式的發(fā)展取向能夠在短期內(nèi)打造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，但卻加劇了政府與民眾、企業(yè)與民眾之間的緊張關(guān)系，導(dǎo)致環(huán)境群體性事件頻發(fā)。這些社會(huì)不穩(wěn)定因素如不及時(shí)化解，很可能由區(qū)域性的環(huán)境污染問題上升至規(guī)?；纳鐣?huì)問題，不僅阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也使得社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷放大。

為調(diào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，中央政府從制度的頂層設(shè)計(jì)不斷完善環(huán)境政策，各級地方政府也從政策的底層實(shí)踐不斷提升執(zhí)行力。從中央制度層面來看，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入建設(shè)“五位一體”總體布局，并在2015年發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》、2016年發(fā)布《省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作》、2017年發(fā)布 《劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》、2018年發(fā)布實(shí)施《環(huán)境保護(hù)稅法》與新版《水污染防治法》，為環(huán)保執(zhí)法提供法律依據(jù)，旨在解決以往執(zhí)法剛性不足與地方干預(yù)等問題。從地方政策執(zhí)行層面來看，各級地方政府通過政策配套的方式傳遞環(huán)保政策執(zhí)行壓力，如2017—2018年，河北、河南、廣西與山東等黨政部門按照黨中央和國務(wù)院指示，相繼出臺(tái)《生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定（試行）》等文件，要求按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則建立責(zé)任體系及問責(zé)制度①河北省生態(tài)環(huán)境廳.關(guān)于印發(fā)《河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定（試行）》的通知.（2017-09-20）[2019-10-20].http：//hbepb.hebei.gov.cn/xwzx/szfwj/201709/t20170920_56450.html。，將環(huán)保工作成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，并加大環(huán)?？己说臋?quán)重，以確保各部門按照既定時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成相應(yīng)的環(huán)保任務(wù)。

然而，在中央加大環(huán)保督察力度的背景下，地方環(huán)境治理卻展現(xiàn)兩種出截然不同的行為：以非對稱性溝通的策略性應(yīng)對來消解中央環(huán)保督察的剛性約束力，使得環(huán)保執(zhí)法方式呈現(xiàn)出“一刀切”與“切一刀”的雙重取向。具體而言，當(dāng)?shù)胤健耙话咽帧北恢醒氕h(huán)保督察組約談后，無論當(dāng)?shù)仄髽I(yè)是否存在違法行為，都采取“一刀切”的方式全面關(guān)停，或是采取“切一刀”的方式進(jìn)行局部整改，名義上是履行整改承諾，但實(shí)際上卻充斥著諸多“亂作為”，不僅損害到地方守法企業(yè)的合法權(quán)益，也致使中央環(huán)境政策執(zhí)行難以達(dá)到預(yù)期。由此，在面對外部中央環(huán)保督察與內(nèi)部行政問責(zé)的壓力之下，各級地方政府具有何種行動(dòng)取向？在壓力型體制下，地方環(huán)境治理是“主動(dòng)作為”抑或“被動(dòng)應(yīng)對”？在目標(biāo)考核下，基層環(huán)保執(zhí)法是“對上負(fù)責(zé)”抑或“向下服務(wù)”？為回應(yīng)上述問題，本文選取東部、中部與西部等典型案例，在構(gòu)建“督察—回應(yīng)”分析框架的基礎(chǔ)上，對不同區(qū)域地方政府的差異化回應(yīng)方式進(jìn)行系統(tǒng)闡述，以此揭示地方政府“一刀切”或“切一刀”的環(huán)境治理取向能否消解外部督察壓力與內(nèi)部問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

二、文獻(xiàn)綜述：央地府際關(guān)系下的環(huán)境治理取向

在中國科層制管理體制下，中央與地方政府間的利益博弈顯得極為復(fù)雜，尤其環(huán)境政策執(zhí)行是在錯(cuò)綜復(fù)雜的府際關(guān)系中完成[1]。譬如因權(quán)力配置和利益分配等互動(dòng)而致使中央與地方陷入了“討價(jià)還價(jià)”的零和博弈，進(jìn)而衍生出選擇性、運(yùn)動(dòng)式、象征性等執(zhí)行偏差問題，致使環(huán)境政策陷入“中梗阻”的困境。實(shí)際上，府際關(guān)系是指政府之間的權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系，由中央—地方縱向關(guān)系及地方部門間橫向關(guān)系等構(gòu)成[2]。

已有研究基于府際關(guān)系理論來探究地方政府的環(huán)境政策執(zhí)行問題，如中央政府通過出臺(tái)激勵(lì)政策來提升各級地方政府的環(huán)保參與度，或是通過加強(qiáng)問責(zé)來提升各級地方政府的環(huán)保責(zé)任意識(shí)，但在環(huán)境政策執(zhí)行的過程中，隨著管理鏈條的延長與環(huán)保責(zé)任的下移，各級地方政府的環(huán)保履職行為與中央環(huán)保政策產(chǎn)生偏差，出現(xiàn)了上熱下冷的“溫差”現(xiàn)象[3]。具體可歸納為以下兩個(gè)方面：一是利益分配的激勵(lì)層面：黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)提升至戰(zhàn)略高度，并在地方發(fā)展規(guī)劃中設(shè)定約束性指標(biāo)，使環(huán)保行動(dòng)規(guī)范化[4]。但這些規(guī)則所隱含的政治、晉升與財(cái)政激勵(lì)，影響了地方環(huán)境政策的執(zhí)行效果[5]。中央政府所設(shè)置的激勵(lì)結(jié)構(gòu)是倒錯(cuò)的，難以在政治、經(jīng)濟(jì)和道德層面有效地調(diào)動(dòng)地方政府環(huán)保的積極性[6]。雖然中央通過與各級地方政府簽訂“軍令狀”來確保政治激勵(lì)的有效性，但在地方官員任期有限性[7]與環(huán)保機(jī)構(gòu)獨(dú)立性弱的約束下，難以持續(xù)性地推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題治理[8]。因此，“一票否決”的約束性指標(biāo)和其他獎(jiǎng)懲措施所產(chǎn)生的激勵(lì)并沒有提高地方政府的環(huán)保意愿，或是對其環(huán)保行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響[9]。二是權(quán)力配置的博弈視角：中國的環(huán)境保護(hù)是融合了中央設(shè)計(jì)與地方執(zhí)行的“混合”環(huán)境規(guī)制體系，這一體制被稱為事實(shí)上的環(huán)境分權(quán)，但這一分權(quán)不徹底[10]，這是因?yàn)橹醒胫贫ǔ龅脑S多環(huán)境政策往往與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相抵牾[11]，地方政府會(huì)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益而保護(hù)污染企業(yè)[12]；而跨域性、復(fù)雜性的環(huán)境責(zé)任難以落實(shí)到各級地方政府，環(huán)境政策執(zhí)行的難度不斷加大[13]。由于中央缺乏有效激勵(lì)，地方環(huán)保部門實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，以及央地之間信息不對稱等因素的影響，使得各部門之間長期處在非零和博弈的狀態(tài)[14]。由于環(huán)保工作涉及的部門較多，而各部門之間分工較為模糊，致使環(huán)境政策執(zhí)行出現(xiàn)相互推諉，工作效率較為低下[15]。概言之，由于環(huán)保部門縱向與橫向的權(quán)力結(jié)構(gòu)較為模糊，地方政府表面上是支持中央環(huán)保政策，但實(shí)際上總是優(yōu)先考慮本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長、政治任務(wù)等指標(biāo)的完成，因而對管轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的環(huán)境違法行為，采取“睜一只眼閉一支眼”的方式予以應(yīng)對，甚至通過降低環(huán)保指標(biāo)來吸引高污染企業(yè)的入駐[16]。

總體而言，既有研究認(rèn)為，央地之間的府際關(guān)系（激勵(lì)抑或問責(zé)）決定著中國城鄉(xiāng)環(huán)境治理的未來走向。學(xué)界主要集中在中央與地方的互動(dòng)關(guān)系能否對環(huán)境治理產(chǎn)生影響，或是關(guān)注地方履職行為能否確保中央環(huán)保政策順利落地的應(yīng)然層面，而對于中央環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)然回應(yīng)層面涉及較少。尤其在中央加強(qiáng)環(huán)保督察力度的背景下，地方政府所作出的回應(yīng)行動(dòng)（“一刀切”或“切一刀”）將會(huì)對區(qū)域間的環(huán)境治理產(chǎn)生何種實(shí)然的變化并未作出相應(yīng)的解釋。有鑒于此，本研究基于府際關(guān)系理論構(gòu)建“督察—回應(yīng)”的分析框架，以冀、豫、桂、魯?shù)鹊胤秸h(huán)保執(zhí)法過程進(jìn)行個(gè)案剖析，著重考察在受到中央環(huán)保督察后，地方政府在不同階段（督察前、督察中與督察后）采取何種行動(dòng)策略予以回應(yīng)，這些回應(yīng)行為將會(huì)產(chǎn)生何種后果。

三、個(gè)案描述與分析框架

（一）個(gè)案描述：地方政府回應(yīng)中央環(huán)保督察的行動(dòng)取向

2015年7月，中央深化改革小組十四次會(huì)議審議通過的《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》（以下簡稱《督察方案》）要求環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”①新華網(wǎng).習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議.（2015-07-01）[2019-10-21].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888298.htm。，不僅意味著各級黨政“一把手”對本地區(qū)環(huán)境保護(hù)負(fù)總責(zé)，也意味著其他領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。在省以下實(shí)行環(huán)保垂直管理體制改革后，環(huán)境治理主體逐漸明晰化，權(quán)力清單與職責(zé)范圍不斷規(guī)范化，地方環(huán)保執(zhí)法也從以往的柔性“督企”向剛性“督政”轉(zhuǎn)變。而在中央環(huán)保督察的背景下，地方政府的回應(yīng)方式具有何種變化？本研究試圖通過官方新聞媒介檢索，選取四個(gè)省份為樣本，采取案例剖析法，對不同省份的地方政府在受到中央環(huán)保督察后，其環(huán)境治理的回應(yīng)邏輯與行動(dòng)策略具有何種差異性進(jìn)行對比詮釋，具體個(gè)案如表1所示。

1.河北：環(huán)保督察的起始——以約談地方黨政“一把手”強(qiáng)化環(huán)保剛性約束力

2016年1月，中央環(huán)保督察組進(jìn)駐河北省開展環(huán)保督察試點(diǎn)工作，并對省委書記、省長等主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行個(gè)別談話。被中央環(huán)保督察組約談后，河北時(shí)任省委書記表態(tài)：“對存在問題的企業(yè)，該停產(chǎn)的一律停產(chǎn)，該關(guān)閉的要堅(jiān)決關(guān)閉，絕不能心慈手軟”。時(shí)任省長表態(tài)：“特別是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境保護(hù)方面不作為、亂作為，甚至失職、瀆職、濫用職權(quán)的，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理”①新華網(wǎng).河北書記省長被中央環(huán)保督察組約談現(xiàn)場曝光（圖）.（2016-01-06）[2019-10-22].http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-01/06/c_128600444.htm。。

2.河南：環(huán)保督察的深化——以跨域聯(lián)合督察驅(qū)動(dòng)政企落實(shí)整改措施

2017年4月，生態(tài)環(huán)境部以跨域聯(lián)合督查的方式對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市進(jìn)行為期一年的大氣污染防治強(qiáng)化督查，在督察中發(fā)現(xiàn)河南省新鄉(xiāng)市存在企業(yè)整改進(jìn)度緩慢和地方政府處罰不到位等情況②河南日報(bào)網(wǎng).環(huán)保部約談4地政府主要負(fù)責(zé)人 新鄉(xiāng)市牧野區(qū)因整改緩慢被約談.（2017-08-09）[2019-10-24].https：//www.henandaily.cn/content/fzhan/meilihn/2017/0809/58884.html。，隨即要求該市政府與相關(guān)企業(yè)按照督察反饋的意見進(jìn)行限時(shí)整改，以確保大氣污染防治工作落實(shí)到位。

3.廣西：環(huán)保督察的提質(zhì)——以“回頭看”增強(qiáng)地方環(huán)保主體責(zé)任意識(shí)

2018年6月，中央環(huán)保督察組對欽州市進(jìn)行“回頭看”，發(fā)現(xiàn)該市在未將“問題整改到位”的情況下向社會(huì)公示，并在反饋會(huì)議上指出相關(guān)部門“虛假整改、表面整改”“情節(jié)嚴(yán)重，性質(zhì)惡劣”③人民網(wǎng)—人民日報(bào).中央環(huán)保督察“回頭看”？發(fā)現(xiàn)兩起虛假整改案例.（2018-06-11）[2019-10-23].http：//env.people.com.cn/n1/2018/0611/c1010-30048655.html。，并約談欽州市黨政主要負(fù)責(zé)同志。隨后，該市連夜召開會(huì)議部署整改工作，通過突擊檢查的方式將沿海地區(qū)的所有冶煉廠進(jìn)行拆除。

4.山東：環(huán)保督察的延續(xù)——以暗訪的方式糾正地方環(huán)?！耙坏肚小毙袨?/p>

2019年8月，生態(tài)環(huán)境部對山東省臨沂市蘭山區(qū)進(jìn)行暗訪發(fā)現(xiàn)，該區(qū)政府對大氣污染防治工作平時(shí)不作為，一到上級考核或被問責(zé)時(shí)就追求“短、平、快”搞“一刀切”執(zhí)法，即要求轄區(qū)內(nèi)部分餐飲、板材企業(yè)與貨運(yùn)停車場全部停業(yè)整頓，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活，造成惡劣的社會(huì)影響④生態(tài)環(huán)境部.生態(tài)環(huán)境部通報(bào)臨沂市蘭山區(qū)及部分街鎮(zhèn)急功近利搞環(huán)?！耙坏肚小眴栴}.（2019-09-04）[2020-10-25].http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201909/t20190904_732458.html。。生態(tài)環(huán)境部責(zé)成當(dāng)?shù)卣⒓凑模⑦M(jìn)一步查明情況和原因，依紀(jì)依法對相關(guān)責(zé)任人嚴(yán)肅問責(zé)。

從以上個(gè)案來看，在被中央環(huán)保督察組約談或問責(zé)之后，不同區(qū)域的政府所采取回應(yīng)方式具有差異性，既有“一刀切”的消極取向，也有“切一刀”的積極作為。“一刀切”是以“運(yùn)動(dòng)式治理”的方式來提升“短、平、快”的整改效果，這種直接干預(yù)的環(huán)保執(zhí)法行為雖然在短時(shí)間內(nèi)成效顯著，但由此催生出的社會(huì)不穩(wěn)定因素逐漸加劇?！扒幸坏丁笔且浴安町惢卫怼钡姆绞教嵘h(huán)保執(zhí)法效率，這種間接干預(yù)的執(zhí)法行為能夠有針對性地消除局部性的環(huán)境污染問題，并將污染的源頭遏制住。然而，從中央環(huán)保督察組在各地區(qū)的“回頭看”反饋報(bào)告中看出，一些地區(qū)的污染問題并未減少，反而比以往更嚴(yán)重。因此，在環(huán)保領(lǐng)域中，央地之間的府際關(guān)系處在何種狀態(tài)下才能實(shí)現(xiàn)地方環(huán)境“治理有效”？不僅是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)，也是本研究的側(cè)重點(diǎn)。

（二）分析框架：“督察—回應(yīng)”視角下的央地互動(dòng)

央地之間的縱向“非零和”博弈關(guān)系，以及同級府際之間橫向博弈關(guān)系導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行陷入“內(nèi)卷化”困境，即雖然中央不斷加大環(huán)境政策的供給力度，但地方政府的執(zhí)行力度反而減弱，由此出現(xiàn)“上面九級風(fēng)浪，下面紋絲不動(dòng)”的尷尬現(xiàn)象。為有效理順央地之間的環(huán)保事權(quán)，督促地方政府履行環(huán)保義務(wù)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，確立了環(huán)保督察制度，旨在通過對地方各級黨委和政府、有關(guān)部門的環(huán)保目標(biāo)完成情況、保障措施制定及落實(shí)情況進(jìn)行督察，以確保區(qū)域間生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。

在環(huán)保垂直管理體制下，一方面，中央加大環(huán)境政策的制度供給力度，并通過環(huán)保督察的方式提升環(huán)保約談與行政問責(zé)的力度，以此督促地方政府履行環(huán)保職責(zé)；另一方面，地方政府加強(qiáng)環(huán)境政策的制度配套，也通過約談企業(yè)、要求企業(yè)停業(yè)整改的方式予以回應(yīng)。為此，在府際關(guān)系大框架之內(nèi)形成了中央與地方間的“督察—回應(yīng)”過程，即中央環(huán)保督察組通過分批次、分層次對各省市展開環(huán)保督察，其督察的對象是各級地方政府，中央環(huán)保督察組通過跨層級治理的方式與地方政府直接互動(dòng)，有效減少地方保護(hù)主義的行政干預(yù)，由此更加直面環(huán)境問題與解決環(huán)保執(zhí)法信息不對稱、能力偏弱與手段偏軟等問題；而地方政府回應(yīng)中央環(huán)保督察的行動(dòng)取向往往受督察報(bào)告所產(chǎn)生的社會(huì)輿論影響，即督察結(jié)果被媒體宣傳與輿論放大后，地方政府則采取積極行動(dòng)，如連夜召開領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議，采取多部門聯(lián)合執(zhí)法的方式關(guān)停違法企業(yè)，并及時(shí)向媒體公開工作進(jìn)展，以示“整改決心”。

具體而言，在中央督查地方的邏輯下，環(huán)保問責(zé)的剛性約束力與環(huán)保約談的軟約束力推動(dòng)地方政府與企業(yè)更加重視中央環(huán)保督察[17]，而且這種震懾作用不僅提高了地方政府的環(huán)?？冃В苍谝欢ǔ潭壬咸嵘髽I(yè)的環(huán)保責(zé)任意識(shí)。然而，由于一些地方政府以“追求高速增長的GDP”作為執(zhí)政目標(biāo)，在“一刀切”要求部分企業(yè)停業(yè)整改應(yīng)對中央環(huán)保督察的同時(shí)，也采取“睜一只眼閉一只眼”的方式為一些污染企業(yè)繼續(xù)“開綠燈”，這就導(dǎo)致中央環(huán)保督察的執(zhí)法效果難以達(dá)到預(yù)期。如督察報(bào)告只是作為上級部門檢查的一種反饋，局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部通報(bào)與傳達(dá)，環(huán)保督察所起到的震懾作用將會(huì)減弱，地方政府難以重視。地方政府的回應(yīng)方式與回應(yīng)程度也會(huì)影響中央環(huán)保督察組的執(zhí)法力度，如地方政府采取“一刀切”的消極方式回應(yīng)中央環(huán)保督察，那隨之而來的“回頭看”督察力度將會(huì)加大，如地方政府采取“切一刀”的方式進(jìn)行積極整改，很可能形成正面典型而被其他地區(qū)借鑒。質(zhì)言之，地方政府的回應(yīng)方式與中央環(huán)保督察的執(zhí)法力度成反比例關(guān)系，如地方政府的消極回應(yīng)將會(huì)受到中央環(huán)保督察組進(jìn)一步約談與問責(zé)，直到環(huán)境污染問題得到有效解決為止，而積極采取措施進(jìn)行整改很可能會(huì)獲得生態(tài)環(huán)境部的激勵(lì)與宣傳，甚至成為地方性環(huán)境治理的“典型”。然而，環(huán)境污染問題并非單獨(dú)區(qū)域內(nèi)引發(fā)的現(xiàn)象，而是在跨區(qū)域擴(kuò)散后逐漸演變?yōu)槭录?，因而在環(huán)境治理上難以形成府際合作共治格局，更多的是處在博弈狀態(tài)下，通過單獨(dú)執(zhí)法來應(yīng)付上級檢查，致使責(zé)任推諉的現(xiàn)象成為可能。

總之，中央環(huán)保督察與地方政府回應(yīng)構(gòu)建了央地之間環(huán)境治理的新型博弈關(guān)系。在央地博弈的過程中，地方政府環(huán)境治理的外部壓力不僅來自中央環(huán)保督察組的專項(xiàng)督察力度，也來自公眾對環(huán)境污染問題的輿論關(guān)注度。在雙重壓力下，地方政府回應(yīng)的行動(dòng)取向主要由消極的“一刀切”關(guān)停所有企業(yè)與積極的“切一刀”處罰污染企業(yè)組成?！耙坏肚小钡幕貞?yīng)方式雖然能夠在短期內(nèi)緩解中央環(huán)保督察組對地方政府的環(huán)保督察力度，但卻對一些企業(yè)的生產(chǎn)秩序造成影響，導(dǎo)致與該企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)的產(chǎn)品價(jià)格上漲而迫使其他企業(yè)停產(chǎn)，引發(fā)工人下崗和抗議。而“切一刀”的回應(yīng)方式旨在加強(qiáng)對污染企業(yè)的懲治力度，在提高污染企業(yè)違法成本的同時(shí)，也能夠促使其履行環(huán)保職責(zé)。地方政府選擇何種回應(yīng)策略不僅受到中央環(huán)保督察的外部壓力影響，也受到內(nèi)部執(zhí)法成本的制約。隨著中央將生態(tài)文明建設(shè)提升至“政治任務(wù)”高度，在完善環(huán)保執(zhí)法垂直管理體系的同時(shí)，也通過賦予中央環(huán)保督察組一定的權(quán)力來提升環(huán)保督察的有效性[18]。然而，地方政府無論采取“一刀切”抑或“切一刀”的方式予以回應(yīng)，都將受到執(zhí)法成本的影響，即地方政府受到中央環(huán)保督察后，立即出臺(tái)整改措施對企業(yè)進(jìn)行整治，由此導(dǎo)致地方稅收減少，進(jìn)而影響GDP增長速率，正因?yàn)槿绱?，地方政府往往處在“一刀切”或“切一刀”的兩難博弈之中。

四、一刀切：地方環(huán)保執(zhí)法中的運(yùn)動(dòng)式治理取向

環(huán)境污染因素的高度復(fù)雜性加劇了地方政府回應(yīng)方式的不確定性。在壓力型體制下，通過“一刀切”關(guān)停企業(yè)等消極方式應(yīng)對中央環(huán)保督察則成為地方政府的理性選擇，即短期內(nèi)可緩解地方政府回應(yīng)中央環(huán)保督察的問責(zé)壓力，也能夠轉(zhuǎn)移公眾對自身受到中央環(huán)保約談的關(guān)注，進(jìn)而減弱社會(huì)輿論放大后的外部干擾。但對于被關(guān)停的企業(yè)而言，短期內(nèi)停業(yè)整頓雖然能夠減少中央環(huán)保督察組與社會(huì)輿論的關(guān)注，但遭受的損失會(huì)隨著時(shí)間的推移而不斷增大。

（一）地方環(huán)保執(zhí)法“一刀切”的目的：降低被問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)與消解社會(huì)輿論

環(huán)境政策主要由科層制系統(tǒng)來實(shí)施，但由于政府科層體系存在著官僚化、部門化、規(guī)則化的運(yùn)作特征，使得一些棘手問題的處置可能出現(xiàn)僵化和低效的困境[19]。環(huán)保督察是中央政府治理區(qū)域性環(huán)境污染問題的主要方式，也是督促地方政府履行環(huán)保職責(zé)的集中體現(xiàn)。中央環(huán)保督察體現(xiàn)的是宏觀的制度設(shè)計(jì)層面，而地方環(huán)保執(zhí)法行為則突出的是政策落地的回應(yīng)層面。2016年中央環(huán)保督察組分批次對各省市進(jìn)行環(huán)保督察，在集中曝光一些違法企業(yè)的同時(shí)，也對一些環(huán)保執(zhí)法不到位、環(huán)境治理不作為的地方政府進(jìn)行約談，由此形成了從“督企”到“督政”的轉(zhuǎn)變。

中央環(huán)保督察組采取行政約談執(zhí)法方式，既突破了傳統(tǒng)屬地管理所造成環(huán)保執(zhí)法干預(yù)的困境，也實(shí)現(xiàn)了從“督企”到“督政”的轉(zhuǎn)變。但環(huán)保約談的軟約束作用難以對地方政府形成剛性的約束力，因而一些地方政府在被中央環(huán)保督察后仍維系傳統(tǒng)“邊污染、邊治理”的環(huán)保執(zhí)法手段，即對一些稅收較小的“散、亂、污”企業(yè)進(jìn)行短暫集中整治，而對GDP增長貢獻(xiàn)作用大的污染企業(yè)則放松管制，因而顯現(xiàn)出“表面整改”的虛假現(xiàn)象。中央政府通過跨層級治理的方式對地方環(huán)保執(zhí)法不作為進(jìn)行糾正，并不斷加強(qiáng)問責(zé)力度來督促地方政府履行環(huán)保主體責(zé)任。從督察的范圍來看，中央環(huán)保督察組不僅對國家環(huán)境政策落實(shí)情況進(jìn)行督察，也對地方較為突出的環(huán)境問題及治理情況進(jìn)行跟進(jìn)。尤其對跨區(qū)域性的、群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響大的環(huán)境污染問題進(jìn)行專項(xiàng)整治。中央政府賦予環(huán)保督察組一定的執(zhí)法權(quán)限，旨在打破跨區(qū)域環(huán)境治理中的主體模糊、責(zé)任推諉等困境，使地方政府回歸環(huán)保責(zé)任主體。當(dāng)?shù)胤近h政“一把手”被中央環(huán)保督察組約談，那將會(huì)在短時(shí)間內(nèi)受到大量媒體的關(guān)注，由此形成的社會(huì)輿論不斷放大。中央環(huán)保督察組以公開信訪投訴和污染舉報(bào)的方式吸納民眾參與環(huán)保執(zhí)法行動(dòng)，在及時(shí)回應(yīng)民眾訴求的同時(shí)，也對地方政府形成震懾作用。因此，中央環(huán)保督察所隱含的問責(zé)壓力逐級遞增，由此衍生的社會(huì)輿論不斷放大，這就迫使地方政府采取“一刀切”的回應(yīng)方式予以消解。

總體而言，在中央環(huán)保督察組自上而下的問責(zé)壓力與公眾媒體自下而上的社會(huì)輿論壓力共同作用下，環(huán)保執(zhí)法“一刀切”成為地方政府回應(yīng)方式的選擇。尤其在一些長期疏于環(huán)保監(jiān)管的工業(yè)區(qū)，中央環(huán)保督察更能刺激地方政府“一刀切”的環(huán)保執(zhí)法行為，因而顯現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式治理的取向，即地方環(huán)保執(zhí)法的行動(dòng)策略是在中央環(huán)保督察的外部壓力之下而做出應(yīng)急選擇，這種“運(yùn)動(dòng)式治理”模式卻能在短期內(nèi)消解社會(huì)輿論帶來的壓力，以及緩解中央環(huán)保督察組的進(jìn)一步調(diào)查。然而，中央環(huán)保督察所釋放的信號(hào)并非“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”，而是形成了不定期督察的環(huán)保執(zhí)法常態(tài)化趨勢，因而地方政府所面臨的自上而下的監(jiān)督壓力將會(huì)持續(xù)化。正因?yàn)槿绱?，地方政府以“一刀切”的運(yùn)動(dòng)式環(huán)保執(zhí)法方式消解中央環(huán)保督察組的監(jiān)督壓力，并通過及時(shí)發(fā)布整改措施、突擊整改的效果來回應(yīng)社會(huì)公眾，進(jìn)而緩解公眾和媒體過度關(guān)注而產(chǎn)生的輿情危機(jī)。但長此以往，非但難以根治地方環(huán)境污染問題，反而催生出更多的社會(huì)不穩(wěn)定因素，加劇政府治理成本。

（二）地方環(huán)保執(zhí)法“一刀切”的方式：以突擊整改體現(xiàn)政策執(zhí)行

一分部署，九分落實(shí)。從四次環(huán)保督察與“回頭看”效果來看，在督政與提高民眾幸福感、獲得感等方面頗有成效，尤其是解決了一批民眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境污染問題。隨著中央環(huán)保督察的投訴渠道公開化與督察結(jié)果透明化，提升了民眾參與環(huán)保治理的積極性，加上媒體的持續(xù)性曝光，使得地方政府環(huán)境治理不到位、環(huán)保執(zhí)法不作為等現(xiàn)象得到充分揭示。在多重壓力下，地方環(huán)保執(zhí)法呈現(xiàn)出突擊整改、“一刀切”的“運(yùn)動(dòng)式治理”傾向。

在面臨中央環(huán)保督察組的行政約談與問責(zé)壓力時(shí)，臨時(shí)召開常委會(huì)商討應(yīng)對方案，或是連夜拆除違法企業(yè)的突擊整改行動(dòng)，而這些“一刀切”的整改要求所規(guī)定時(shí)限往往過于緊急和短暫，甚至違背客觀規(guī)律，導(dǎo)致一些企業(yè)的抗議。如2018年中央環(huán)保督察在“回頭看”的過程中發(fā)現(xiàn)廣西欽州市一批理應(yīng)淘汰的“小散亂污”冶煉企業(yè)仍在違法生產(chǎn)，嚴(yán)重污染周邊環(huán)境①生態(tài)環(huán)境部.欽州市虛假整改卻能層層過關(guān).（2018-06-10）[2019-10-26].http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201806/t20180610_442862.htm。。在督察組約談欽州市黨政“一把手”后，該市連夜開會(huì)部署，迅速拆除違法企業(yè)。通過領(lǐng)導(dǎo)“政治掛帥”與干部下沉的方式對各工廠是否符合產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)地檢查，要求相關(guān)職能部門立即對違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營的工廠進(jìn)行嚴(yán)肅查處，并要求違規(guī)企業(yè)按照整改時(shí)限及時(shí)整改到位。再如鄭州市一些縣未能按照《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的時(shí)限要求對禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場進(jìn)行依法分批有序關(guān)閉或搬遷，而是在督察組入駐前“一刀切”突擊關(guān)停，以致遭到大部分養(yǎng)殖專業(yè)戶抗議①中國環(huán)境報(bào).環(huán)?！耙坏肚小笔黔h(huán)境與經(jīng)濟(jì)雙輸?shù)男问街髁x、官僚主義.（2018-09-14）[2019-10-27].http：//epaper.cenews.com.cn/html/2018-09/14/content_76239.htm。。

總體而言，隨著中央環(huán)保督察的執(zhí)法范圍不斷擴(kuò)大，地方政府所面臨的外部監(jiān)督壓力持續(xù)加大，以突擊整改的“一刀切”方式將問責(zé)的客體轉(zhuǎn)移至污染企業(yè)，尤其在地方黨政“一把手”被中央環(huán)保督察組約談后，這種運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的回應(yīng)取向則成為規(guī)避被問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)策略。從地方環(huán)保執(zhí)法“一刀切”的行動(dòng)取向不難看出，地方政府及其相關(guān)部門平時(shí)對環(huán)境治理不作為，對污染企業(yè)有檢查無監(jiān)管，以致污染問題加劇，在被中央環(huán)保督察后，則采取簡單的“一刀切”突擊關(guān)停的管制方式，以致產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)重影響。

（三）地方環(huán)保執(zhí)法“一刀切”的后果：催生次級風(fēng)險(xiǎn)

地方環(huán)保執(zhí)法“一刀切”反映出中國基層環(huán)境治理能力與治理任務(wù)之間難以匹配，以致國家環(huán)保政策執(zhí)行陷入“內(nèi)卷化”困境。因錯(cuò)誤的政績觀，使得地方政府更傾向于營造高速增長的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來轉(zhuǎn)移環(huán)境污染問題的關(guān)注度。質(zhì)言之，發(fā)展型地方政府更傾向于將經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先排序來消解因環(huán)境治理滯后化所引發(fā)的上級問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)輿論風(fēng)險(xiǎn)。雖然中央環(huán)保督察組打破了以往環(huán)境治理屬地化的合法干預(yù)，但這種“督政”的方式往往局限于對地方環(huán)境治理的總體性監(jiān)管，而對其具體的執(zhí)法手段難以把控，這就使得地方環(huán)保執(zhí)法“一刀切”成為可能，由此引發(fā)的次級風(fēng)險(xiǎn)不僅影響當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，也導(dǎo)致政府公信力降低。

中央環(huán)保督察組的執(zhí)法方式由“督企”走向“督政”，而地方環(huán)境治理的執(zhí)法手段更傾向于對企業(yè)“掛牌督辦”，即在受到中央環(huán)保督察和問責(zé)后，地方政府迅速（連夜開會(huì)部署、連夜拆除違法設(shè)施）要求企業(yè)停業(yè)整頓，這種“一刀切”式的執(zhí)法行為不僅違背了中央環(huán)保督察的初衷，也導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)艿接绊?。如中央第四環(huán)保督察組在“回頭看”中向各級政府反饋仍存在污染企業(yè)整改不到位的問題，甚至出現(xiàn)一些“屢罰不改”等污染反彈問題。之所以出現(xiàn)企業(yè)“屢罰不改”等現(xiàn)象，很大原因在于一些企業(yè)尚未能通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)服務(wù)升級來適應(yīng)新的社會(huì)需求，而地方政府遵循傳統(tǒng)環(huán)保督察“以罰代管”的執(zhí)法方式，使得污染企業(yè)長期存在僥幸心理，往往以環(huán)境違法的方式轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)下行壓力所帶來的影響。雖然被中央環(huán)保督察后，地方政府通過啟動(dòng)調(diào)查問責(zé)程序，對履職不力、監(jiān)管不到位的職能部門“一把手”進(jìn)行誡勉談話，并予以相應(yīng)的處罰，但對于被“一刀切”關(guān)停的企業(yè)而言，即使環(huán)保證件齊全與手續(xù)合規(guī)也被要求停業(yè)整頓，如此在影響企業(yè)合法經(jīng)營的同時(shí)，也造成產(chǎn)品價(jià)格迅速上漲，以致相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本上漲而導(dǎo)致企業(yè)停工停產(chǎn)。在工人的合法權(quán)益得不到保障時(shí)，很可能引發(fā)集體抗議而形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，地方政府追求簡單的“一刀切”執(zhí)法方式，在對企業(yè)形成合法約束的同時(shí)，也可能對招商引資產(chǎn)生影響。質(zhì)言之，地方政府以加大對企業(yè)的處罰力度來回應(yīng)中央環(huán)保督察，進(jìn)而緩解外部問責(zé)壓力，但“朝令夕改”的非制度化執(zhí)法方式將會(huì)降低地方政府的公信力，使其在招商引資過程難以對企業(yè)兌現(xiàn)優(yōu)惠政策，進(jìn)而影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

總體而言，中央環(huán)保督察的目的在于督促政府履行環(huán)保職責(zé)，但地方政府“一刀切”的環(huán)保執(zhí)法回應(yīng)方式不僅損害合法企業(yè)的利益，也催生出諸多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。尤其對企業(yè)進(jìn)行突擊關(guān)停，或是加大處罰力度，使企業(yè)的合法權(quán)益（優(yōu)惠政策）得不到保障。質(zhì)言之，“一刀切”的環(huán)保執(zhí)法方式是緩解外部輿論壓力的有效策略，但也是加劇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)生成的主要因素，不僅會(huì)弱化地方政府的公信力，也會(huì)嚴(yán)重影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、切一刀：地方環(huán)保執(zhí)法中的多維度治理取向

在壓力型體制下地方政府因平時(shí)不作為、急時(shí)亂作為而呈現(xiàn)“一刀切”式的回應(yīng)方式，表面上似乎力度很大、見效很快，實(shí)際上是地方政府形式主義和官僚主義的主要特征，因違背實(shí)際情況、科學(xué)規(guī)律和依法行政的要求，與當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求存在巨大鴻溝。具體而言，地方政府“一刀切”的環(huán)保執(zhí)法方式不僅難以消解內(nèi)部行政問責(zé)壓力，也難以化解外部社會(huì)輿論的關(guān)注，甚至?xí)觿∩鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)的生成，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。為此，2018年生態(tài)環(huán)境部門下發(fā)《禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖姟?，旨在杜絕地方政府環(huán)保專項(xiàng)治理“一刀切”的做法②生態(tài)環(huán)境部.生態(tài)環(huán)境部明確禁止環(huán)?！耙坏肚小毙袨?（2018-05-28）[2020-10-28].http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201805/t 20180528_441554.htm。，督促地方政府從“一刀切”的形式主義回應(yīng)方式走向“切一刀”的新型治理樣態(tài)，即從治污嚴(yán)防“一刀切”到嚴(yán)格“切一刀”。該邏輯轉(zhuǎn)向既是生態(tài)文明建設(shè)尊重實(shí)際、遵循規(guī)律的客觀要求，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然體現(xiàn)。

（一）地方環(huán)保執(zhí)法“切一刀”的行動(dòng)邏輯：精準(zhǔn)治理

消極的“一刀切”回應(yīng)方式不僅損害了合法合規(guī)企業(yè)的權(quán)益，也折射出一些地方政府存在著形式主義、官僚主義作風(fēng)。隨著地方政府環(huán)境治理“一刀切”做法帶來的負(fù)面效應(yīng)日漸顯現(xiàn)，地方政府也在回應(yīng)中央環(huán)保督察過程中也會(huì)進(jìn)行“糾偏”[20]。地方政府環(huán)境治理的“切一刀”式回應(yīng)，屬于同此前不作為或亂作為“一刀切”辦法相對立的治理路徑，這種環(huán)境治理回應(yīng)方式，本質(zhì)而言遵循了一種指向“精準(zhǔn)化”的治理邏輯。在環(huán)境治理領(lǐng)域，中央出臺(tái)一系列環(huán)境政策并以督導(dǎo)的方式督促地方政府履職到位，然而，由于中央環(huán)保政策具有宏觀的指導(dǎo)性意義，需要進(jìn)一步細(xì)化，這就使得地方政府對在政策解讀過程中不斷放大自由裁量權(quán)，以減少外部執(zhí)行壓力。

為此，地方政府的環(huán)境治理取向難免出現(xiàn)偏差，尤其是涉及到經(jīng)濟(jì)效益不顯著、提升地方稅收不明顯的環(huán)境治理領(lǐng)域時(shí)，其行為就會(huì)略顯“粗糙”。這從各級地方政府的集中整治措施就能看出來，例如搞的運(yùn)動(dòng)式“一律關(guān)停”、間歇性的“拉閘限電”等。但是，這種在環(huán)保領(lǐng)域允許出現(xiàn)的“置信區(qū)間”內(nèi)誤差，并不意味著政策執(zhí)行主體可以隨意解讀、亂作為或不作為。因而地方環(huán)境治理需要以“精準(zhǔn)”為導(dǎo)向，一方面，問題識(shí)別需要精準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)找準(zhǔn)造成環(huán)境困局的“病因”；另一方面，應(yīng)對措施需要精準(zhǔn)，所提出的整改方案能夠“對癥下藥”，解決真問題。如河北省出臺(tái)《反對環(huán)?！耙坏肚小闭咭庖姟分兄赋觯骸搬槍ξ廴痉乐蔚闹攸c(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)時(shí)段和重點(diǎn)任務(wù)……科學(xué)制定實(shí)施差異化管控措施和監(jiān)管措施”①新華網(wǎng).河北嚴(yán)禁生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“一刀切”.（2018-09-13）[2019-10-29].http：//www.xinhuanet.com/local/2018-09/13/c_1123423030.htm。。因此，“切一刀”環(huán)境治理方式要求地方政府環(huán)保執(zhí)法措施既要精準(zhǔn)又要有區(qū)別，尤其在行政考核與任務(wù)壓力[21]的推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)環(huán)保執(zhí)法方式靈活多樣，即實(shí)現(xiàn)由一體化、一元化、整體化、結(jié)構(gòu)化、被動(dòng)回應(yīng)的傳統(tǒng)治理向多元化、差異化、個(gè)體化、體驗(yàn)化、主動(dòng)適應(yīng)的精準(zhǔn)治理轉(zhuǎn)變[22]。

總體而言，地方政府環(huán)保執(zhí)法“切一刀”的回應(yīng)方式顯現(xiàn)出精準(zhǔn)治理取向，是出于回應(yīng)中央環(huán)保督察要求和地方輿論壓力的雙重考慮。地方政府的回應(yīng)方式將會(huì)直接影響到自身所受到的外部壓力的程度，如地方政府采取“切一刀”的方式進(jìn)行積極整改，那么來自中央環(huán)保督察和社會(huì)輿論的壓力就會(huì)減弱，反之亦然。與此同時(shí)，這種“切一刀”的回應(yīng)方式也能有效降低環(huán)境政策執(zhí)行給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成本，將“一刀切”下的停工、停業(yè)、停產(chǎn)做法及其影響壓縮至最小。

（二）地方環(huán)保執(zhí)法“切一刀”的價(jià)值取向：典型治理

只要有工業(yè)生產(chǎn)就會(huì)有污染，這屬于客觀情況，而地方政府環(huán)保執(zhí)法“一刀切”是矯枉過正的做法。當(dāng)中央環(huán)境保護(hù)督察向縱深推進(jìn)、督察整改要求“立行立改，邊督邊改”時(shí)，大范圍的“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f”等“一刀切”的做法，就順理成章地成為地方政府規(guī)避責(zé)任的理性選擇?！耙坏肚小惫倘豢梢栽谳^短時(shí)間內(nèi)回應(yīng)中央環(huán)保督察、實(shí)現(xiàn)“治污”主體責(zé)任轉(zhuǎn)移，并弱化社會(huì)對環(huán)保約談的關(guān)注和輿論。但這種消極應(yīng)對的做法將會(huì)無差別地?fù)p害那些環(huán)境污染低甚至環(huán)保手續(xù)齊全的合法行業(yè)、企業(yè)或個(gè)體，讓那些違法企業(yè)沒有得到應(yīng)有的懲處，而合法企業(yè)卻背負(fù)不應(yīng)該背負(fù)的連帶責(zé)任。地方政府“一刀切”回應(yīng)方式，不僅導(dǎo)致中央環(huán)保督察非但不能有效地遏制住污染擴(kuò)散，反而損害了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將產(chǎn)生“無功且有過”的治理后果。

作為環(huán)境治理的責(zé)任主體，地方政府不僅受政績和官員晉升的激勵(lì)，也受到來自中央環(huán)保督察的壓力，因而更傾向于在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和治理環(huán)境中進(jìn)行權(quán)宜性選擇[23]。與“一刀切”的目的不同，地方環(huán)保執(zhí)法“切一刀”是有針對性、有側(cè)重和有區(qū)分地對環(huán)境污染進(jìn)行排查整治，其價(jià)值取向在于抓住并辦理特定區(qū)域、領(lǐng)域和行業(yè)中的“典型”問題，并憑此“以點(diǎn)帶面”、完成轄區(qū)內(nèi)環(huán)境治理工作。抓住特定區(qū)域、領(lǐng)域和行業(yè)中環(huán)境問題的“典型”并對其“切一刀”，有助于深入發(fā)掘環(huán)境治理中的關(guān)鍵問題與核心根源。通過抓“典型”可以帶動(dòng)解決環(huán)境污染“面”上的問題，完成“靶向”和“精準(zhǔn)”治理，避免大水漫灌、粗糙式的治理。圍繞特定區(qū)域、領(lǐng)域和行業(yè)環(huán)境問題的“切一刀”，還是一個(gè)“樹典型”和“學(xué)典型”的過程，具有良好的震懾作用和示范效益，能夠形成正向的獎(jiǎng)勵(lì)驅(qū)動(dòng)和反向的懲戒規(guī)避。正因?yàn)槿绱?，地方環(huán)保執(zhí)法相應(yīng)地圍繞本轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)地區(qū)、領(lǐng)域和行業(yè)采取典型治理的方式，不僅能夠確保重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)保工作成效，也能夠有效回應(yīng)“非重點(diǎn)”領(lǐng)域可能發(fā)生的環(huán)境事件帶來的問責(zé)壓力。進(jìn)一步而言，地方環(huán)保執(zhí)法“切一刀”的典型治理取向則能夠較好地消解社會(huì)輿論壓力，這是因?yàn)樵谝欢〞r(shí)期內(nèi)，社會(huì)群體的注意力和情緒總是集中于某一范圍之內(nèi)的特定問題上，抓住并解決關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)的特定問題，以及有助于消解社會(huì)輿論中的關(guān)鍵癥結(jié)。

總體而言，地方環(huán)保執(zhí)法“切一刀”所衍生的典型或“抓典型”的做法，也應(yīng)當(dāng)避免那種在中央政策意圖下“結(jié)合自己的理解刻意塑造相應(yīng)的典型”。這是因?yàn)椋欠N“異化”了的典型，其實(shí)缺乏自下而上民眾參與，僅作為一種形式理性在官僚體制內(nèi)部空轉(zhuǎn)[24]，無法發(fā)揮出以點(diǎn)帶面的效果，帶有濃厚主觀色彩的“切一刀”難免會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)。

（三）地方環(huán)保執(zhí)法“切一刀”的基本原則：分類治理

對不達(dá)標(biāo)的污染企業(yè)要堅(jiān)決“切一刀”，而且整治污染的過程中防止“一刀切”等都相應(yīng)體現(xiàn)出地方環(huán)保執(zhí)法的分類治理邏輯。即地方環(huán)保工作不再是漫無目的地關(guān)停和限制所有企業(yè)，例如“一律關(guān)?！薄袄l限電”“先停再說”，而是在尊重實(shí)際和遵循規(guī)律的基礎(chǔ)上，“切”得其時(shí)、“切”得其所、“切”得有效。比如河北省在全國率先建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)管正面清單制度，摒棄“一刀切”的做法，采取“一企一策”差異化應(yīng)急減排等做法，對各類企業(yè)分類施策，體現(xiàn)同一行業(yè)的不同企業(yè)的差異化管控，激發(fā)企業(yè)治污減排的內(nèi)生動(dòng)力。

“切一刀”式的基本原則和實(shí)現(xiàn)方式是分類治理。隨著高質(zhì)量發(fā)展要求的提出，以及中央環(huán)境督察和“回頭看”對環(huán)?！耙坏肚小毙袨榈氖海瑢?shí)施差異化、類別化的管控和監(jiān)管措施成為地方政府環(huán)境治理“切一刀”的主要抓手。分類治理指區(qū)分對象類別和現(xiàn)實(shí)情境，因人施策、因地制宜。結(jié)合前文提出的“典型”治理，地方環(huán)保執(zhí)法“切一刀”中的分類治理，就是圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)時(shí)段和重點(diǎn)任務(wù)，結(jié)合地區(qū)發(fā)展特征，針對不同污染類別采取相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施和監(jiān)管力度，以此來確保被監(jiān)管或懲治的對象是環(huán)境污染的制造方。這就需要地方政府根據(jù)地方環(huán)境特征，采取分類治理的方式及時(shí)化解民眾真實(shí)關(guān)切的污染問題。分類治理的策略或政策措施需要依法依規(guī)，其底線是合乎法律法規(guī)，其紅線是不污染或破壞環(huán)境，其方式是分級分類整改。如地處海河下游、重工業(yè)排放強(qiáng)度大、水資源短缺的地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要任務(wù)就是集中整治“散、亂、污”企業(yè)而非“一律關(guān)?！?。而作為大氣污染傳輸通道的地區(qū)就需要根據(jù)區(qū)域行業(yè)、企業(yè)生產(chǎn)工序等不同的層次，并開展每周一次的（企業(yè)、鄉(xiāng)村和建筑工地）基層現(xiàn)場調(diào)度會(huì)。

總體而言，地方環(huán)保執(zhí)法“切一刀”的分類治理方式，雖然短期內(nèi)將會(huì)增加政府治理成本，也難以提升地方政績，但從長遠(yuǎn)來看，剝離地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的污染企業(yè)，有助于地方轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，推動(dòng)綠色發(fā)展方式和高質(zhì)量發(fā)展局面的形成。

六、結(jié)論與討論

環(huán)保督查問題近年來逐漸成為公共政策領(lǐng)域研究熱點(diǎn)。已有研究或者過于強(qiáng)調(diào)中央政府對地方政府的激勵(lì)方面，或者側(cè)重于中央政府對地方政府的問責(zé)方面，較少關(guān)注府際關(guān)系下地方政府的實(shí)際回應(yīng)及其轉(zhuǎn)向。尤其是中央環(huán)保督察的縱深推進(jìn)及其對地方政府邊督邊改的要求，實(shí)踐中催生出了一種“中央督察—地方回應(yīng)”式的互動(dòng)模式。換言之，中央由以往屬地管理的“督企”到垂直管理的“督政”和“問責(zé)”轉(zhuǎn)變，地方政府也逐漸形成了約談、整改等治污機(jī)制予以回應(yīng)，中央與地方之間的“督察—回應(yīng)”關(guān)系由此形成。

具體而言，從地方政府角度來看，中央與地方之間“督察—回應(yīng)”關(guān)系并不穩(wěn)定，其中存在著如何將地方政府的外生約束和內(nèi)生動(dòng)力轉(zhuǎn)換成實(shí)際行動(dòng)的困境，這也是地方政府回應(yīng)中央環(huán)保督察的行動(dòng)邏輯之所在。地方政府面臨的外生約束不僅來自中央環(huán)保督察組的專項(xiàng)督察力度和公眾對環(huán)境污染問題的輿論關(guān)注度，也包括地方政府回應(yīng)后產(chǎn)生的執(zhí)法成本；地方政府擁有的內(nèi)生動(dòng)力，則在于提升污染企業(yè)違法成本并塑造其環(huán)保意識(shí)，以及由此帶來的綠色可持續(xù)發(fā)展。此外，當(dāng)?shù)胤秸媾R的外生約束不強(qiáng)時(shí)，“一刀切”的“運(yùn)動(dòng)式治理”行為將會(huì)產(chǎn)生，但地方政府一味地選擇消極回應(yīng)方式雖能規(guī)避社會(huì)輿論與轉(zhuǎn)移問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，但所催生的次級風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于其他方式。作為一種積極回應(yīng)的“切一刀”模式，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)治理、典型治理和分類治理的統(tǒng)合，能更好地幫助地方政府回應(yīng)中央督察和公眾輿論，也有助于實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是推動(dòng)環(huán)保整改的重要契機(jī)和主要抓手。在受到中央環(huán)保督察后，地方政府面臨著兩難抉擇：是繼續(xù)堅(jiān)持“一刀切”的“一律關(guān)停”“先停再說”等方式來消解中央環(huán)保督察組進(jìn)一步問責(zé)和緩解社會(huì)輿論壓力？還是針對污染防治的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)，按照精準(zhǔn)化、典型化和分類化的治理策略，科學(xué)制定實(shí)施差異化管控措施和監(jiān)管措施“切一刀”？正如前文論證，這兩種行為選擇邏輯取決于外生約束是否足夠強(qiáng)，內(nèi)生動(dòng)力是否足夠大。尤其是環(huán)保督察常態(tài)化之后，地方政府面臨中央環(huán)保督察的力度與向上級反饋的力度取決于其回應(yīng)方式和回應(yīng)程度，當(dāng)?shù)胤秸扇　扒幸坏丁钡姆绞竭M(jìn)行積極整改，那么來自中央環(huán)保督察和社會(huì)反饋的壓力就會(huì)減弱，反之則增強(qiáng)。因此，環(huán)?！案邏骸辈坏扔诳梢圆恢v方法，也不等于可以平時(shí)不作為，急時(shí)亂作為，更不等于可以簡單粗暴執(zhí)法；因而通過“切一刀”治理方式才是地方政府回應(yīng)中央環(huán)保督察與加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境治理的最終價(jià)值取向。未來我們需建立、健全環(huán)保整改長效機(jī)制，還要豐富和完善各類綜合手段，包括問責(zé)追責(zé)的“打”、扎扎實(shí)實(shí)的“賞”、實(shí)事求是的“識(shí)”、答題解惑的“教”和有序推進(jìn)的“育”等政策工具，進(jìn)而全面推進(jìn)中國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。