張 彬

[華東理工大學(xué)，上海 200237]

治理與發(fā)展之間存在著既對立又統(tǒng)一的關(guān)系。隨著村級經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)的逐步上收和村級治理職能的日漸強化，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展能力均呈現(xiàn)出不斷弱化的趨勢。此時，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并寫入黨章，將鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展提升到了全新的戰(zhàn)略高度。這使得鄉(xiāng)村振興中如何協(xié)調(diào)治理與發(fā)展的關(guān)系成為一個極具研究價值的議題。

一、當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)關(guān)系的復(fù)雜性

(一)當(dāng)代中國鄉(xiāng)村社會中治理與發(fā)展之間關(guān)系的不協(xié)調(diào)性

在當(dāng)代中國的鄉(xiāng)村社會中，治理與發(fā)展之間關(guān)系的不協(xié)調(diào)性普遍存在，不同類型的鄉(xiāng)村其治理與發(fā)展的不協(xié)調(diào)程度也不盡相同。但總體來看，其不協(xié)調(diào)程度呈現(xiàn)出不斷加深的趨勢，主要體現(xiàn)為以下兩個方面：

第一，基層組織(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織和村級組織)的經(jīng)濟發(fā)展能力逐步弱化?；鶎咏M織經(jīng)濟發(fā)展能力的弱化突出表現(xiàn)為以下四點：首先，日益強化的基層治理力度極大地限制了鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在的“低小散”企業(yè)和“三高”企業(yè)的發(fā)展空間，從而使得基層組織的財政自主能力下降，不得不依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付以維持基本運轉(zhuǎn)。與此同時，地方政府為提升經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和質(zhì)量，將經(jīng)濟發(fā)展權(quán)上收到了更高層級的政府，并弱化了基層組織的經(jīng)濟發(fā)展考核指標(biāo)。其次，基層組織治理任務(wù)的增加弱化了基層干部發(fā)展經(jīng)濟的能力。繁重的基層治理任務(wù)使得基層干部忙于以基層環(huán)境綜合治理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等為代表的各種治理任務(wù)，很難再有時間和精力去發(fā)展經(jīng)濟，以至于其發(fā)展經(jīng)濟的能力日漸生疏；與此同時，隨著有經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗的基層干部陸續(xù)退休或者城鎮(zhèn)化，現(xiàn)任年輕干部在完成基層治理任務(wù)中積累了較為豐富的基層治理經(jīng)驗，但其發(fā)展經(jīng)濟的能力和經(jīng)驗卻相對不足。再次，村級組織的行政化和村干部的職業(yè)化(1)王向陽：《改革開放后村干部職業(yè)化和行政化之路——基于我國東中西部鄉(xiāng)村治理實踐的考察》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第6期。使得村干部更愿意在項目下鄉(xiāng)(2)李祖佩：《“資源消解自治”——項目下鄉(xiāng)背景下的村治困境及其邏輯》，《學(xué)習(xí)與實踐》2012年第11期。的浪潮中通過申報治理項目來爭取各種項目資金，而其通過主動承擔(dān)風(fēng)險來發(fā)展村級集體經(jīng)濟的積極性降低了。最后，隨著善于在市場競爭中做大做強蛋糕的村實業(yè)公司被改組成了更善于分蛋糕的股份經(jīng)濟合作社，基層組織發(fā)展經(jīng)濟的組織基礎(chǔ)也弱化了。另外，各項組織管理規(guī)定的嚴(yán)格化和規(guī)范化也使得基層組織從事經(jīng)濟發(fā)展的自主性受限。比如財務(wù)制度的規(guī)范化使得基層組織失去了財務(wù)自主權(quán)，最突出的表現(xiàn)是以業(yè)務(wù)招待費為代表的各種與發(fā)展經(jīng)濟相關(guān)的支出項目被嚴(yán)格限制了，這使得基層組織很難再有資金從事經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)活動。

第二，基層治理對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境產(chǎn)生了重大的影響。這種影響主要體現(xiàn)為以下兩個方面：首先，國家各部門依法管制力度的加大進一步壓縮了鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展所需的可靈活調(diào)整的治理空間。生態(tài)保護、土地整理、消防安全和衛(wèi)生等各個條線的治理越來越法制化和規(guī)范化，這使得鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展所需的可靈活調(diào)整的治理空間被極大地壓縮了。比如上海的“五違四必”區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理和工業(yè)用地的減量化整治。其次，隨著城市化的發(fā)展，地方政府對其轄區(qū)總體規(guī)劃日益精細(xì)化和對其轄區(qū)的治理逐步精準(zhǔn)化，(3)王陽：《從“精細(xì)化管理”到“精準(zhǔn)化治理”——以上海市社會治理改革方案為例》，《新視野》2016年第1期。鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展空間受到了極大地約束。地方政府通過地方總體規(guī)劃的制定來分配發(fā)展權(quán)，其結(jié)果往往是鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展服務(wù)于城市地區(qū)的發(fā)展，以至于鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展權(quán)受到了嚴(yán)格管控，其經(jīng)濟發(fā)展的空間被嚴(yán)格限制了。這種管控和限制在城市的郊區(qū)尤為嚴(yán)格，比如上海郊區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展普遍存在著“一產(chǎn)只能種，二產(chǎn)不能動，三產(chǎn)空對空”(4)方志權(quán)：《上海村級集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀問題和對策研究》，《科學(xué)發(fā)展》2013年第3期?，F(xiàn)象。與此同時，城市也加大了對鄉(xiāng)村的反哺力度，并且城市對鄉(xiāng)村的管控力度較大的地區(qū)，其反哺的力度也往往較大，從而呈現(xiàn)出“緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系”(5)熊萬勝：《郊區(qū)社會的基本特征及其鄉(xiāng)村振興議題——以上海市為例》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第3期。的特征。

在基層組織的發(fā)展能力和發(fā)展權(quán)日益弱化而其治理職能不斷強化的背景下，黨的十九大高屋建瓴地提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并寫入黨章，從而將鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展提升到了全新的戰(zhàn)略高度。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡稱“規(guī)劃”)提出的鄉(xiāng)村振興二十二項主要指標(biāo)中，集體經(jīng)濟強村比重被作為衡量治理有效的五項指標(biāo)之一。這表明鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略試圖調(diào)整現(xiàn)有的治理與發(fā)展之間的關(guān)系，從而使得基層組織不得不再次面對以產(chǎn)業(yè)興旺為核心的經(jīng)濟發(fā)展議題，并亟需在鄉(xiāng)村振興的地方實踐中協(xié)調(diào)好治理和發(fā)展的關(guān)系。

(二)治理與發(fā)展之間關(guān)系不協(xié)調(diào)的普遍性

要協(xié)調(diào)好治理和發(fā)展的關(guān)系必須要認(rèn)識到治理與發(fā)展關(guān)系的不協(xié)調(diào)并非現(xiàn)階段獨有的特征，而是具有理論意義和實踐意義上的普遍性。

從理論意義上而言，治理與發(fā)展的關(guān)系實質(zhì)是上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)之間的關(guān)系，其關(guān)系自身內(nèi)含著既對立又統(tǒng)一的邏輯。這種邏輯的統(tǒng)一性表現(xiàn)為發(fā)展為治理提供經(jīng)濟基礎(chǔ)，治理會規(guī)范引導(dǎo)發(fā)展趨向于高質(zhì)量和規(guī)模化。而邏輯的對立性則突出表現(xiàn)為發(fā)展本身所具有的外部性會帶來相關(guān)的治理問題，而治理的剛性也會限制發(fā)展的能力和空間。事實上，正是這種普遍存在的對立統(tǒng)一邏輯關(guān)系左右著治理和發(fā)展的協(xié)調(diào)程度，從而使得治理與發(fā)展關(guān)系的不協(xié)調(diào)具有普遍性。從這個意義上而言，治理與發(fā)展關(guān)系的不協(xié)調(diào)源于治理的剛性和發(fā)展的外部性。當(dāng)治理試圖規(guī)范發(fā)展時，規(guī)范的剛性往往會影響經(jīng)濟發(fā)展的活力；當(dāng)治理強調(diào)發(fā)展的公平性時，公平有時會忽視發(fā)展的效率；當(dāng)治理反作用于發(fā)展時，治理的成本則必然要轉(zhuǎn)嫁給經(jīng)濟基礎(chǔ)。而發(fā)展是具有外部性的，其主要體現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展對自然環(huán)境和社會環(huán)境的影響。對自然環(huán)境的影響主要表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展對自然環(huán)境的污染和破壞。對社會環(huán)境的影響在宏觀上表現(xiàn)為階層分化、貧富懸殊和熟人社會的變遷等，在微觀上表現(xiàn)為社區(qū)的秩序和人居環(huán)境等方面?？傊卫砼c發(fā)展之間所蘊含的對立統(tǒng)一關(guān)系使得其關(guān)系的不協(xié)調(diào)具有普遍性，其普遍的不協(xié)調(diào)源于治理的剛性和發(fā)展的外部性。

從實踐意義上而言，治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)在不同國家和地區(qū)都廣泛存在，即使是經(jīng)濟發(fā)達(dá)的西方國家也是如此。工業(yè)革命后，西方國家的環(huán)境污染問題一度十分嚴(yán)峻，但其在完善制度和創(chuàng)新技術(shù)的基礎(chǔ)上通過空間隔離暫時緩解了這一問題。(6)《英國倫敦霧霾治理措施與啟示》，深圳政府在線網(wǎng)http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/yjgl/dxal_81619/201707/t20170728_8005141.htm，2017年7月28日.在隨后掀起的經(jīng)濟全球化的產(chǎn)業(yè)分工浪潮中，西方國家又通過全球性的產(chǎn)業(yè)布局將低環(huán)境成本和高經(jīng)濟附加值的產(chǎn)業(yè)留在國內(nèi)，將高能耗、高污染和低經(jīng)濟附加值的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家和經(jīng)濟不發(fā)達(dá)國家。這種做法使得西方發(fā)達(dá)國家將經(jīng)濟發(fā)展的外部性及其帶來的治理成本轉(zhuǎn)嫁給了其他國家的同時，還通過其留在國內(nèi)的高附加值產(chǎn)業(yè)帶來的巨額收益為國內(nèi)民眾提供了高水平的福利保障，從而進一步緩解了自身發(fā)展與治理的不協(xié)調(diào)。但是，這種做法顯然是當(dāng)今的發(fā)展中國家難以借鑒并且無法復(fù)制的。因此，從這個意義上而言，我國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中如何協(xié)調(diào)治理和發(fā)展的關(guān)系只能依靠自主探索，并走出具有中國特色的協(xié)調(diào)之路。

要協(xié)調(diào)好治理和發(fā)展的關(guān)系還必須要認(rèn)識到現(xiàn)階段我國治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)在我國鄉(xiāng)村地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。從社隊企業(yè)時期隊辦企業(yè)的萎縮到20世紀(jì)90年代末期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制，再到20世紀(jì)初各級政府工業(yè)園區(qū)的建立，鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)被逐步上收了。(7)熊萬勝：《基層自主性何以可能——關(guān)于鄉(xiāng)村集體企業(yè)興衰現(xiàn)象的制度分析》，《社會學(xué)研究》2010年第3期。鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展越來越依賴于各級地方政府。而各級地方政府在一個生態(tài)系統(tǒng)或者市場環(huán)境中所掌控的發(fā)展資源是有限的。為了實現(xiàn)地方經(jīng)濟又快又好的發(fā)展，各級政府不得不在資源有限的約束下尋求資源配置的高效率。因此，有限的發(fā)展資源被配備給了更有發(fā)展效率的城市地區(qū)，而不是鄉(xiāng)村地區(qū)。地方政府向城市地區(qū)配置資源的同時，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展權(quán)就不得不受到約束，這種約束是通過對鄉(xiāng)村地區(qū)的有效治理來實現(xiàn)的。以土地資源的配置為例，鄉(xiāng)村地區(qū)承擔(dān)著較為剛性的基本農(nóng)田、綠地、水源地和生態(tài)保護等區(qū)域功能，其土地的規(guī)劃和開發(fā)受到政府的嚴(yán)格管控。尤其在大城市的郊區(qū)，地方政府對土地的管控更加嚴(yán)格，不僅承包地的經(jīng)營權(quán)要被上收到村級甚至鎮(zhèn)一級進行統(tǒng)一經(jīng)營，而且農(nóng)民自主建房的行為也要受到嚴(yán)格的限制。治理剛性的強化和經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的受限使得我國現(xiàn)階段鄉(xiāng)村地區(qū)治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)顯現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)村地區(qū)治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)關(guān)系的階段性

鄉(xiāng)村地區(qū)治理與發(fā)展之間的關(guān)系不是靜態(tài)的，其關(guān)系之間的張力會發(fā)生變化，通過梳理這種變化我們或許可以從中找到實現(xiàn)其關(guān)系再協(xié)調(diào)的辦法。中華人民共和國成立七十年來，我國基層組織體制經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟時期的政經(jīng)合一到改革開放后的政企合一的巨大轉(zhuǎn)變，經(jīng)過改革開放后20年左右發(fā)展的社隊企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在世紀(jì)之交前后紛紛轉(zhuǎn)制，基層組織的政企合一體制也逐步瓦解了。事實上，鄉(xiāng)村地區(qū)治理和發(fā)展之間關(guān)系的變化與基層組織體制的變動息息相關(guān)。在不同的體制時期，鄉(xiāng)村地區(qū)治理和發(fā)展之間關(guān)系的不協(xié)調(diào)關(guān)系會呈現(xiàn)出階段性的特征。

(一)政經(jīng)合一體制時期治理和發(fā)展的高度統(tǒng)一

誕生在全球化時代的新中國在強調(diào)治理以實現(xiàn)穩(wěn)定的同時還必須強化自身的發(fā)展職能。計劃經(jīng)濟體制時期特有的政經(jīng)合一體制使得基層組織不僅是唯一的治理主體，還是獨一無二的發(fā)展主體。基層組織的治理體制和發(fā)展體制的合二為一決定了這一時期鄉(xiāng)村的治理和發(fā)展是高度統(tǒng)一的。

在政經(jīng)合一體制下，有效的治理不僅降低了經(jīng)濟發(fā)展的成本還保障了經(jīng)濟分配的公平。在推動重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向下，國家通過將鄉(xiāng)村社會和城市社會組織起來，以分別降低重工業(yè)發(fā)展所需農(nóng)業(yè)剩余的提取成本和消費規(guī)模。(8)溫鐵軍：《“三農(nóng)”問題與制度變遷》，北京:中國經(jīng)濟出版社,2009年，第12頁。計劃經(jīng)濟體制的運行使得國家自上而下統(tǒng)一制定生產(chǎn)計劃，生產(chǎn)出的產(chǎn)品根據(jù)身份按人頭平均分配從而保障了經(jīng)濟分配上的公平性。發(fā)展成本的降低和經(jīng)濟分配上的公平是以單位制為基礎(chǔ)通過對人的身份管理而實現(xiàn)的。與此同時，發(fā)展成本的降低和經(jīng)濟分配上的公平也在一定程度上保障了單位制的有效運行。發(fā)展和治理之間的關(guān)系呈現(xiàn)出高度統(tǒng)一的特征。

盡管基層組織的政經(jīng)合一體制被西方學(xué)者看作國家控制社會的體制，(9)李侃如：《治理中國:從革命到改革》，胡國成、趙梅譯, 北京:中國社會科學(xué)出版社,2010年，第201-204頁。但是正是這樣一個體制解決了從晚清以來中國政治解體與社會解組相結(jié)合的“總體性危機”。(10)孫立平：《“自由流動資源”與“自由活動空間”——論改革過程中中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，《探索》1993年第1期。然而，當(dāng)經(jīng)濟體制開始渴望發(fā)展的效率時，已完成歷史使命的計劃經(jīng)濟體制開始向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型便勢不可擋。

(二)政企合一體制時期治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)性顯現(xiàn)

改革開放后，政府通過多種所有制經(jīng)濟的共同發(fā)展引入社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展所需的競爭機制以提升經(jīng)濟發(fā)展的效率。市場參與主體多元化以后，脫胎于計劃經(jīng)濟時期的基層組織依然承擔(dān)著發(fā)展的職能，并且在市場經(jīng)濟體制中成為重要的市場經(jīng)濟參與主體之一，以至于基層組織原有的政經(jīng)合一體制弱化為政企合一體制。其具體表現(xiàn)為：基層組織作為一級發(fā)展型政權(quán)呈現(xiàn)出“政權(quán)經(jīng)營者”(11)張靜:《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，上海：上海人民出版社,2007年，第50～51頁。的特征，甚至于成為“一個從事多種經(jīng)營的公司”，(12)Oi Jean，“Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China”，World Politics,Vol.45,No.1,1992.公司的營業(yè)額是GDP，利潤是財政收入。(13)趙樹凱:《農(nóng)村發(fā)展與“基層政府公司化”》,《中國發(fā)展觀察》2006年第10期。在政企合一的體制下，基層組織掌控了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展資源和發(fā)展的自主權(quán)，從而更容易吸納社會精英參與社會治理。治理和發(fā)展之間仍然呈現(xiàn)出一種較強的融合性特征。

與此同時，治理和發(fā)展之間的不協(xié)調(diào)性也開始顯現(xiàn)。基層組織在不斷強化其經(jīng)濟發(fā)展職能和發(fā)展自主權(quán)的同時，試圖將治理本身的問題通過發(fā)展來解決，以彰顯發(fā)展的“正外部性”，(14)沈于、陳柳：《正外部性:理解農(nóng)村集體經(jīng)濟的一個視角———以蘇南地區(qū)為例》，《南京社會科學(xué)》2018年第3期。以發(fā)展促治理，(15)徐朝衛(wèi)、董江愛：《資源型村莊治理中集體經(jīng)濟的多重效應(yīng)——基于山西H村的經(jīng)驗分析》，《貴州社會科學(xué)》2018年第7期。甚至于把經(jīng)濟發(fā)展作為實現(xiàn)社會治理的重要手段，從而使得治理應(yīng)有的剛性被弱化了。與此同時，基層組織還希望發(fā)展的外部性帶來的治理問題也能通過發(fā)展來解決，這使得發(fā)展的負(fù)外部性在“為增長而競爭”(16)錢穎一、B.R.Weingast:《中國特色的維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制》，張軍、周黎安：《為增長而競爭》，上海:格致出版社,2008年第23頁。周黎安、李宏彬、陳燁：《相對績效考核:關(guān)于中國地方官員晉升的一項經(jīng)驗研究》，《經(jīng)濟學(xué)報》,2005年第1期。周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》,2007年第7期。周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會學(xué)研究》,2009年第3期。張五常：《中國的經(jīng)濟制度》，北京：中信出版社,2009年第158頁。的發(fā)展邏輯中得到了極大的包容。治理剛性的弱化和發(fā)展外部性的低估使得鄉(xiāng)村治理與發(fā)展的不協(xié)調(diào)性顯現(xiàn)：基層組織對提升GDP的強烈需求降低了其經(jīng)濟發(fā)展的門檻，并由此產(chǎn)生了環(huán)境污染和生態(tài)破壞等發(fā)展外部性導(dǎo)致的治理問題；既是“運動員”又是“裁判員”的基層組織管理者難以對其自身進行有效的監(jiān)督，并由此滋生了部分管理者的腐??；基層組織間經(jīng)濟發(fā)展能力和地理區(qū)位的差異導(dǎo)致了區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡問題等。

(三)政企合一體制瓦解后治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)性凸顯

上世紀(jì)90年代末至本世紀(jì)初期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的紛紛改制或重組，大量村集體企業(yè)轉(zhuǎn)制為民營企業(yè)后紛紛進入各級政府的開發(fā)區(qū)。村集體企業(yè)的“離村入?yún)^(qū)”不僅降低了基層組織發(fā)展經(jīng)濟的自主權(quán)，也部分地瓦解了基層的政企合一體制。地方政府意在通過基層經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的上收來實現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模化，提升地方經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。但是，伴隨著基層經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的上收，基層組織的財政自主權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展職能也被嚴(yán)重弱化了，以至于地方政府還取消了基層原有的經(jīng)濟發(fā)展組織及其考核指標(biāo)。此后，基層組織的財政收入只能依賴于上級財政的轉(zhuǎn)移支付，以維持其基本運轉(zhuǎn)。與此同時，上級政府通過增大專項轉(zhuǎn)移支付的比重，以“項目制”(17)渠敬東：《項目制:一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。的方式強化了基層組織的公共管理、公共服務(wù)和公共安全等治理職能，并試圖將轉(zhuǎn)型發(fā)展中的問題通過治理的不斷強化來解決。

但是，治理是需要成本的，治理的強化需要有經(jīng)濟基礎(chǔ)的支撐，而上級財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模往往難以有效滿足基層治理的需求，往往還需要基層“跑部錢進”或者自行配套資金?；鶎咏M織發(fā)展職能的弱化和治理職能的強化使得其原有的收入機制、借貸機制、舉債機制和投資機制被嚴(yán)格限制或禁止了?；鶎又卫砹Χ燃訌姾?，廣泛地存在于基層的“低小散”企業(yè)和“三高”企業(yè)等治理成本較高的企業(yè)也面臨被清理整治的命運，這使得基層組織不僅要承擔(dān)高昂的治理成本還要面對自有財政收入銳減的壓力。另外，基層治理的隨機性和突發(fā)性特征使得基層的治理成本往往是難以預(yù)估的，何況預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)移支付資金的使用中還存在先墊付資金治理而后撥付的滯后性。

經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的上收和治理責(zé)任的強化使得喪失經(jīng)濟發(fā)展能力的基層組織陷于治理財力不足但又必須治理的困境。因此，缺乏足夠財力保障的基層治理多呈現(xiàn)出低水平廣覆蓋或集中力量進行局部治理的特征，即便如此，治理的可持續(xù)性也難以保障。此時，基層組織已無法沿用地方政府為實現(xiàn)地方治理中保穩(wěn)定、保工資、保運轉(zhuǎn)和保民生等基本目標(biāo)而采取的“內(nèi)向性發(fā)展”(18)張彬、熊萬勝：《內(nèi)向性發(fā)展:理解地方經(jīng)濟增長的新視角》，《社會科學(xué)》2019年第1期。策略，發(fā)展權(quán)的上收使得基層組織已無力發(fā)展。這一時期，基層組織陷入的必須治理但又無錢治理的困境表明基層治理和基層經(jīng)濟發(fā)展之間的不協(xié)調(diào)性凸顯了。

三、鄉(xiāng)村地區(qū)治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)關(guān)系的地方性

(一)經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度帶來的不協(xié)調(diào)關(guān)系的區(qū)域差異

經(jīng)濟發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村地區(qū)治理與發(fā)展之間的不協(xié)調(diào)關(guān)系十分明顯，其原因在于經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的外部性和治理的剛性都比較強。經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)聚集的大量經(jīng)濟資源使得其鄉(xiāng)村有更多的機會利用經(jīng)濟的溢出效應(yīng)而實現(xiàn)發(fā)展。但是，鄉(xiāng)村地區(qū)的企業(yè)大多是技術(shù)含量低、規(guī)模小和分布散亂的企業(yè)，甚至有些還是高污染、高耗能和高耗水的企業(yè)。這些企業(yè)在為鄉(xiāng)村帶來經(jīng)濟發(fā)展收益的同時也相應(yīng)地產(chǎn)生了經(jīng)濟發(fā)展的負(fù)外部性。隨著經(jīng)濟負(fù)外部性的增強，治理的剛性也日益強化了，其結(jié)果是經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)(比如上海市浦東新區(qū))基層經(jīng)濟發(fā)展權(quán)被逐步上收的同時，上級賦予了基層組織更多更強的社會治理權(quán)。經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的村級組織在被弱化了經(jīng)濟發(fā)展職能的同時，已逐漸成為對接上級各個條線部門的綜合治理主體，從而呈現(xiàn)出較強的治理職能。

而在經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)關(guān)系不太明顯，其原因在于這些地區(qū)發(fā)展的外部性和治理的剛性都比較弱，以至于其村一級組織還不同程度地保留有政企合一體制。這些地區(qū)政企合一體制的留存極具其存在的現(xiàn)實意義：第一，對于企業(yè)而言，經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)需要政企合一體制，企業(yè)通過血緣、親緣和地緣關(guān)系嵌入鄉(xiāng)村以便于其發(fā)展得到鄉(xiāng)村基層組織和鄉(xiāng)村社會的有力支撐，以降低企業(yè)的運行成本，增強企業(yè)的競爭優(yōu)勢；第二，對于基層組織而言，由于經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)的基層財政嚴(yán)重依賴于上級轉(zhuǎn)移支付，基層政企合一體制可以有效緩解上級轉(zhuǎn)移支付不足時的財政壓力；第三，從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面來看，經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)往往是以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要由基層政企合一體制提供有效的經(jīng)濟保障。

(二)城鄉(xiāng)關(guān)系緊密程度視角下的不協(xié)調(diào)關(guān)系的地方差異

經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)或不發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部的不協(xié)調(diào)關(guān)系也存在差異，這種差異的形成可以從城鄉(xiāng)關(guān)系緊密程度的視角來進行審視。城鄉(xiāng)關(guān)系的緊密程度是指城市政府對于其所轄周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的控制程度和資源反哺力度，以及鄉(xiāng)村居民在日常生活中的城鄉(xiāng)兩棲程度。(19)熊萬勝：《郊區(qū)社會的基本特征及其鄉(xiāng)村振興議題——以上海市為例》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第3期。

城鄉(xiāng)關(guān)系緊密的鄉(xiāng)村多處于城市郊區(qū)或縣城城關(guān)鎮(zhèn)的郊區(qū)。城市政府對這些鄉(xiāng)村的控制和反哺力度都比較大。這些鄉(xiāng)村的存在要服務(wù)于城市經(jīng)濟的發(fā)展以至于鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展機會被城市的發(fā)展嚴(yán)格限制了。比如需要體現(xiàn)城市水平的郊區(qū)環(huán)境綜合整治對鄉(xiāng)村家庭經(jīng)濟和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展都產(chǎn)生了重要影響，郊區(qū)農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展普遍受限。只是城市在控制鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時也加大了對鄉(xiāng)村的資源反哺力度，為這些鄉(xiāng)村的村級組織和農(nóng)民提供較強的財力保障，以維持村級組織的基本運轉(zhuǎn)和支撐村民福利的逐年增長。另外，城鄉(xiāng)關(guān)系緊密地區(qū)的村民有著較強的城鄉(xiāng)兩棲程度，多是白天去城市上班晚上回村居住，或者工作日在城市上班周末回村居住，其對鄉(xiāng)村的生活治理有著較高的要求，(20)熊萬勝：《社會治理,還是生活治理?——審思當(dāng)代中國的基層治理》，《文化縱橫》2018年第1期。最好要達(dá)到城市的水平。因此，城鄉(xiāng)關(guān)系緊密的鄉(xiāng)村中治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為治理對發(fā)展的限制。

城鄉(xiāng)關(guān)系松散的鄉(xiāng)村多處于以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村地區(qū)，城市政府對其控制和反哺力度都較小。由于這些鄉(xiāng)村遠(yuǎn)離城市，其經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和能力都先天不足，而發(fā)展不僅是提升治理的水平的前提，更是解決一切問題的根本。事實上，城鄉(xiāng)關(guān)系松散的鄉(xiāng)村的經(jīng)濟支出大多只能依賴上級財政轉(zhuǎn)移支付，并且這些轉(zhuǎn)移支付也僅能夠保障這些鄉(xiāng)村的基本運轉(zhuǎn)，從而維持村級的低水平治理。另外，城鄉(xiāng)關(guān)系松散地區(qū)的村民有著較弱的城鄉(xiāng)兩棲頻率，在城里打工的村民多是節(jié)假日，甚至只有過年才回到鄉(xiāng)村，對鄉(xiāng)村治理水平?jīng)]有太高的要求。因此，城鄉(xiāng)關(guān)系松散的鄉(xiāng)村中治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為薄弱的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)和能力以及低水平的社會治理。

(三)不同類型村莊中不協(xié)調(diào)關(guān)系的類型差異

“規(guī)劃”將我國的鄉(xiāng)村劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類這四種類型，并分別提出了集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并的發(fā)展思路。從這四種類型村莊的發(fā)展思路來看，只有集聚提升類村莊面臨著較強的經(jīng)濟發(fā)展職能，而其他三類村莊的發(fā)展則更多地是通過治理來實現(xiàn)的。

集聚提升類村莊的治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)體現(xiàn)為治理導(dǎo)向不斷強化的趨勢下如何發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。這類村莊實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重點在于激活產(chǎn)業(yè)和優(yōu)化環(huán)境，但是這類村莊往往距離城市或市場較遠(yuǎn)，其經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，經(jīng)濟發(fā)展能力相對不足，自身比較優(yōu)勢難以得到有效發(fā)揮。正因如此，即便在經(jīng)濟負(fù)外部性被極大包容的時期，這類村莊也缺乏激活產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，那么在優(yōu)化環(huán)境和建設(shè)宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村的環(huán)境治理剛性中，這類鄉(xiāng)村要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的激活就更為艱難。因此，這類村莊治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)表現(xiàn)得極為突出。但是，新時代給這類村莊協(xié)調(diào)治理和發(fā)展的關(guān)系帶來了新的契機。比如，以黨建引領(lǐng)的帶頭人隊伍建設(shè)和以農(nóng)業(yè)領(lǐng)域電子商務(wù)的發(fā)展為代表的新興發(fā)展業(yè)態(tài)等給予了這類鄉(xiāng)村激活產(chǎn)業(yè)的機會。集聚提升類村莊要協(xié)調(diào)好治理和發(fā)展的關(guān)系必須在激活自身產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)發(fā)展的同時，還要兼顧優(yōu)化環(huán)境和宜居宜業(yè)等治理目標(biāo)，并嚴(yán)防鄉(xiāng)村倫理的“內(nèi)卷化”。(21)孫春晨：《中國當(dāng)代鄉(xiāng)村倫理的“內(nèi)卷化”圖景》，《道德與文明》2016年第6期。

對于城郊融合類村莊而言，其治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)表現(xiàn)為發(fā)展的負(fù)外部性突出而治理的剛性相對弱化。這類村莊往往處于城市的近郊區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展在城市經(jīng)濟的帶動下已達(dá)到一定的水平，并不同程度地分享了城市經(jīng)濟帶來的發(fā)展成果。與此同時，在發(fā)展過程中，大量的外來人口流入使得城郊融合類村莊中存在著大量的違章建筑和違法居住等問題，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和公共服務(wù)水平與城市標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，難以實現(xiàn)有效地治理。因此“規(guī)定”指出城郊融合類村莊要“在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，在治理上體現(xiàn)城市水平，逐步強化服務(wù)城市發(fā)展、承接城市功能外溢、滿足城市消費需求能力”。事實上，城郊融合類村莊的鄉(xiāng)村振興將更多地體現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理的振興，即需要在發(fā)展上加快融入城市經(jīng)濟的同時迅速補上治理的短板以達(dá)到城市的治理水平。

特色保護類村莊的治理與發(fā)展的不協(xié)調(diào)則體現(xiàn)為資源過度開發(fā)和保護性治理不足。這類村莊所蘊含的自然歷史文化特色資源使其鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有很大的比較優(yōu)勢。在以GDP為核心的晉升錦標(biāo)賽(22)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。中這些村莊往往被當(dāng)?shù)卣鳛橹匾呢斣炊^度開發(fā)，村莊的完整性、真實性和延續(xù)性在追逐經(jīng)濟發(fā)展的短期利益時被長期忽視了，以至于原住居民生活形態(tài)和傳統(tǒng)習(xí)慣也沒有得到應(yīng)有的尊重。長遠(yuǎn)來看，對其自然歷史文化特色資源的保護性不足必然會影響到特色保護類村莊的鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。如何在合理利用本地特色資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)的同時，形成特色資源保護與村莊發(fā)展的良性互促機制成為特色保護類村莊在鄉(xiāng)村振興中協(xié)調(diào)好發(fā)展和治理關(guān)系的關(guān)鍵。

搬遷撤并類村莊的治理與發(fā)展的不協(xié)調(diào)則體現(xiàn)為自然條件或建設(shè)項目剛性約束下的難以發(fā)展或無需發(fā)展。這類村莊或因位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)，或因重大項目建設(shè)，或因人口流失特別嚴(yán)重而難以發(fā)展或者無需發(fā)展，以至于易地扶貧搬遷、生態(tài)宜居搬遷、農(nóng)村集聚發(fā)展搬遷等成為這類村莊實現(xiàn)發(fā)展的前置條件。這類村莊的發(fā)展需要通過以搬遷撤并為主要內(nèi)容的基層治理來實現(xiàn)。因此，如何在這類村莊搬遷撤并時結(jié)合新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好以村民生計為主要內(nèi)容的發(fā)展議題和以新建村莊的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護等為主要內(nèi)容的治理議題是這類鄉(xiāng)村在鄉(xiāng)村振興中協(xié)調(diào)好治理和發(fā)展關(guān)系的核心內(nèi)容。

四、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間關(guān)系再協(xié)調(diào)的基本思路

我國改革開放以來的經(jīng)驗表明有些治理中的問題并不能夠完全通過發(fā)展來解決。(23)趙樹凱：《基層政府:體制性沖突與治理危機》，《人民論壇》2014年第15期。這使得尋找鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間關(guān)系的再協(xié)調(diào)之路必須另辟蹊徑。鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)關(guān)系的復(fù)雜性和權(quán)責(zé)一致性共同決定了基層組織在弱化其發(fā)展自主權(quán)的同時需要不斷強化其治理自主權(quán)?；鶎又卫碜灾鳈?quán)的強化必然需要鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的有力支撐。這就要求鄉(xiāng)村在上級財政基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障下努力創(chuàng)新集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式。而創(chuàng)新集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式則需要提升鄉(xiāng)村基層黨組織的活力以發(fā)揮其引領(lǐng)作用，也需要鄉(xiāng)村發(fā)展多元經(jīng)濟組織為集體經(jīng)濟的實現(xiàn)提供組織基礎(chǔ)。與此同時，需要時刻防范“分利秩序”(24)王海娟、賀雪峰：《資源下鄉(xiāng)與分利秩序的形成》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第2期。陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化 資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會》2015年第3期。王海娟、夏柱智:《農(nóng)業(yè)治理困境與分利秩序的形成——以中部W省H市為例》，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2015年第3期。對鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)的蠶食和破壞。因此，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間關(guān)系的再協(xié)調(diào)，就必須要實現(xiàn)以下“四個統(tǒng)一”：

(一)弱化基層發(fā)展自主權(quán)與強化基層治理自主權(quán)的統(tǒng)一

鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間關(guān)系的再協(xié)調(diào)需要實現(xiàn)弱化基層發(fā)展自主權(quán)與強化基層治理自主權(quán)的統(tǒng)一。在基層組織的經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)已經(jīng)逐步上收的情況下，基層組織的治理自主權(quán)必須得到強化。否則，基層政府就不得不努力擴充財力來進行自我賦權(quán)，以實現(xiàn)有效的基層治理。

事實上，基層治理自主權(quán)弱化基礎(chǔ)上的基層自我賦權(quán)是形成基層治理高成本、低效率的根源。20世紀(jì)90年代政府職能部門的“再中央集權(quán)化”使得基層政府的諸多職能部門被上級職能部門垂直管理，進而使得基層政府喪失了治理自主權(quán)，成為“支持型政權(quán)”。(25)呂方、向德平：《“政策經(jīng)營者”:“支持型政權(quán)”與新鄉(xiāng)土精英的崛起——基于“河村”案例的研究》，《社會建設(shè)》2015年第3期。隨著基層治理職能和治理責(zé)任考核的強化，沒有治理自主權(quán)的基層政府往往需要借助第三方的力量來實現(xiàn)治理。這就使得沒有行政執(zhí)法資格的第三方力量一旦遇到突發(fā)問題便無法及時有效地進行應(yīng)對和處理。第三方治理力量的引入不僅增加了治理成本還降低了治理效率。在特定情境中，基層政府有時需要借助鄉(xiāng)村混混等灰色勢力來實現(xiàn)治理以完成剛性的治理責(zé)任考核，從而使得基層治理存在灰色化和內(nèi)卷化的風(fēng)險。(26)李祖佩：《混混、鄉(xiāng)村組織與基層治理內(nèi)卷化——鄉(xiāng)村混混的力量表達(dá)及后果》，《青年研究》2011年第3期。因此，強化基層政府的治理自主權(quán)不僅有助于降低治理成本，還有助于提升基層治理的效率和法治化水平。

與此同時，為了確?；鶎又卫碜灾鳈?quán)的有效實施，在信訪體制的設(shè)計上，既要完善對基層依法治理的維護保障機制，又要強化對非法治理和治理不作為的監(jiān)督反饋機制。這兩種機制不僅有助于在防范非法治理和治理不作為，還可以解除基層依法治理的后顧之憂，緩解信訪考核的“一票否決制”給基層政府帶來的治理壓力，使得基層政府在擁有治理自主權(quán)的同時敢于依法治理。

(二)創(chuàng)新集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式與強化基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障的統(tǒng)一

鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間關(guān)系的再協(xié)調(diào)需要實現(xiàn)創(chuàng)新集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式與強化基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障的統(tǒng)一。在上級財政保障村級基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村需要創(chuàng)新其集體經(jīng)濟的發(fā)展形式，實現(xiàn)村級集體經(jīng)濟的新發(fā)展。新的發(fā)展形式可以結(jié)合傳統(tǒng)集體自營式、承包式、租賃式、社區(qū)股份合作式、發(fā)包式、業(yè)主負(fù)責(zé)式、外租式 、參股式、BOT式、拍賣式等農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式(27)周湘智、陳文勝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式：基于現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)視角》，《求索》2008年第1期。因地制宜地進行探索。只是這種新的集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式不能再是市場競爭性的，而應(yīng)該是政府主導(dǎo)的新型實現(xiàn)形式。比如，在政府主導(dǎo)下引入集體經(jīng)濟的專業(yè)化運作團隊使原有的“村營經(jīng)濟”變?yōu)椤按逵薪?jīng)濟”，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，發(fā)展多種形式的股份合作等。探索農(nóng)村集體經(jīng)濟的新實現(xiàn)形式意在讓村級有集體經(jīng)濟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自有財力，以有效應(yīng)對基層治理問題發(fā)生的隨機性、上級下達(dá)治理任務(wù)的臨時性、治理所需資金規(guī)模的不確定性以及上級財政轉(zhuǎn)移支付需要基層自有資金進行配套的配套性等。而創(chuàng)新集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式需要充分有效利用產(chǎn)權(quán)相疊、利益相關(guān)、要素相加、收益相享、治理相適、主體相信、政府相持、頭人相帶等條件。(28)徐勇、趙德?。骸秳?chuàng)新集體：對集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2015年第1期。

在基層發(fā)展權(quán)上收和治理職能日益強化的經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，尤其要實現(xiàn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的精細(xì)化發(fā)展。由于這些地區(qū)的地方規(guī)劃中存在著以各種剛性的控制指標(biāo)和區(qū)域功能定位，所以這些地區(qū)的鄉(xiāng)村就必須在尊重治理剛性的基礎(chǔ)上依托自身實際自下而上地尋求自身經(jīng)濟發(fā)展的精細(xì)化。而精細(xì)化發(fā)展則需要地方政府的各個層級摒棄零和博弈的發(fā)展邏輯和粗放的發(fā)展路徑，實現(xiàn)各層級地方政府的通力合作，并通過“一村一策”、因地制宜的方式來實現(xiàn)。精細(xì)化發(fā)展或許會給原本很難發(fā)展的鄉(xiāng)村帶來發(fā)展機遇的同時，也給地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的模式提出了新要求，或?qū)⒊蔀檎鲗?dǎo)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的新階段。

(三)加強鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)村多元經(jīng)濟組織的統(tǒng)一

要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中治理和發(fā)展關(guān)系的再協(xié)調(diào)，就必須要不斷強化基層組織體系建設(shè)，實現(xiàn)提升鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)水平與發(fā)展鄉(xiāng)村多元經(jīng)濟組織的統(tǒng)一。加強基層黨組織建設(shè)要以提升組織力為重點，突出政治功能，堅持“三會一課”制度，推進黨的基層組織設(shè)置和活動方式創(chuàng)新，加強基層黨組織帶頭人隊伍建設(shè)和黨員隊伍建設(shè)，以充分發(fā)揮鄉(xiāng)村基層黨組織在基層組織體系中的引領(lǐng)作用和戰(zhàn)斗堡壘優(yōu)勢。

而鄉(xiāng)村多元經(jīng)濟組織的發(fā)展不僅有助于集體經(jīng)濟內(nèi)在價值的實現(xiàn)，更有助于強化基層組織體系建設(shè)，為基層黨組織提供堅強的經(jīng)濟保障。集體經(jīng)濟的內(nèi)在價值在于個體通過集體得以更充分發(fā)展以及與集體共同發(fā)展。(29)徐勇、趙德?。骸秳?chuàng)新集體：對集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2015年第1期。集體經(jīng)濟內(nèi)在價值的實現(xiàn)不僅關(guān)系到小農(nóng)如何對接市場的問題還關(guān)系到小農(nóng)如何對接國家的問題。而這兩個問題是以基層黨組織為核心的基層組織體系建設(shè)過程中所必須要審慎面對的問題。加強鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)村多元經(jīng)濟組織的統(tǒng)一的核心就是要大力推進村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人以實現(xiàn)基層黨組織對鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)。

(四)強化鄉(xiāng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)與防范鄉(xiāng)村“分利秩序”的統(tǒng)一

要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中治理和發(fā)展關(guān)系的再協(xié)調(diào)，并避免再協(xié)調(diào)過程中出現(xiàn)新問題，就必須要強化鄉(xiāng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)與防范鄉(xiāng)村“分利秩序”的統(tǒng)一。

在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村的大背景下，各種轉(zhuǎn)移支付和惠農(nóng)補貼等資源不斷向鄉(xiāng)村輸入，且輸入的規(guī)模越來越大。鄉(xiāng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)的強化需要依賴這些資源和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。然而，這些資源和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展成果往往會被政府官員、農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營者以及鄉(xiāng)村中的能人、富人、灰黑社會勢力、釘子戶、上訪戶等群體中的一些機會主義者所蠶食，并形成了較為固定的利益分配規(guī)則和結(jié)構(gòu)。分利秩序的形成和蔓延使得本應(yīng)該惠及村民的公共資源私人化了。公共資源的私人化不僅增加了村民的被剝奪感和不公平感，還影響著國家的政治合法性。(30)陳柏峰：《鄉(xiāng)村江湖：兩湖平原“混混”研究》，北京:中國政法大學(xué)出版社,2011年，第281頁。隨著集體經(jīng)濟的發(fā)展和資源下鄉(xiāng)力度的加大，基層組織必須要著重防范分利秩序的形成和蔓延。這就需要強化基層黨組織建設(shè)和以基層黨組織為核心的基層組織體系建設(shè)，以便于充分地將農(nóng)民組織起來，(31)王海娟、賀雪峰：《資源下鄉(xiāng)與分利秩序的形成》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第2期。進行民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，保障鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)和分配秩序，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略早日實現(xiàn)。

總之，要協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村振興過程中治理與發(fā)展的關(guān)系，不僅要認(rèn)識到目前在鄉(xiāng)村振興中存在的治理導(dǎo)向不斷強化和發(fā)展自主權(quán)相對弱化的趨勢，更要認(rèn)識到鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)關(guān)系的復(fù)雜性、階段性和地方性；并在充分認(rèn)識鄉(xiāng)村振興過程中治理與發(fā)展關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)利一致的原則理清鄉(xiāng)村振興中治理和發(fā)展關(guān)系再協(xié)調(diào)的基本思路。事實上，治理和發(fā)展關(guān)系的不協(xié)調(diào)不僅僅存在于當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興中，其存在本身具有理論上的普遍性、時間上的階段性和空間上的差異性。對于現(xiàn)階段致力于鄉(xiāng)村振興的中國而言，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在黨，(32)熊萬勝：《鄉(xiāng)村治理振興的關(guān)鍵在黨》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2018年第1期。而協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村振興過程中治理與發(fā)展關(guān)系實現(xiàn)上述“四個統(tǒng)一”的關(guān)鍵則在于黨組織能夠充分發(fā)揮有效組織社會的政治優(yōu)勢，進一步提升其組織社會的能力。