環(huán)境污染第三方治理政府監(jiān)管研究

張奕琳

（廣西大學(xué)，廣西 南寧 530000）

1 環(huán)境污染第三方治理政府監(jiān)管的概述

1.1 環(huán)境污染第三方治理政府監(jiān)管概念

理清環(huán)境污染第三方治理的含義是界定環(huán)境污染第三方治理政府監(jiān)管概念的前提和基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》中指出，環(huán)境污染第三方治理是排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。任卓冉教授指出，第三方治理指排污者繳納或按合同約定支付費(fèi)用，由第三方（通常是專(zhuān)業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司）進(jìn)行污染治理。而環(huán)境污染第三方治理政府監(jiān)管，指的是政府在第三方治污企業(yè)治理污染的過(guò)程中，同時(shí)結(jié)合社會(huì)公眾、企業(yè)的共同參與，對(duì)排污企業(yè)、治污企業(yè)實(shí)施的準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、退出的全過(guò)程的監(jiān)督管理。

1.2 環(huán)境污染第三方治理政府監(jiān)管的內(nèi)容

政府在第三方治理機(jī)制中發(fā)揮著十分重要的作用，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮程度決定著第三方治理工作能否得到有序的推進(jìn)。作為環(huán)境保護(hù)責(zé)任中公共利益的守護(hù)者，政府雖然不是排放污染的直接主體，但仍然承擔(dān)著治理環(huán)境污染的責(zé)任，地方政府需要對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，中央政府則需要對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的整體環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。政府不僅需要政府解決第三方治理市場(chǎng)機(jī)制中市場(chǎng)主體失靈的問(wèn)題，還要解決各方參與主體面臨的法律體系不完善。管理制度不規(guī)范以及有關(guān)主體技術(shù)水平有限。資金不足等方面存在的問(wèn)題。政府需要明確其作為監(jiān)管者、參與者的角色定位：政府作為決策者，負(fù)責(zé)制定落實(shí)第三方治理的法律法規(guī)及政策，為第三方治理中各方主體的參與營(yíng)造公平、健全的制度環(huán)境。政府作為支持者，從政策和制度方面引導(dǎo)企業(yè)參與第三方治理，但也要避免對(duì)市場(chǎng)主體的過(guò)度干預(yù)，尊重第三地方治理的市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行規(guī)律及市場(chǎng)主體的自主性；此外，政府需要在財(cái)政和稅收方面采取相應(yīng)的措施以解決環(huán)境服務(wù)公司資金不足、無(wú)法有效投資的問(wèn)題，政府作為監(jiān)督者，在內(nèi)部監(jiān)督中對(duì)有關(guān)行政部門(mén)或個(gè)別官員可能會(huì)出現(xiàn)的與有關(guān)主體出現(xiàn)的權(quán)力尋租、相互勾結(jié)的腐敗現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)外建立科學(xué)合理的第三方治理市場(chǎng)準(zhǔn)入及退出機(jī)制，嚴(yán)格治污企業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，防止其可能會(huì)產(chǎn)生的不道德風(fēng)險(xiǎn)?？偠灾?，政府在多方主體共同參與的環(huán)境污染第三方治理體系中，為了履行好其監(jiān)管職能需要同時(shí)承擔(dān)多種責(zé)任，從而保證第三方治理市場(chǎng)機(jī)制的健康、有效運(yùn)行。

2 第三方治理政府監(jiān)管的必要性

現(xiàn)如今，我國(guó)的環(huán)境污染狀況堪憂，環(huán)境污染事故也不斷發(fā)生，從數(shù)年前的松花江重大水污染事件、福建紫金礦業(yè)潰壩、廣西龍江河段鎘污染，到今年的響水爆炸事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件頻繁發(fā)生。隨著環(huán)境污染與生態(tài)破壞問(wèn)題的加劇，擁有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的第三方治理這一環(huán)境污染治理模式逐步受到重視，也必然會(huì)引起我國(guó)環(huán)境污染治理制度在法律和政策層面的一系列改革和創(chuàng)新。然而，在市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用下，第三方治理出了不少問(wèn)，比如市場(chǎng)準(zhǔn)入條件過(guò)低導(dǎo)致治污企業(yè)良莠不齊、法律法規(guī)尚不完善、監(jiān)督管理機(jī)制不健全等，嚴(yán)重阻礙了第三方治理的發(fā)展。只有建立一套完善的監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮各方主體尤其是政府的監(jiān)督作用，才能使第三方治理的優(yōu)勢(shì)落到實(shí)處。

部分學(xué)者指出，我國(guó)第三方治理仍處于起步發(fā)展階段，需要國(guó)家政策的大力扶持和市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)。若對(duì)第三方治理的監(jiān)督過(guò)于嚴(yán)密，將不利于其發(fā)展。因?yàn)殡S著監(jiān)督機(jī)制的完善、監(jiān)督力度的加強(qiáng)，對(duì)環(huán)境服務(wù)公司的治理水平、環(huán)保技術(shù)水平的要求也會(huì)不斷提升，在很大程度上會(huì)提高環(huán)境服務(wù)公司市場(chǎng)準(zhǔn)入的要求，也提高了排污企業(yè)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境污染治理服務(wù)的成本，使得排污企業(yè)仍然傾向與自己對(duì)污染進(jìn)行治理。但是筆者認(rèn)為，這些觀點(diǎn)是不夠全面的。當(dāng)?shù)谌街卫肀O(jiān)督機(jī)制完善、政府充分發(fā)揮其監(jiān)督作用時(shí)，才會(huì)激勵(lì)排污企業(yè)產(chǎn)生啟用專(zhuān)業(yè)的環(huán)境服務(wù)公司來(lái)治理污染的內(nèi)在動(dòng)力；在市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)下，環(huán)境服務(wù)公司會(huì)通過(guò)提高自身污染治理水平和環(huán)保技術(shù)水平來(lái)獲得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，而不是一味的通過(guò)降低環(huán)境污染治理費(fèi)用來(lái)?yè)屨际袌?chǎng)份額。因此，只有發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的雙重作用，才能保證環(huán)境服務(wù)公司在進(jìn)入到市場(chǎng)時(shí)已經(jīng)具備一定的環(huán)境污染治理水平、環(huán)?？萍妓揭约耙欢ǖ膽?yīng)用管理能力，長(zhǎng)此以往，便能形成一個(gè)環(huán)境污染治理服務(wù)的良性循環(huán)。反之，若為了從短期利益的角度上推進(jìn)第三方治理的發(fā)展，或者為了鼓勵(lì)排污企業(yè)選擇環(huán)境服務(wù)公司的積極性而忽視了對(duì)第三方治理的監(jiān)督管理，實(shí)則會(huì)加重排污企業(yè)在選擇排污企業(yè)時(shí)的不確定性，也會(huì)加重其承擔(dān)法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，政府和社會(huì)需要承擔(dān)排污不合格的危害，導(dǎo)致了社會(huì)成本的增加和社會(huì)福利的降低。

3 第三方治理中政府履行監(jiān)管職能時(shí)面臨的問(wèn)題

3.1 第三方治理監(jiān)管機(jī)制存在漏洞

在第三方治理市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展成熟、科學(xué)合理的價(jià)格體系和統(tǒng)一的治理效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建立之前，排污企業(yè)選擇第三方治污企業(yè)進(jìn)行污染治理的內(nèi)在積極性不足，政府對(duì)合同當(dāng)事人履約進(jìn)行監(jiān)管成為了推動(dòng)第三方治理的重要推動(dòng)力。環(huán)境污染第三方治理這一新興污染治理模式帶來(lái)了新的問(wèn)題，政府監(jiān)管機(jī)制卻尚未及時(shí)建立其相適應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，主要存在以下缺陷。首先，在排污企業(yè)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的模式中，由于市場(chǎng)主體逐利性的本質(zhì)及法律觀念的淡薄，會(huì)出現(xiàn)排污企業(yè)與治污企業(yè)合謀偷排漏排、造假治理數(shù)據(jù)等躲避政府監(jiān)管的現(xiàn)象；或者由于合同條款不完善，排污企業(yè)和治污企業(yè)可能會(huì)相互推卸治理責(zé)任。此時(shí)政府不僅需要對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)還需追究治污企業(yè)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，在很大程度上增加了政府監(jiān)管工作的復(fù)雜性和工作量。其次，部分地方政府或部門(mén)官員為了追求當(dāng)?shù)卣?jī)或一己私欲，可能會(huì)放任對(duì)某些經(jīng)濟(jì)效益高的企業(yè)的污染治理工作的監(jiān)督或被企業(yè)收買(mǎi)，這種權(quán)利尋租的現(xiàn)象為政府與被監(jiān)管對(duì)象合謀提供了制度空間。最后，政府在某些情況下也會(huì)選擇治污企業(yè)進(jìn)行污染治理，在這種情況下，政府不僅是監(jiān)管者，還是合同的當(dāng)事人，此時(shí)這兩種關(guān)系要如何協(xié)調(diào)、政府的職能要如何進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)化是需要考慮的。

3.2 第三方治理市場(chǎng)機(jī)制仍有待完善

環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)處于初步發(fā)展階段，在事件情況中也出現(xiàn)了許多問(wèn)題，這給政府的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)。主要問(wèn)題如下：

3.2.1 第三方市場(chǎng)治理的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制尚未建立

為了推動(dòng)第三方治理的發(fā)展，繼國(guó)務(wù)院決定取消“環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位甲級(jí)資質(zhì)認(rèn)定”后，環(huán)境保護(hù)部也取消了“環(huán)境保護(hù)污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位甲級(jí)資質(zhì)認(rèn)定”的行政許可事項(xiàng)，這種低門(mén)檻甚至無(wú)門(mén)檻的政策導(dǎo)致了三方治理企業(yè)大量出現(xiàn)，給排污企業(yè)或政府如何選擇高質(zhì)量的三方治理企業(yè)造成了困擾。除此之外，由于統(tǒng)一的第三方治理效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，即使存在一些治理水平不達(dá)標(biāo)的治污企業(yè)，也無(wú)法使其主動(dòng)退出第三方治理市場(chǎng)，政府是否能及時(shí)有效的對(duì)這些治污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管也成為了一個(gè)難題。

3.2.2 第三方治理的扭曲

某些大型排污企為了保護(hù)商業(yè)秘密，或者出于其本身就擁有治污設(shè)備和人員，常常會(huì)選擇自己對(duì)污染進(jìn)行治理，或者建立自己的環(huán)境服務(wù)公司或治污子公司，安排其完成利潤(rùn)較大或難度較小的項(xiàng)目。前者因?yàn)檎O(jiān)管部門(mén)對(duì)排污企業(yè)的監(jiān)管不嚴(yán)密而影響成效，后者由于其環(huán)境服務(wù)子公司的專(zhuān)業(yè)性不及獨(dú)立的第三方治污企業(yè)，也會(huì)使治污效果大打折扣。此外，母子公司的治理模式還會(huì)導(dǎo)致母子公司責(zé)任混淆、交易方式不公平及價(jià)格訂立的不合理。這使得環(huán)保監(jiān)督部門(mén)在實(shí)踐中要識(shí)別出母子公司的法律關(guān)系并對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，避免其相互串通。

3.2.3 委托治理責(zé)任劃分不清

在傳統(tǒng)污染治理模式中，排污企業(yè)承擔(dān)環(huán)境污染治理的主體責(zé)任，在其造成環(huán)境侵權(quán)的情況時(shí)承擔(dān)損害賠償責(zé)任，并作為行政管理相對(duì)人接受環(huán)保監(jiān)督部門(mén)的行政處罰。第三方治理模式突破了傳統(tǒng)模式中單向責(zé)任認(rèn)定方式，在環(huán)境侵權(quán)法律關(guān)系與行政法律關(guān)系外引入了環(huán)境服務(wù)合同法律關(guān)系，使得第三方治理包含的法律關(guān)系更為復(fù)雜。當(dāng)出現(xiàn)合同一方主體違反合同約定、排污企業(yè)與治污企業(yè)合謀造假或相互推卸治污責(zé)任、突發(fā)性環(huán)境事件發(fā)生等情況時(shí)，責(zé)任主體如何劃分、責(zé)任范圍的邊界如何確定，以及合同談判、糾紛解決機(jī)制等問(wèn)題，由于目前法律沒(méi)有做出具體的規(guī)定，需要政府等部門(mén)進(jìn)行有針對(duì)性的明確，這使政府的監(jiān)督管理工作無(wú)法可依，也造成了監(jiān)管工作的不確定性與難度。同時(shí)，根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，排污企業(yè)依然承擔(dān)環(huán)境污染治理的主體責(zé)任，治污企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和合同約定的污染治理責(zé)任。因此，即使在排污企業(yè)遵循法律規(guī)定或者合同約定排放污染物的情況下，都要承擔(dān)由于治污企業(yè)環(huán)境違法行為而產(chǎn)生的法律責(zé)任。這在很大程度上打擊了排污企業(yè)或政府選擇第三方治污企業(yè)的積極性并使其更傾向于傳統(tǒng)自己污染治理的模式，這樣一來(lái)，以第三方治污企業(yè)為主體的專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化的第三方治市場(chǎng)機(jī)制理難以健康發(fā)展，更不用說(shuō)推動(dòng)我國(guó)環(huán)保事業(yè)的變革創(chuàng)新。

4 多管齊下破解第三方治理政府監(jiān)管面臨的困境

4.1 建立并完善第三方治理的監(jiān)管機(jī)制

首先要加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，加大環(huán)境執(zhí)法力度。政府要轉(zhuǎn)變理念，對(duì)第三方治理在我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作占有重要的一席之地這一情況有深入的認(rèn)識(shí)，并在高度重視第三方治理工作的統(tǒng)一基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化各有關(guān)部門(mén)的具有工作職責(zé)、協(xié)調(diào)好各部門(mén)之間的協(xié)作關(guān)系，保證監(jiān)管工作開(kāi)展的有條不紊，避免出現(xiàn)各部門(mén)之間相互推卸監(jiān)管職責(zé)或重復(fù)監(jiān)管的情況。環(huán)保等多部門(mén)可以相互配合，通過(guò)出臺(tái)規(guī)劃和政策來(lái)引導(dǎo)、支持與規(guī)范第三方治理市場(chǎng)。由于實(shí)際中排污企業(yè)與治污企業(yè)合謀偷排漏排、躲避監(jiān)管的行為具有隱蔽性，環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)此灰色地帶的監(jiān)督，深入檢查污染物排放及治理情況及治污設(shè)備的運(yùn)行情況，加大對(duì)排污企業(yè)、治污企業(yè)出現(xiàn)的環(huán)境違法行為的處罰力度。此外，還需提高基層執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與法制教育，防止出現(xiàn)被企業(yè)收買(mǎi)或主動(dòng)給污染企業(yè)提供權(quán)利尋租空間的行為。

4.2 完善環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)的配套制度

首先，建立完善第三方治理市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制。面對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的第三方治污企業(yè)低門(mén)檻甚至無(wú)門(mén)檻進(jìn)入市場(chǎng)，因?yàn)槠渲卫硭搅驾积R、綜合管理能力有好有壞而引起的治理水平難以得到保障。惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的情況，要通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)的法律及政策設(shè)計(jì)第三方治理企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件與標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)其資質(zhì)、技術(shù)水平、綜合管理能力等方面進(jìn)行嚴(yán)格的審查，保證其質(zhì)量，減少排污企業(yè)選擇治污企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)制定一定的市場(chǎng)退出規(guī)定，使治污不達(dá)標(biāo)或出現(xiàn)環(huán)境違法的治污企業(yè)及時(shí)退出市場(chǎng)，保證第三方治理市場(chǎng)的有序運(yùn)行。其次，建立環(huán)境服務(wù)信用評(píng)價(jià)機(jī)制。政府要及時(shí)對(duì)第三方治理企業(yè)的污染治理效果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，以便排污企業(yè)和政府能充分知曉治污企業(yè)的情況，降低其法律風(fēng)險(xiǎn)和信息獲取的成本。具體措施包括：建立第三方治理企業(yè)誠(chéng)信檔案和黑白名單，對(duì)第三方治污企業(yè)的污染治理效果進(jìn)行緊密檢測(cè)、跟蹤并向社會(huì)公眾定期公布，把治理效果優(yōu)良、技術(shù)水平高的治污企業(yè)列入白名單，把治理效果不達(dá)標(biāo)、環(huán)境服務(wù)態(tài)度欠缺或出現(xiàn)環(huán)境違法的治污企業(yè)列入黑名單，使排污企業(yè)或有關(guān)政府在選擇治污相對(duì)人時(shí)能有所警覺(jué)，并在稅收優(yōu)惠、資金扶持等方面對(duì)黑名單的治污企業(yè)進(jìn)行一定的限制。

4.3 明確相關(guān)主體的法律責(zé)任

第一，平衡排污企業(yè)與治污企業(yè)的法律責(zé)任。針對(duì)排污企業(yè)承擔(dān)的法律責(zé)任過(guò)高、打擊其選擇治理企業(yè)治理污染的情況，有學(xué)者提出應(yīng)由第三方治污企業(yè)承擔(dān)其造成的損害，這有利于排污企業(yè)與治污企業(yè)承擔(dān)的法律責(zé)任得到一定的平衡，從而使得排污企業(yè)更有信心借助治污企業(yè)專(zhuān)業(yè)的技術(shù)進(jìn)行污染治理，也使政府在對(duì)排污企業(yè)或治污企業(yè)的污染治理為進(jìn)行監(jiān)管時(shí)對(duì)責(zé)任主體及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍的識(shí)別更為明了。第二，明確治污企業(yè)的行政責(zé)任。環(huán)境保護(hù)部門(mén)可以出臺(tái)完善相應(yīng)的法律及政策，明確治污企業(yè)在違反國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任及其與排污企業(yè)的責(zé)任劃分，使得政府在追究第三方治理違法違規(guī)的責(zé)任主體的法律責(zé)任時(shí)有法可依。

5 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境污染第三方治理這一新興污染治理模式是我國(guó)環(huán)保改革的重要途徑，為了促進(jìn)這一模式的健康有序發(fā)展，必須充分發(fā)揮政府的監(jiān)管作用，通過(guò)結(jié)合公眾社會(huì)與企業(yè)的力量，解決第三方治理市場(chǎng)機(jī)制中存在的問(wèn)題，從而使第三方治理切實(shí)發(fā)揮作用。