協(xié)商民主新視域下環(huán)境公眾參與機(jī)制的創(chuàng)新思考

（中山大學(xué)旅游學(xué)院 廣東廣州 510275）

環(huán)境保護(hù)中的公眾參與，是指公民通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境相關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合公眾的切身利益，通常指3個(gè)方面：①?zèng)Q策參與，指行政管理部門在制定重要環(huán)境政策、規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施之前，通過開放途徑讓社會(huì)公眾獲取擬決策的事項(xiàng)信息，聽取各方的意見。②過程參與，指公眾通過一定途徑或程序，在與環(huán)境利益相關(guān)的環(huán)境政策、規(guī)劃及開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的參與。③末端參與，指重要環(huán)境政策以及開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施并發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件之后的公眾參與［1］。

1 建立高層次、多渠道的環(huán)境公眾參與機(jī)制

（1）公眾參與環(huán)境保護(hù)本身就是協(xié)商民主的體現(xiàn)。保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定，公眾參與環(huán)境保護(hù)本身就是協(xié)商民主的體現(xiàn)?！董h(huán)境保護(hù)法》的重點(diǎn)就是保護(hù)人民切身利益，即關(guān)乎民生、維護(hù)公民權(quán)利、依靠公眾參與保護(hù)環(huán)境?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》更明確了公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的地位，國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)［2］。

（2）目前環(huán)境公眾參與機(jī)制存在的問題。從國際上看，公眾參與是環(huán)境保護(hù)發(fā)展的新趨勢(shì)，根本動(dòng)力來自“自下而上”的公眾參與。但我國長期以來環(huán)境保護(hù)主要依靠“自上而下”的行政命令，有些已頒布的環(huán)境保護(hù)公眾參與的政策、制度，在立法中仍存在明顯漏洞：①公眾參與主體錯(cuò)位。如環(huán)評(píng)公眾參與的實(shí)施主體通常是建設(shè)單位和環(huán)評(píng)單位，身兼“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重身份，在實(shí)際調(diào)查問卷中，由于利益驅(qū)使和缺少操作規(guī)范的約束，自然難以秉持公正的立場(chǎng)。公眾參與調(diào)查的對(duì)象也具有較大的靈活調(diào)整空間，一些敏感項(xiàng)目中持反對(duì)意見的個(gè)人或團(tuán)體往往被排除調(diào)查之外。②信息公開渠道不暢。環(huán)境信息公開是公民環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的最根本保障，無公開透明的信息獲取渠道，就無公平實(shí)現(xiàn)權(quán)利可言。我國公眾參與的形式非常有限，例如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》保障公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)體權(quán)利，但其范圍僅限于環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)。而環(huán)評(píng)公示告知的內(nèi)容卻缺乏統(tǒng)一的規(guī)范要求。一些環(huán)評(píng)公示內(nèi)容往往對(duì)敏感環(huán)境問題避而不談或是一筆帶過。③反饋機(jī)制較為滯后。公眾參與是公眾對(duì)環(huán)境權(quán)益的有效表達(dá)，但實(shí)踐中環(huán)境管理對(duì)環(huán)境權(quán)益的外延內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)途徑卻無法清晰界定。例如，公眾參與的制衡對(duì)象僅限于污染和破壞環(huán)境者，對(duì)于政府部門怠于職守、疏忽監(jiān)管的不作為，對(duì)于宏觀決策中忽視環(huán)境利益的狀況，缺乏公眾參與的法律救濟(jì)機(jī)會(huì)。公眾參與途徑主要包括聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)、問卷調(diào)查等，但遺憾的是，關(guān)于環(huán)境立法程序的法律、法規(guī)、規(guī)章都對(duì)上述內(nèi)容缺乏詳細(xì)具體的程序性規(guī)定［3］。

2 構(gòu)建環(huán)境公眾參與機(jī)制的時(shí)代價(jià)值

（1）協(xié)商民主理論為環(huán)境公眾參與開拓了新的平臺(tái)渠道。隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，由于一些地方片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得公眾環(huán)境權(quán)益受到極大挑戰(zhàn)，由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)體制的不適應(yīng)和環(huán)境沖突等問題也逐漸顯現(xiàn)。以廈門PX、啟東王子造紙等重大環(huán)境群體事件為例，由于缺少其他相應(yīng)的參與機(jī)制及訴求通道，在各種競(jìng)爭性利益的裹挾下，導(dǎo)致公眾只能以“散步”等非正常手段“參與”。環(huán)評(píng)的公眾參與被推到了社會(huì)問題最前沿，各種利益博弈的復(fù)雜程度已超出最初環(huán)境公眾參與的制度設(shè)計(jì)。黨的“十九大”報(bào)告強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主重要作用”。而協(xié)商民主的核心就是公眾參與和協(xié)商治理，為社會(huì)轉(zhuǎn)型期的環(huán)境公眾參與機(jī)制創(chuàng)新提供了新的視野。其價(jià)值在于發(fā)揮人民政協(xié)的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公眾參與的程序化和法治化，改善公眾自主治理環(huán)境的能力，使公共決策最大限度地實(shí)現(xiàn)各方環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益的均衡，滿足公民最基本的環(huán)境需求，形成“政協(xié)協(xié)商、專家評(píng)審、社會(huì)協(xié)同”的公眾參與機(jī)制。

（2）環(huán)境公眾參與為協(xié)商民主理論充實(shí)了新的時(shí)代內(nèi)涵。隨著民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)和發(fā)展，人民政協(xié)要有效發(fā)揮協(xié)商民主作用，無論在理念還是形式方面，都有一個(gè)深化和拓展的過程。例如需要改變政協(xié)活動(dòng)多以政治精英和社會(huì)精英參與為主的現(xiàn)狀，探索擴(kuò)大公眾的參與，增強(qiáng)人民政協(xié)的“人民性”。而目前民間環(huán)保團(tuán)體尚處于起步階段，存在無序參與而非規(guī)范參與、情感參與而非理性參與、自主參與意識(shí)不強(qiáng)、從眾心理表現(xiàn)突出等諸多缺陷，這都為人民政協(xié)發(fā)揮界別的橋梁紐帶和拓展履職空間提供了新的契機(jī)。人民政協(xié)有義務(wù)、有能力引領(lǐng)新時(shí)期環(huán)境公眾參與的健康有序推進(jìn)，拓寬公民參與環(huán)境保護(hù)的渠道、規(guī)范參與方式。

（3）踐行協(xié)商民主與環(huán)境公眾參與是良性互動(dòng)關(guān)系。協(xié)商民主與公眾參與有著共同的價(jià)值旨趣和話語平臺(tái)，存在著相得益彰的共生關(guān)系。人民政協(xié)通過組織公民誠意且理性的對(duì)話，經(jīng)過各方討論協(xié)商之后再做出決策，一方面提高了政府在控制環(huán)境污染和管理自然資源方面的能力，另一方面也充分保障了公眾環(huán)境利益的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于推動(dòng)環(huán)境公眾參與機(jī)制的發(fā)展與創(chuàng)新。而以環(huán)境公眾參與為基礎(chǔ)的界別協(xié)商則擴(kuò)大了協(xié)商主體的廣泛性，反映并維護(hù)特殊群體的利益，暢通政治訴求渠道，進(jìn)一步提高了環(huán)境信息的透明度。

3 環(huán)境公眾參與的理論突破與實(shí)踐選擇

環(huán)境公眾參與可以有效化解有利益沖突的群體之間的矛盾，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治的重要條件。而公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度直接決定著國家的環(huán)境意識(shí)，更體現(xiàn)了我國民主協(xié)商的發(fā)展方向。發(fā)揮人民政協(xié)的主導(dǎo)作用，推動(dòng)環(huán)境公眾參與，是需要長期研究的重大理論和實(shí)踐問題。

（1）設(shè)計(jì)協(xié)商議題，健全環(huán)境信息公開制度。只有健全信息公開制度，確保公眾的環(huán)境知情權(quán)，才能讓公眾充分參與環(huán)境決策，對(duì)環(huán)境行政公權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督。憑借獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，人民政協(xié)的協(xié)商應(yīng)該而且能夠成為環(huán)境社會(huì)治理的重要主導(dǎo)部分。人民政協(xié)可以選擇社會(huì)關(guān)注的環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等協(xié)商議題，開展專題協(xié)商或界別協(xié)商。以政協(xié)名義建立重大協(xié)商事項(xiàng)信息披露制度，在充分考慮到公眾個(gè)體差異性的前提下，通過公告欄、報(bào)紙、廣播、電視和互聯(lián)網(wǎng)等傳統(tǒng)媒體與現(xiàn)代媒體相結(jié)合的方式，保證公眾知情權(quán)的落實(shí)。在大會(huì)發(fā)言、小組討論、專題協(xié)商環(huán)保過程中，有序地將協(xié)商議題、過程和結(jié)果公諸于眾，進(jìn)一步提高信息的透明度，提升對(duì)環(huán)境政策制定和實(shí)施的影響力。

（2）規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過程的公眾參與。目前，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與主要集中在環(huán)境影響報(bào)告書報(bào)批前的這一階段，而項(xiàng)目立項(xiàng)、報(bào)告書編制等則沒有設(shè)置公眾參與環(huán)節(jié)。人民政協(xié)可以通過拓展履職平臺(tái)、創(chuàng)新工作形式，加強(qiáng)與廣大民眾的互動(dòng)聯(lián)系。在召開全委會(huì)、常委會(huì)、專題協(xié)商會(huì)之前或過程中，尤其在重大建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)選址階段和環(huán)評(píng)執(zhí)行階段，充分了解民意、聽取民聲、吸納民智，建立環(huán)境熱點(diǎn)問題、污染敏感事件的輿情匯集機(jī)制，強(qiáng)化公眾參與過程的控制點(diǎn)設(shè)計(jì)。在項(xiàng)目篩選審查階段重點(diǎn)協(xié)商對(duì)項(xiàng)目選址、工藝路線的意見，從源頭上進(jìn)行污染控制。在環(huán)評(píng)竣工階段對(duì)環(huán)評(píng)措施的落實(shí)情況進(jìn)行重點(diǎn)強(qiáng)化監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)在前端預(yù)防和末端驗(yàn)收全過程的公眾參與。

（3）開辟協(xié)商平臺(tái)，擴(kuò)大公眾參與范圍途徑。長期的基層環(huán)保執(zhí)法實(shí)踐統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，城區(qū)60%的環(huán)保信訪投訴對(duì)象是餐飲、娛樂、服務(wù)行業(yè)，但公眾參與的范圍僅限于專項(xiàng)規(guī)劃和對(duì)環(huán)境可能造成重大不利影響的建設(shè)項(xiàng)目，面對(duì)帶來污水、油煙、煙塵、異味以及噪聲等這些日常環(huán)境污染，公眾卻無法啟動(dòng)參與環(huán)評(píng)程序。而人民政協(xié)可以拓寬公眾參與環(huán)境事務(wù)的范圍途徑。通過開展專項(xiàng)民主監(jiān)督活動(dòng)、民主評(píng)議政府專項(xiàng)工作、定期舉行政情交流會(huì)、舉辦政協(xié)論壇等方式，切實(shí)完善協(xié)商議政制度。例如：建立由環(huán)保部門、企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用窆餐瑓⑴c的“企業(yè)污染控制報(bào)告會(huì)”制度；環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)與非政府機(jī)構(gòu)及普通公眾之間的定期對(duì)話機(jī)制。這樣既有利于增加環(huán)境行政的透明度，也有利于培養(yǎng)委員的公共理性［4］。

（4）健全工作程序，完善公眾參與反饋機(jī)制?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》要求專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的編制機(jī)關(guān)要審慎地考慮公眾的意見，但是實(shí)際操作程序上，難以確保編制機(jī)關(guān)和行政審批機(jī)關(guān)適時(shí)吸納、反饋公眾的參與意見。人民政協(xié)可以通過推進(jìn)公共決策社會(huì)公示制度、公眾聽證制度、專家咨詢論證制度，完善公眾參與的評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制。例如：在建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)設(shè)計(jì)階段，對(duì)公眾調(diào)查內(nèi)容進(jìn)行分類細(xì)化并賦以適當(dāng)?shù)臋?quán)重，構(gòu)筑委員與網(wǎng)民的溝通回應(yīng)機(jī)制，及時(shí)向環(huán)評(píng)單位和審批機(jī)關(guān)反映社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)，形成理性、有序的良性互動(dòng)。在環(huán)評(píng)編制階段，組織委員和專家對(duì)環(huán)評(píng)技術(shù)方案進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)論證，形成委員和專家的聯(lián)合提案，使協(xié)商民主成為環(huán)境公眾參與的制度化、常態(tài)化模式。在環(huán)評(píng)審批階段，將環(huán)保措施、管理改進(jìn)要求主動(dòng)公示于眾，使公眾知悉自身提出的意見和建議是否得到了客觀公正的反映和考慮；另一方面也使行政機(jī)關(guān)的審批結(jié)果置于公眾的監(jiān)督之下，保證決策的科學(xué)性和民主性。