王益萌

摘要：就2019年的政府工作報告來看，“減稅降費”當選為全年財政政策的關(guān)鍵詞，且減稅降費規(guī)模超過2.3萬億元之多，占GDP的比重超過2%。然而近些年我國經(jīng)濟增速的下行、財政收入增長的放緩、財政剛性支出的增加等因素，都使得政府財政可持續(xù)性遭遇了嚴重的挑戰(zhàn)。文章通過分析減稅降費政策對政府財政可持續(xù)性的各方面影響，從而提出一系列應(yīng)對建議。

關(guān)鍵詞：減稅降費;財政收入;財政支出;財政可持續(xù)性

一、實施減稅降費政策的必要性

基于我國高質(zhì)量發(fā)展角度，減稅降費政策的實施是具有中國特色的，是我國經(jīng)濟攻堅期的必然選擇。

（一）減稅降費為企業(yè)發(fā)展增添新動力

近年來，我國經(jīng)濟增速放緩，2019年我國GDP同比增長率為 6.1%，是近20年以來的最低點，經(jīng)濟下行壓力較大，許多企業(yè)的生存面臨各種嚴峻挑戰(zhàn)。2019年我國實施了更大規(guī)模的減稅降費政策并重點強調(diào)要降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負擔。2018～2019年，我國增值稅稅率實現(xiàn)了兩連降，這一措施可以直接降低制造業(yè)企業(yè)的稅負，使企業(yè)有更多資金進行技術(shù)創(chuàng)新并投入到高新技術(shù)的發(fā)展中，不僅提高了企業(yè)的市場競爭力，還為企業(yè)的發(fā)展增添新動力。

小微企業(yè)是我國市場經(jīng)濟的重要組成部分，但由于技術(shù)和資金等方面的短板，其健康發(fā)展需要國家予以更多的關(guān)注與扶持。2019年，針對小型微利企業(yè)國家出臺了新一輪的優(yōu)惠政策，提高了小微企業(yè)的年應(yīng)納稅所得額上限并加大了優(yōu)惠力度。這一舉措對我國眾多小微企業(yè)而言意義重大，同時也體現(xiàn)了國家對于民生的關(guān)注。

（二）減費降稅是供給側(cè)改革深化的必然要求

近些年，我國經(jīng)濟下行趨勢明顯，其原因有很多，其中最為關(guān)鍵的則是我國一直以來的核心特色競爭力“人口紅利”的逐漸消失。2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段?！备纳平?jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式迫在眉睫。2015 年11月，我國首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2016 年1月，中央將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革定調(diào)為以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為目的，并要求把去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點任務(wù)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國目前經(jīng)濟改革的重中之重，而減稅降費又是供給側(cè)改革中“降成本”的重要組成部分。因此，以降成本為目標的稅降費政策是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求和必經(jīng)之路。

二、減稅降費的現(xiàn)狀

當前，我國已踏入經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段。2015年，我國減負5000億元;2016年，減負8000億元;2017年，為1萬億元;2018年為1.3萬億元;直到2019年，我國全年減稅降費力度空前，全國累計新增減稅降費超過2.3萬億元，占GDP比重超過2%，拉動全年GDP增長約0.8%。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表示，我國的稅收增長率從2011年開始總體呈下降趨勢，并從2013年開始增速下降到了一位數(shù)。而稅收占GDP的比重一直保持平穩(wěn)下降趨勢。這一比重變化反映了我國的宏觀稅負即我國稅負總水平呈穩(wěn)步下降的趨勢，表明減稅降費政策的實施成效明顯。

2019年，我國實施的減稅降費政策以降低增值稅稅率和社會保險費率以及改革個人所得稅為關(guān)鍵點。我國對于增值稅的改革可以追溯到2016年，我國全面推行“營改增”;直到2019年，再次大幅下調(diào)了我國增值稅稅率，繼續(xù)向推進稅率三檔并兩檔、稅制簡化方向邁進。2019年國內(nèi)增值稅增長1.3%，增幅比上年回落7.8%。社會保險費率的降低，將會大幅減輕我國企業(yè)特別是小微企業(yè)的稅收負擔。2019年5月1日起，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例高于16%的地區(qū)，以及機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險單位繳費比例全部降至16%。這一舉措減輕了我國企業(yè)的用工成本。2019年新個稅改革最大的亮點是增加了六項專項附加扣除，大大減輕了納稅人的負擔，人所得稅比同年下降了25.1%。這一改革舉措，力度大、惠及范圍廣，促進了稅收公平，有助于構(gòu)建和諧社會。

三、減稅降費使政府財政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)

減稅降費無疑是一項惠民惠企的政策。但從短期來看，如此空前的減稅降費規(guī)模加上財政支出剛性的大環(huán)境，政府財政的可持續(xù)性勢必會面臨挑戰(zhàn)。

（一）財政收支

財政收入與經(jīng)濟發(fā)展呈正方向關(guān)系，會隨著經(jīng)濟的繁榮而增加，也會隨著經(jīng)濟的衰退而減少。由圖1可知，近十年時間我國GDP增速持續(xù)穩(wěn)步下降，經(jīng)濟下行壓力較大，財政收入的增速也相應(yīng)減少。由圖可知，我國一般公共預(yù)算收入在2013年之前一直保持著兩位數(shù)的增長速度，但從2014年開始，一般公共預(yù)算收入的增長幅度降至個位數(shù)，并在2016年達到了最低值4.82%，這也是近十年來公共預(yù)算收入增速首次低于GDP增速，并且之后的三年時間中有兩年時間公共預(yù)算收入增速都低于GDP增速。而公共預(yù)算收入占GDP的比重也從2015年開始逐年穩(wěn)步下降。

從我國財政支出方面來看，各種剛性支出的增加使得政府財政支出結(jié)構(gòu)趨于固化。占據(jù)政府大部分支出的為剛性支出，而剛性支出就是不會因為經(jīng)濟增速下行而會有所縮減的財政支出。近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展已進入放緩階段，經(jīng)濟發(fā)展增速明顯下降。近五年來，我國的一般公共預(yù)算支出大體呈上升趨勢，且在2015年達到了兩位數(shù)的增長率，財政支出呈現(xiàn)逆經(jīng)濟增長趨勢。在剛性支出中，民生支出占據(jù)了重要位置。2015頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中指出，要求到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，實現(xiàn)全面脫貧。這一重要舉措使得財政扶貧力度空前加大，需要政府加大財政支出做為保障，因此政府支出缺口越來越大。另一方面“財政八項支出”作為支撐GDP增速的重要指標，加大對其的支出力度，對于促進國家經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。因此，剛性支出需求不斷加大，政府財政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。

（二）衡量指標

債務(wù)負擔率是當年債務(wù)余額與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，是國際上確立的公認的政府債務(wù)警戒線。我國的債務(wù)負擔率自2013年開始逐年上升，更是在2018年后達到了20%以上的增速?？梢姕p稅降費政策的實施，使得我國債務(wù)余額逐年擴大，債務(wù)負擔率不斷提高。

財政赤字率是衡量財政風險的一個重要指標。政府的財政赤字是由財政收入與財政支出兩方面所決定的，而近年來，由于我國經(jīng)濟下行壓力較大，財政收入增速放緩，但財政支出依舊保持增速增長，因此財政赤字逐年上升。長期以來3%被視為財政赤字率的“紅線”，2015～2018年我國財政赤字率分別為2.4%、2.9%、2.9%和2.6%，且2019年的財政赤字率預(yù)計為2.8%，都非常接近3%的紅線?？梢?，減稅降費政策導(dǎo)致的財政減收使得政府財政赤字不斷擴大，政府財政可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。

四、政策建議

（一）促進經(jīng)濟發(fā)展，做好“開源”工作

經(jīng)濟是稅收收入的財源，其增長速度的上升，勢必會使財政稅收增長速度也隨之上升。因此要想做好“開源”工作就必須堅持“放水養(yǎng)魚”政策不動搖。2019年3月15日李克強同志在兩會記者會上提出：減稅實際上是“放水養(yǎng)魚、培育財源”。2019年我國實施普惠性與結(jié)構(gòu)性并舉的減稅政策，重點降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負擔，這一舉措直接減輕了我國企業(yè)的稅收負擔，讓企業(yè)有更多資金來增強自身競爭力。而企業(yè)的蓬勃發(fā)展又會擴大稅源，從而增加政府稅收收入，保證了經(jīng)濟發(fā)展后勁。

那么如何做到“開源”呢，首先，要開拓新的稅源，加大招商引資力度，努力做大地方經(jīng)濟的蛋糕，并培育支持新的經(jīng)濟增長點和財源，加大對小微企業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶持。其次，政府應(yīng)建立高效的稅收征管制度，減少稅收征管過程中的遺漏項，加強稅收征管力度，做到應(yīng)收盡收。依法嚴厲打擊涉稅違法行，運用現(xiàn)代高新技術(shù)確保依法征管。

（二）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，做好“節(jié)流”工作

2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出：為支持企業(yè)減負，各級政府要過緊日子，一般性支出壓減5%以上、“三公”經(jīng)費再壓減3%左右，長期沉淀資金一律收回。 在新一輪的減稅降費中，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)顯得尤為重要。在保證剛性支出和重點支出以外，堅決壓縮一般性支出，學(xué)做“鐵公雞”，把錢花在刀刃上。

在中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制這一大背景下，政府需要深刻明確的認識“公共財政”這一概念，既不越俎代庖，也不袖手旁觀。市場本身能夠解決的問題，就交給市場，由市場去解決，把更多的決策權(quán)還給市場，充分發(fā)揮“看不見的手”的作用。但市場并不是萬能的，當市場不能正常運行時，就必須由政府來進行市場調(diào)節(jié)。這樣就可以節(jié)約一部分本可以交由市場卻由公共財政負擔的項目，將有限資金用在最需要的地方，從而使財政支出結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

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（作者單位：蘭州財經(jīng)大學(xué)）