農(nóng)地“三權(quán)分置”的歷史背景演變與改進(jìn)措施

王唯依 高雪文

摘要：農(nóng)地“三權(quán)分置”是深入推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的重要一環(huán)。為厘清其在實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的問題，從而更好地推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)施，總結(jié)“兩權(quán)分離”的歷史作用、 “三權(quán)分置”的改革背景，同時(shí)立足于政策推行的需要，回應(yīng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐，就“三權(quán)分置”推行的配套措施提供多方面建議。

關(guān)鍵詞： “三權(quán)分置”;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);土地經(jīng)營(yíng)權(quán);配套建議;登記

中圖分類號(hào)：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2020）11-0008-13

收稿日期：2020-09-18

作者簡(jiǎn)介：王唯依，南開大學(xué)馬克思學(xué)院碩士研究生。

高雪文，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政法學(xué)院本科生。

項(xiàng)目基金：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士后創(chuàng)新項(xiàng)目（ZBH20191045）階段性研究成果。

1問題的提出

改革開放后的實(shí)踐證明，由集體享有所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)地“兩權(quán)分離”制度對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到顯著的推動(dòng)作用。但是，在我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入深水區(qū)后，農(nóng)村土地制度面臨適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的挑戰(zhàn)。為此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制下進(jìn)一步探索建立“三權(quán)分置”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。新修訂的《土地承包法》從法律層面確立了土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)（對(duì)于“三權(quán)分置”，學(xué)界主要有“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”以及“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”兩種表述，本文在此不作探討）?！睹穹ǖ洌ㄎ餀?quán)編）》在此基礎(chǔ)上規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、行使等基本內(nèi)容。農(nóng)地“三權(quán)分置”已是未來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演變的重要趨勢(shì)，為了發(fā)揮農(nóng)地“三權(quán)分置”的積極作用，我們有必要利用唯物主義辨證法分析“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變之法理構(gòu)造，在助力激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的更新與完善。

2農(nóng)地“兩權(quán)分離”的歷史作用與局限性

農(nóng)地“兩權(quán)分離”是在改革開放初期農(nóng)村生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)民迫切需耍解決吃飯問題情況下出現(xiàn)的產(chǎn)物。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，農(nóng)地“兩權(quán)分離”在政策層面確實(shí)為解決農(nóng)民溫飽問題提供了極大幫助但隨著時(shí)代發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生巨變，傳統(tǒng)“兩權(quán)分離”的理論和實(shí)踐難以滿足中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

2.1農(nóng)地“兩權(quán)分離”的歷史作用

農(nóng)地“兩權(quán)分離”的政策并不是天然形成的，而是在反思新中國(guó)成立初期高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下農(nóng)民缺乏對(duì)農(nóng)地的白主使用權(quán)，生產(chǎn)效率低下的實(shí)際情況應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物?！皟蓹?quán)分離”首先出現(xiàn)在民問，之后才逐步被官方認(rèn)可，并在全國(guó)推行。農(nóng)地“兩權(quán)分離”的實(shí)踐推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生巨大變革，其作用主要體現(xiàn)在兩方面：

第一，農(nóng)地“兩權(quán)分離" 下，農(nóng)民享有農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，這使得糧食的產(chǎn)量和質(zhì)量都有較高提升，進(jìn)一步地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

第二，在改革開放逐步形成的農(nóng)地“兩權(quán)分離”制度土地下，所有權(quán)依舊歸集體所有，而將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)下放給農(nóng)戶。這在探索了集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式、激發(fā)制度活力的同時(shí)也為農(nóng)地“三權(quán)分置”提供了理淪基礎(chǔ)和制度前提：

2.2實(shí)際情況：農(nóng)地“兩權(quán)分離”產(chǎn)生的弊端

隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)“兩權(quán)分離”理論的弊端日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，生產(chǎn)分散，不能體現(xiàn)規(guī)模效益一農(nóng)地“兩權(quán)分離”政策下農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模相對(duì)較小，多以家庭為單位進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無(wú)法形成規(guī)模效應(yīng)，不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。第二，組織化程度低，難以避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的肓目性。以一家一戶為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)單位，難以對(duì)市場(chǎng)需求給出靈活反饋，會(huì)增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的肓曰性。第三，非農(nóng)化就業(yè)趨勢(shì)在農(nóng)民群體巾不斷突顯。隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的附加值較低，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)地閑置現(xiàn)象愈加普遍。第四，農(nóng)地“兩權(quán)分離”下，土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)受到限制。農(nóng)民就業(yè)的非農(nóng)化造成了農(nóng)地的荒置，而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法放活流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

3農(nóng)地“三權(quán)分置”之法律困惑

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性事關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，合理定義土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性能推動(dòng)農(nóng)地資源的合理配置。而根據(jù)物權(quán)法定原則，《民法典（物權(quán)編）》應(yīng)對(duì)作為一種用益物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)加以規(guī)定。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入《民法典》時(shí)需要考慮其內(nèi)在統(tǒng)一性與外在統(tǒng)一性。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入《民法典》，有兩種選擇方案，一種方案是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立成章，作為獨(dú)立一章規(guī)定在物權(quán)編的用益物權(quán)分編中;另一種方案是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一章中，被土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涵蓋。5月28日，全國(guó)人大表決通過的《中華人民共和國(guó)民法典》選擇了第二種方案，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一章中。從內(nèi)在統(tǒng)一性來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)密不可分，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)作為一章進(jìn)行規(guī)定，就會(huì)形成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、居住權(quán)等并列的局面。從內(nèi)在體系來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、居住權(quán)等屬于相互獨(dú)立的權(quán)利，與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間聯(lián)系緊密，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立成章在內(nèi)在體系上不能與其他用益物權(quán)相貫通。從外在統(tǒng)一性來(lái)看，《民法典（物權(quán)編）》與《農(nóng)村土地承包法》屬于一般法與特別法的關(guān)系，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一章中能夠與《農(nóng)村土地承包法》相對(duì)應(yīng)。值得注意的是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也存在直接派生于土地所有權(quán)的情形，因此，將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”一章的名稱改為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”能夠表明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的不同產(chǎn)生來(lái)源，更為合適。

與《農(nóng)村土地承包法》相比，《民法典》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定比較簡(jiǎn)單，并且相關(guān)條款基本沿襲《農(nóng)村土地承包法》。法典中涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的條款主要有第339條至第342條。第339條與第342條對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不同產(chǎn)生方式進(jìn)行規(guī)定，第340條為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容，第341條為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立和流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定?！睹穹ǖ洹返?41條與《農(nóng)村土地承包法》第41條相比，增加了“自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立”，這與登記對(duì)抗主義的物權(quán)變動(dòng)原則極為相似，《民法典》第335條、第374條對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)的登記對(duì)抗主義的規(guī)定，都是以兩種權(quán)利為用益物權(quán)作為前提?？梢酝茢?，立法者有意將農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限五年以上的界定為用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)和融資擔(dān)保問題，《農(nóng)村土地承包法》明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)和融資擔(dān)保需要經(jīng)承包方書面同意，并向發(fā)包方備案?！睹穹ǖ洌ㄎ餀?quán)編）》對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)和融資擔(dān)保問題并未作出規(guī)定。

4.3農(nóng)村社會(huì)保障

農(nóng)地長(zhǎng)期以來(lái)是農(nóng)民安身立命之本，隨著社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，許多農(nóng)民有了更豐富的創(chuàng)收渠道，但農(nóng)地仍穩(wěn)定地發(fā)揮重要作用，這使許多進(jìn)城務(wù)工而未“站穩(wěn)腳跟”的農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的心理依賴仍然較強(qiáng)烈。在社會(huì)保障意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更是農(nóng)地發(fā)揮社會(huì)保障作用的關(guān)鍵，這種社會(huì)保障功能可能遠(yuǎn)大于其生產(chǎn)創(chuàng)收的功能。在城鄉(xiāng)二元體制下，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障工作雖取得巨大的進(jìn)展，但其遠(yuǎn)不如城鎮(zhèn)完善，土地的養(yǎng)老保障作用顯得更為重要。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)民帶來(lái)數(shù)額較為同定的報(bào)酬，但許多農(nóng)民會(huì)擔(dān)心因?yàn)椤皢适恋亍倍顭o(wú)法得到保障?，F(xiàn)實(shí)中有相當(dāng)大數(shù)量的農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)不足，因?yàn)閾?dān)心失去農(nóng)地后增大生活風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)壓力，沒有積極的流轉(zhuǎn)意愿。

完善和健全農(nóng)村社會(huì)保障制度需要中央和地方政府共同配合，建立多層次的社會(huì)保障制度。另外，合法、科學(xué)使用調(diào)控手段，在城鎮(zhèn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)農(nóng)地創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。通過多種手段降低農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)憂，加以政策宣傳，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿自然會(huì)相應(yīng)提高。

4.4經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)新

在集中和統(tǒng)一規(guī)劃并積累土地資本后，要將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給能夠承擔(dān)上述農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化任務(wù)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。具體而言，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)必須同選擇和培育現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體相結(jié)合?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)需要由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)引入現(xiàn)代要素，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)是“以有知識(shí)、有創(chuàng)新精神的農(nóng)民，稱職的科學(xué)家和技術(shù)人員，有遠(yuǎn)見的公共行政人員和企業(yè)家形式表現(xiàn)出來(lái)的人力資本的改善”這就對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的素質(zhì)提出了基本要求，即要有知識(shí)、懂技術(shù)，甚至以管理企業(yè)的方式經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的勞動(dòng)者已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的要求，這就要求從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)者之外引入新型經(jīng)營(yíng)主體，也需要培育能適用規(guī)?；?jīng)營(yíng)的現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體分為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流向的經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織中的經(jīng)營(yíng)主體，前者就是農(nóng)地“三權(quán)分置”中所要培育的土地經(jīng)營(yíng)主體，其經(jīng)營(yíng)的土地是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的承包地，大都從村集體那里取得。這些經(jīng)營(yíng)主體所面對(duì)的土地所有者不是私有者，而是集體所有者，這是同資本主義農(nóng)業(yè)的根本區(qū)別。如前文所述，獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地是經(jīng)過流轉(zhuǎn)而集中的，并根據(jù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興要求進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃的土地，即積累了土地資本的土地，需要采取現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式。

因此，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)主體就有以下三個(gè)方面的要求。首先，經(jīng)營(yíng)土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，在作為經(jīng)營(yíng)者的同時(shí)也是投資者，投資町以引入以科技和創(chuàng)新為代表的新要素?，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村以外的投資者和企業(yè)家對(duì)進(jìn)入農(nóng)業(yè)望而卻步，根本原岡是農(nóng)業(yè)投資收益率太低，等量投資得不到期待利潤(rùn)。就提高投資收益率而言，對(duì)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，不能靠降低取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)報(bào)酬來(lái)提高收益率，而是要尋求收益率高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。這就迫使其在經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)品質(zhì)、品種上做文章，在優(yōu)質(zhì)高效上增加收益。其次，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位需要擴(kuò)大。原先的零散的承包地適合單一的農(nóng)業(yè)種植，現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向品質(zhì)和提高附加值模式后，農(nóng)用土地不只是種植糧食，還需要農(nóng)林牧副漁多種經(jīng)營(yíng)。所有這些都需要對(duì)農(nóng)地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)，打破原有零散的承包地范圍經(jīng)營(yíng)的限制。這意味著需要從以農(nóng)戶為單位轉(zhuǎn)向以村為單位的土地經(jīng)營(yíng)模式，或者是投資者形成的公司性質(zhì)的農(nóng)場(chǎng)，或者是直接由村集體經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)業(yè)向大農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)化。最后，村集體作為所有者，需要承擔(dān)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)主體的選擇和監(jiān)管職能，保證集體所有的土地不被濫用，符合鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃。

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