淺談土地托管模式存在的問題及對(duì)策建議

陳立波

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，云南 昆明 650201）

目前我國農(nóng)村土地承包制度仍然沿用家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的方式，并且由于近年來農(nóng)村人口大量離鄉(xiāng)離土，逐步脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村土地耕種效益總體上呈現(xiàn)降低的趨勢(shì)。農(nóng)村土地粗放經(jīng)營和土地閑置拋荒現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，勢(shì)必會(huì)造成農(nóng)村土地資源浪費(fèi)，制度性阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。大量的青壯年勞動(dòng)力人口外出務(wù)工，留下的大都是老人、婦女、兒童，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺特別嚴(yán)重，當(dāng)?shù)乜招拇瀣F(xiàn)象非常普遍。針對(duì)上述情況，農(nóng)村土地托管應(yīng)運(yùn)而生，解決了“誰來種地、怎樣種地”的問題，解決了農(nóng)民“離鄉(xiāng)不丟地，不種有收益”將農(nóng)村勞動(dòng)力從土地中解放出來了。土地托管作為近年來在發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營中探索出來的一種新型土地經(jīng)營模式。土地托管是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營的重要服務(wù)模式，是黨和國家高度關(guān)注的重要議題之一。土地集中連片托管，可以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?、集約化、機(jī)械化、專業(yè)化生產(chǎn)，大幅度減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展具有重要的意義。

1 當(dāng)前農(nóng)村土地托管的基本情況

1.1 土地托管模式的概念

土地托管就是指的不愿意耕種或者無力耕種把土地委托給第三方管理，為其耕種管理的做法，簡單的可以理解為外包行為。土地托管沒有改變家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地的承包經(jīng)營權(quán)，它是一種新型的土地流轉(zhuǎn)方式，解決了農(nóng)地荒蕪、技術(shù)缺乏、比較效益低下的弊端，實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。土地托管模式穩(wěn)定了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，一些不愿耕種或無能力耕種的農(nóng)戶將土地托付給專業(yè)組織或種植大戶（如規(guī)模農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社），實(shí)現(xiàn)代耕、代種、代管、代收等流程。

1.2 土地托管的主要類型

土地托管主要分為兩種類型，全程托管和半程托管。全程托管又稱“保姆式”托管，由承擔(dān)主體對(duì)耕、種、管、收、加、貯、售等“一條龍”服務(wù)。非全程托管，又稱半托管、菜單式托管，是農(nóng)戶（種糧大戶）將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中2個(gè)及以上勞務(wù)環(huán)節(jié)委托給托管主體，托管主體統(tǒng)一服務(wù)，托管主體按勞務(wù)項(xiàng)目收取服務(wù)費(fèi)。開展土地托管的主體主要包括種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社和土地托管服務(wù)公司。

2 現(xiàn)行土地托管模式存在的問題

2.1 缺少資金是困擾托管主體發(fā)展的主要問題

目前，我國的新型經(jīng)營主體主要存在規(guī)模較小、起點(diǎn)低、成立時(shí)間較短、發(fā)展還不成熟、抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力弱、缺少資金，技術(shù)力量薄弱等問題。托管主體銀行貸款相當(dāng)困難，銀行貸款手續(xù)復(fù)雜。托管主體，如種糧大戶，缺少資金購買農(nóng)機(jī)、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資。托管主體缺少向銀行抵押貸款的資產(chǎn)擔(dān)保。托管主體缺少流動(dòng)資金、希望大額貸款配套政策落地實(shí)施，解決他們的資金需求問題。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然一些小額度貸款公司貸款手續(xù)簡單，可以適當(dāng)?shù)匾胍欢ㄙY金，但杯水車薪，數(shù)量太小，貸款時(shí)間較短，不能滿足托管主體的資金需求。

2.2 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障兜底作用需要進(jìn)一步強(qiáng)化

發(fā)展土地托管規(guī)模經(jīng)營，一方面帶來規(guī)模收益的同時(shí)也面臨著規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害或決策的失誤，其造成的損失往往是巨大甚至是毀滅性的，對(duì)于托管主體和農(nóng)戶都是損失巨大不可估量的，都是承受不起的。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，降低損失，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，可以降低農(nóng)戶和托管主體的損失，增加推廣土地托管規(guī)模的積極性。遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，無力抵抗，不能及時(shí)兌現(xiàn)土地托管承諾；農(nóng)村土地托管作為一種民間行為，大多依靠農(nóng)村中間人口頭約定，缺乏法律層面書面協(xié)議，一旦出現(xiàn)問題難以明晰雙方權(quán)責(zé)，易產(chǎn)生糾紛，造成農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定。

2.3 針對(duì)土地托管的相關(guān)宣傳需要進(jìn)一步加強(qiáng)

土地托管作為一項(xiàng)新生的事物，農(nóng)民對(duì)其認(rèn)識(shí)還需要一個(gè)過程，個(gè)別農(nóng)業(yè)主管單位對(duì)如何發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的看法還不統(tǒng)一，對(duì)開展農(nóng)村土地托管重要意義的認(rèn)識(shí)還不到位，相關(guān)宣傳和政策推動(dòng)還沒有及時(shí)跟上。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地開展土地托管的進(jìn)度很不一致，對(duì)土地托管有關(guān)配套政策的研究還相對(duì)滯后，尤其是土地托管后如何在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民增收的同時(shí)保障托管主體的權(quán)益，找準(zhǔn)各方利益平衡點(diǎn)，調(diào)動(dòng)各方積極性，利益分配機(jī)制、責(zé)任劃分機(jī)制、違約追究機(jī)制等方面還需待深入研究。

2.4 農(nóng)村科技人才缺乏，需要吸引一批愛農(nóng)業(yè)，懂農(nóng)村，會(huì)經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)人才

土地托管需要懂技術(shù)的專業(yè)人才，人才的匱乏制約了土地托管模式的推廣。目前，土地托管模式還處于起步階段，在平原地區(qū)推廣，發(fā)展土地規(guī)模化，能夠降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，使用機(jī)械化收割耕種，解放了勞動(dòng)力。

3 進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地托管的對(duì)策建議

3.1 加大財(cái)政金融扶持力度，優(yōu)選培育更多龍頭托管主體

一是要加強(qiáng)政策支持和資金扶持的力度。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍，綜合運(yùn)用稅收、獎(jiǎng)補(bǔ)等政策措施進(jìn)一步加大金融支農(nóng)力度，積極解決農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織流動(dòng)資金不足的問題。建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，穩(wěn)步推進(jìn)土地托管合同、農(nóng)機(jī)農(nóng)具、土地權(quán)屬等抵押貸款試點(diǎn)，為托管主體開辟新的融資渠道，有效解決貸款產(chǎn)品單一、周期短、審批慢等問題。三是積極培育和發(fā)展龍頭托管主體的帶頭作用。建議安排專項(xiàng)資金支持其發(fā)展壯大，在貸款審批使用、政策資金扶持等方面給予更多政策支持，促使其快速成長，更好的發(fā)揮好引領(lǐng)示范的作用。政府要協(xié)調(diào)有關(guān)部門，加大對(duì)土地托管的資金扶持力度，滿足土地托管正常運(yùn)行的資金需求。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等涉農(nóng)開發(fā)項(xiàng)目，優(yōu)先在土地托管田塊實(shí)施，促進(jìn)土地托管健康快速發(fā)展。建議政府將扶持農(nóng)業(yè)的專項(xiàng)資金，優(yōu)先用于扶持土地托管，加快促進(jìn)土地托管大面積推廣，從而推進(jìn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.2 加快完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，增強(qiáng)兜底保障作用

政府出臺(tái)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司加強(qiáng)產(chǎn)品設(shè)計(jì)，積極開展適度規(guī)模經(jīng)營主體大災(zāi)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和收入保險(xiǎn)、貸款保證保險(xiǎn)等試點(diǎn)，合理提高理賠標(biāo)準(zhǔn)，拓寬涉農(nóng)保險(xiǎn)覆蓋面，增強(qiáng)經(jīng)營主體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)辦主體的督導(dǎo)與考核，倒逼保險(xiǎn)公司提高服務(wù)質(zhì)量，真正發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“保障”、“兜底”作用。探索第三方查勘定損機(jī)制，保護(hù)參保人和保險(xiǎn)公司的合法權(quán)益，為土地托管健康可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。

3.3 加強(qiáng)土地托管模式的宣傳引導(dǎo)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地托管有序開展

一是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。通過政策引導(dǎo)、典型示范、經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)等手段，讓更多農(nóng)民了解土地托管的運(yùn)作模式，實(shí)實(shí)在在地看到土地托管帶來的各種好處，逐步消除對(duì)土地托管的種種顧慮，積極主動(dòng)參加到土地托管中來。二是發(fā)揮科技引領(lǐng)支撐作用。以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新方向和重點(diǎn)，加快適宜機(jī)械化生產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、多抗、廣適農(nóng)作物新品種選育，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品精深加工技術(shù)研發(fā)，加速適合規(guī)?；鳂I(yè)農(nóng)機(jī)裝備研制，不斷增強(qiáng)科研部門對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的科技支撐作用，推動(dòng)先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果更快更好地應(yīng)用于生產(chǎn)。三是把推進(jìn)農(nóng)村土地托管納入深化農(nóng)村土地制度改革、推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，深入開展土地托管相關(guān)理論政策研究及發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營配套政策究，深入總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法。從頂層設(shè)計(jì)層面研究制定有利于現(xiàn)代生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的各項(xiàng)配套政策，引導(dǎo)技術(shù)、人才、資本等資源更多更快地融入土地托管各個(gè)環(huán)節(jié)。四是統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地托管。按照先易后難、由點(diǎn)及面的原則，分階段、有步驟地統(tǒng)籌推進(jìn)土地托管服務(wù)，切忌急躁冒進(jìn)。在工作中，要注重把握好節(jié)奏，充分發(fā)揮政府在土地托管中的監(jiān)督、引導(dǎo)、規(guī)范、推動(dòng)職能，密切部門協(xié)同配合，強(qiáng)化政策執(zhí)行人員的教育培訓(xùn)，積極推動(dòng)農(nóng)村土地托管工作的開展。

3.4 加強(qiáng)規(guī)范對(duì)農(nóng)業(yè)土地托管的監(jiān)管

首先要把好對(duì)農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)土地托管組織申請(qǐng)關(guān)，對(duì)不合乎成立條件的，一律不準(zhǔn)登記注冊(cè)。其次要做好法律法規(guī)宣傳，完善規(guī)范土地托管協(xié)議，合同的簽訂，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。