劉 桃，郭 椿，包先康,b

(安徽工程大學a.人文學院；b.皖江鄉(xiāng)村振興與可持續(xù)發(fā)展研究中心，安徽 蕪湖 241000)

一、問題的提出

黨的十九大報告強調(diào)，要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等方面不斷取得新成就，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多幸福感和獲得感[1]。到20世紀末，伴隨著人口老齡化的持續(xù)加速，農(nóng)村家庭生命周期和結構性矛盾相互交織，空巢老人的養(yǎng)老問題日益突出。有關數(shù)據(jù)顯示，到2017年底，我國60歲及以上老年人口達2.41億，預計到2020年我國60歲及以上的老年人口將達2.55億左右，約占總人口的17.8%。年紀較大的老年人將增加到2900萬人左右，其中，空巢老人將增加到1.18億左右。[2]在更注重家庭養(yǎng)老的農(nóng)村，伴隨著城市化進程的加快，大量農(nóng)村青年涌入城市，致使代際反哺斷裂，農(nóng)村老人對子女養(yǎng)老的慣性依賴在缺乏家庭養(yǎng)老的人力保障和社會養(yǎng)老供給體系尚未完善的社會現(xiàn)實中面臨嚴峻考驗，農(nóng)村空巢老人如何養(yǎng)老成為更為嚴峻的社會問題。本文從我國農(nóng)村空巢老人存在的現(xiàn)狀切入，援引多中心治理理論中“多主體”的有益成分，探析農(nóng)村老人空巢的原因，進而提出”多中心“解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老困境的策略與建議。

二、多中心治理理論：農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題治理的理論基礎

(一)多中心治理理論概述

“多中心”一詞最早由英國學者邁克爾·博蘭尼提出，最初應用于經(jīng)濟領域，其在《自由的邏輯》一書中提出將自發(fā)秩序運用于社會管理之中，強調(diào)多中心秩序參與治理的可能性及合理性限度，此時的“多中心”是一種社會秩序。[3]而“多中心治理理論”則是由美國著名學者奧斯特羅姆夫婦結合治理問題，并基于較強理論分析和實證分析的基礎上率先提出，并將“多中心”從經(jīng)濟領域引入公共領域，強調(diào)多個主體彼此協(xié)商、相互合作、共同參與治理公共事務?！岸嘀行摹币呀?jīng)演化為一種社會治理理論，并得到其后眾多學者的深入研究及擴展。在探討公共資源治理的過程中他們得出多中心治理理論主要包括以下四個維度：治理主體多中心、治理空間多層次、治理策略及手段多元化、權力匹配多維度?；谡毚蟮纳鐣卫砭哂袠O大的效果局限，為加強治理主體的自主性和協(xié)作性，各主體間權力匹配應呈現(xiàn)多維度特點，各主體間相互制約，共同提高治理效果和服務質(zhì)量。[4]多中心治理中存在著治理主體的多元性和權利匹配的多層次，強調(diào)在公共事務治理中要使政府、市場和社會三者之間形成一種相互合作彼此協(xié)助的關系，形成網(wǎng)格式協(xié)作體系，全方位、多層次、寬領域解決公共問題。

(二)多中心治理與農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題的契合性分析

隨著我國人口流動的不斷加強，農(nóng)村大量青壯年勞動力逐漸向城市涌入，老年人則由于各種因素而主動或被動留在農(nóng)村，這就形成了“空巢老人”這一特殊群體。隨著這一群體的基數(shù)驟增，空巢老人的養(yǎng)老問題就成為具有普遍性意義的社會公共問題。同時，由于養(yǎng)老服務具有非排他性和競爭性特征，養(yǎng)老服務也是一種準公共產(chǎn)品，養(yǎng)老問題的解決，擁有較強的正向積極的外部效應，對農(nóng)村社會發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)有著一定的積極作用。因此，不僅需要政府的大力扶持，而且需要結合當前農(nóng)村實際情況整合市場、社會組織、家庭等各治理主體的治理資源，共同致力于農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題的有效解決。這與多中心治理理論強調(diào)的治理客體的“公共性”及治理主體的“多元化”有很大程度的契合。

本文對多中心治理理論的借鑒主要包括以下兩個方面，第一是強調(diào)觸發(fā)因素的多層次。從各主體角度出發(fā)多層次、多方面探究農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題存在的觸發(fā)機制。第二是強調(diào)治理主體的多中心。充分發(fā)揮多中心治理理論的治理主體多元化優(yōu)勢，在解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題上構建一種政府“掌舵”、各社會治理主體“劃槳”、協(xié)同參與的理想治理范式，從而實現(xiàn)農(nóng)村空巢老人“老有所養(yǎng)”的治理目標。

三、農(nóng)村空巢老人面臨的養(yǎng)老現(xiàn)狀及其成因

(一)農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善與普及，一定程度上緩解了農(nóng)村“空巢老人”看病難、養(yǎng)老難的現(xiàn)實狀況，總體上，農(nóng)村老人的生活水平有所提高，然而現(xiàn)實中仍然存在一系列的問題。

1.生活水平低下，經(jīng)濟供養(yǎng)缺乏保障

當今農(nóng)村社會，普遍存在“空巢老人”收入來源單一且匱乏而晚年生活質(zhì)量較差的問題。一方面，隨著農(nóng)村社會家庭結構和代際關系的變化，子輩逐漸在家庭中居于核心地位，父輩對子輩具有無限責任的觀念在農(nóng)村社會有較高的鄉(xiāng)土性共識。農(nóng)村大多數(shù)老人都主動或被動承擔起家里的一切田間勞作、人情往來，以及隔代撫養(yǎng)的重擔，如表1所示，農(nóng)村空巢老人普遍存在支出額度遠高于收入水平，沉重的支出負擔和低廉的收入致使老人經(jīng)常面臨“財政赤字”而不得不節(jié)衣縮食，由此，生活水平長期處于低下狀態(tài)。

表1 農(nóng)村空巢老人的年收入與年支出指標對比①

另一方面，如表2所示，空巢老人的經(jīng)濟來源單一且匱乏。在各種收入來源中，子女資助是老人獲得收入的重要途徑，占比50.63%，然而大多數(shù)外出務工子女雖然有工資收入，但是沉重的生活壓力往往使他們自身難保，在這樣的情況下子女補貼給老人的基本生活費往往十分有限。勞動收入在老人收入中占比32.39%，僅次于子女資助，然而老人的勞動能力往往會隨著年齡的增長而有所下降，自然而然的勞動收入也會隨之逐漸縮水。同時，由于中央財政經(jīng)費對老人的投入力度不足，政府補貼的養(yǎng)老金往往因其額度太小僅占老人總收入的3.14%，而對老人生活水平的改善作用微乎其微。因此，老人的現(xiàn)有收入很難為其晚年生活提供充足的物質(zhì)支撐，生活水平普遍偏低。

表2 農(nóng)村空巢老人主要經(jīng)濟來源

2.文化生活單一，精神慰藉嚴重匱乏

精神生活在空巢老人生活中占據(jù)著重要地位，與空巢老人的生活質(zhì)量直接相關。[5]空巢老人作為農(nóng)村普遍存在的社會現(xiàn)象，因長期孤苦伶仃獨居農(nóng)村，而文化生活單一，精神慰藉嚴重匱乏。如表3所示，空巢老人的娛樂休閑生活方式主要為睡覺、串門聊天、打牌、看電視等，娛樂休閑方式的選擇主要以打發(fā)時間為目標，生活中文化及精神層面的內(nèi)容嚴重匱乏。首先，現(xiàn)階段農(nóng)村出現(xiàn)的“空巢老人”普遍具有文化程度低、精神生活需求單一等特征，這一群體茶余飯后的主要休閑方式為閑逛、睡覺、發(fā)呆及看電視等，他們在長久往復的單一化生活中極易產(chǎn)生焦慮、孤獨、空虛等消極情緒。其次，空巢老人的情感慰藉嚴重匱乏。由于子女常年不在身邊，老人很少有機會和親人見面進行情感溝通、傾訴心事。長此以往，老人內(nèi)心的感情無處宣泄，孤獨、壓抑之感油然而生，嚴重影響老年人的心理和身體健康。

表3 農(nóng)村空巢老人平時娛樂休閑方式

3.日間照料不足，雙重養(yǎng)老壓力大

家庭養(yǎng)老一直在農(nóng)村養(yǎng)老模式的選擇中占據(jù)主要地位，子女則為老人日間照料的主力軍，為父母提供基本的日間照料和衣食住行所需物資，是一種發(fā)生在家庭內(nèi)部的代際間的“反哺式”養(yǎng)老。然而，目前留守老人的日常生活多因子女進城只能依靠配偶之間互相照料，還有一些喪偶老人只能依靠自我照料，照料能力和照料水平明顯不足。同時，隨著醫(yī)療水平的改善和國民人均壽命的提高，在農(nóng)村社會五世同堂已為常態(tài)，然而留守老人的身體狀況總體偏差，如表4所示，健康老人僅占4.4%，非健康占總體的絕大多數(shù)。一些身體欠佳的老人自身需要照顧的同時，可能還有更為年邁的父母親人需要照顧，在年輕人趨于自利的消極回饋中，中間父輩在承擔子輩代際責任的同時還必須擔負起自己的父輩老人的養(yǎng)老義務，由此陷入自身養(yǎng)老和父輩養(yǎng)老的雙重養(yǎng)老困境，無法自拔也無力自拔。因此，農(nóng)村社會留守在家的空巢老人在缺乏照料和雙重養(yǎng)老的壓力下，很難得到或給予細致的照料，身體狀況和心理健康受到嚴重的影響，營養(yǎng)不良、患病不治時有發(fā)生。

表4 農(nóng)村空巢老人健康狀態(tài)

(二)多中心治理視閾下農(nóng)村老人空巢的問題成因

1.農(nóng)村養(yǎng)老觀念固化

農(nóng)村社會長期形成的“養(yǎng)兒防老”的養(yǎng)老觀念和自由樸實的生活習慣致使老人不愿意隨遷入城或選擇機構養(yǎng)老是農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題的重要因素之一。首先，農(nóng)村老人習慣了鄉(xiāng)村日出而作日入而息、自由散漫的田園生活，對于城市狹小的生活空間、陌生的人際環(huán)境、急促的生活節(jié)奏倍感不適，甚至反感，因此，即使子女愿意接老人進城也會遭到老人的反對。其次，伴隨著農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老問題逐漸顯性化，農(nóng)村一些村鎮(zhèn)開始建立養(yǎng)老機構以彌補家庭養(yǎng)老的不足，然而養(yǎng)老機構大都空空如也，并沒有受到鄉(xiāng)村留守老年人的青睞。農(nóng)村固有的養(yǎng)老觀念認為“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老是最體面的養(yǎng)老方式，無子家庭才會做出機構養(yǎng)老的養(yǎng)老選擇。同時，在農(nóng)村哪家父母去了養(yǎng)老機構，子女將會被貼上“不孝子孫”的標簽，會在村莊社會“丟面子”。因此，農(nóng)村老人寧愿留守也不愿依附子女進城養(yǎng)老或機構養(yǎng)老。

2.家庭養(yǎng)老功能弱化

隨著現(xiàn)代化進程的加快，農(nóng)村家庭子輩核心化使農(nóng)村老年人口被迫擠出主干家庭和核心家庭，大量農(nóng)村青壯年勞動力進城務工并購房扎根，由此造成老人客觀上的“被空巢”。農(nóng)村傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老功能逐漸被弱化，這也是農(nóng)村養(yǎng)老問題的根源所在。首先，在代際責任和香火延續(xù)的道德高壓之下，父輩對子輩家庭呈現(xiàn)出過分支持，子輩一味索取、消極回饋，父輩超負荷付出，由此造成代際間支持過度而回饋斷裂的局面。伴隨代際權利的下移和“子輩”中心化的價值取向，導致子輩成為家庭權利和資源的主體，老人則成了代際傳遞斷裂的犧牲者。其次，伴隨著經(jīng)濟社會的變遷，利益至上的市場化觀念深入人心，物欲橫流，人情淡薄，人們越來越關注自身物質(zhì)滿足而非情感價值，贍養(yǎng)老人的責任和義務被人們忽視。由此，在代際關系轉變和城鄉(xiāng)隔離的情況下農(nóng)村出現(xiàn)大量“無人管、不想管”的空巢老人，家庭養(yǎng)老的功能被弱化。

3.農(nóng)村養(yǎng)老市場發(fā)育尚未成熟，社會力量參與不足

由于傳統(tǒng)政府獨大型養(yǎng)老模式存在諸多弊端，當前農(nóng)村養(yǎng)老服務逐漸從政府為主向基層政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、社會精英等多元主體合力共擔轉變，以政府宏觀規(guī)劃為導向，引入社會力量參與，共同推動農(nóng)村養(yǎng)老行業(yè)的健康有序的發(fā)展。然而，隨著農(nóng)村老年人口的驟增，養(yǎng)老服務消費市場潛力巨大，趨利性致使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)分布不均，市場化的運作模式尚存在諸多不足。首先，一些民間集資的養(yǎng)老機構缺乏正確的策略引導，面臨高成本、低收益等發(fā)展障礙，再加上農(nóng)村家庭經(jīng)濟狀況普遍薄弱，絕大多數(shù)家庭及個人對機構養(yǎng)老的消費意愿不強，消極的客源直接導致民間私營企業(yè)投資農(nóng)村養(yǎng)老行業(yè)的積極性不高。其次，農(nóng)村養(yǎng)老機構的發(fā)展大多處于初期階段，利益最大化的市場目標致使經(jīng)營者普遍存在哄抬價格、降低服務質(zhì)量以節(jié)約成本，養(yǎng)老行業(yè)市場秩序混亂。最后，我國的養(yǎng)老組織數(shù)量較少，除去村委會按照政府要求提供少量服務外，極少有社會組織的介入。加之農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)治理難度大、收效慢、風險高等現(xiàn)實因素的存在，社會力量在缺乏政策扶持的情況下缺少參與養(yǎng)老服務建設的積極性。如是，根本上解決農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老問題道阻且長。

4.農(nóng)村養(yǎng)老保障體系不完善

政府作為社會治理的主體，在農(nóng)村養(yǎng)老保障中占據(jù)主導地位，然而在現(xiàn)階段的農(nóng)村養(yǎng)老實踐中，政府在提供農(nóng)村養(yǎng)老這一公共服務層面卻存在諸多問題。首先，政府對于農(nóng)村養(yǎng)老的公共投入不足導致農(nóng)村養(yǎng)老福利設施不齊全，使農(nóng)村空巢老人在家庭養(yǎng)老弱化的背景下“老無所養(yǎng)”。其次，政府資金投入機制不完善，城市明顯多于農(nóng)村這一不合理的資金分配導致農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展長期滯后。最后，面對亂象橫生、缺乏活力的農(nóng)村養(yǎng)老服務市場，政府沒能發(fā)揮其“有形之手”的宏觀調(diào)控職能，政策體系不完善、投入缺乏精準性、責權劃分不明確、監(jiān)督機制不完善，致使農(nóng)村養(yǎng)老服務行業(yè)整體的業(yè)態(tài)環(huán)境較差，養(yǎng)老服務無法惠及真正需要的老人，從而農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老得不到保障。

四、解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題的措施和建議

如今，空巢老人的養(yǎng)老問題成為農(nóng)村社會治理的一大難點,其誘發(fā)機制的復雜性致使解決這一難題單獨依靠包括個人、家庭、社會、政府和市場等主體在內(nèi)的任何一方都難以徹底根除。這一點也得到學術界的廣泛認同，如周躍鋒[6]、趙強社[7]、李俏[8]等人都曾指出：解決農(nóng)村養(yǎng)老問題必須整合多方資源，以家庭養(yǎng)老為基礎，以社區(qū)養(yǎng)老、制度養(yǎng)老、機構養(yǎng)老為補充，創(chuàng)建農(nóng)村多元化、多層次的養(yǎng)老服務體系，從而才能有效解決農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老問題。

(一)個人層面：轉變“待養(yǎng)人”與“施養(yǎng)人”的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念

農(nóng)村“待養(yǎng)老人”的養(yǎng)老觀念及青年對老年群體養(yǎng)老問題的漠視是造成農(nóng)村大量老人空巢、老無所養(yǎng)的重要因素。因此，解決空巢老人養(yǎng)老問題必須從以下兩個方面入手：一方面，從“待養(yǎng)”主體老人自身出發(fā)，加強空巢老人對機構養(yǎng)老的適應性調(diào)整，積極引導老人主動轉變“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，深化其對現(xiàn)代機構養(yǎng)老方式更為專業(yè)化的理性認識，并且接納新時代的機構養(yǎng)老方式。同時，倡導為老年人搭建參與文化活動和經(jīng)濟活動的平臺，既充實老年人的精神文化生活，又能夠為老人帶來一定的經(jīng)濟收入，從而縮短被養(yǎng)周期。另一方面，從子女這一“施養(yǎng)”主體出發(fā)，大力弘揚“百善孝為先”的道德傳統(tǒng)，同時通過輿論宣傳和褒獎先進來感召并促使子輩形成尊老愛幼的價值觀念，從而使空巢老人的個體層面的社會資本存量[9]得以增加，亦能從家庭內(nèi)部獲得更多的經(jīng)濟和情感方面的養(yǎng)老資源。

(二)家庭層面：鼓勵“家庭+親族”的抱團養(yǎng)老模式

家庭是農(nóng)村養(yǎng)老的基礎單元，也是老人最為期待的養(yǎng)老模式，因此，空巢老人養(yǎng)老問題的解決必須以家庭為突破口，重塑農(nóng)村家庭秩序，在追求代際平衡的同時實現(xiàn)家庭撫養(yǎng)與贍養(yǎng)關系的和諧與穩(wěn)定。一方面，須大力提倡孝道，強化“反哺”教育，使村民在傳統(tǒng)道德的感召下，改變“子輩”中心化的扭曲觀點。同時，綜合運用“線上線下”的宣傳教育平臺弘揚孝道文化，使孝道文化深深植根于鄉(xiāng)村文化生活之中。進而使老人在“既尊老又愛幼”的家庭核心觀念中得到更多養(yǎng)老資源。另一方面，鼓勵建立家庭養(yǎng)老支持政策，引導公民自覺履行贍養(yǎng)老人的義務并主動承擔照料老人安享晚年的責任。同時，充分發(fā)揮農(nóng)村宗族和親族文化的力量及優(yōu)勢所在，由組長牽頭將各親族內(nèi)的小家庭的養(yǎng)老責任外延到整個親族大家庭，建立農(nóng)村“大家庭”的互助養(yǎng)老模式，由此形成親族內(nèi)對“施養(yǎng)”子輩特有的道德監(jiān)督約束機制，從而有利于營造一種養(yǎng)老、敬老和孝老的養(yǎng)老風氣。

(三)社會層面：構建“社會+家庭”的聯(lián)動型養(yǎng)老模式

家庭養(yǎng)老因經(jīng)濟花費少、兒子養(yǎng)老面子足等主客觀原因被老年人群所廣泛接受，尤其在滿足老人情感慰藉方面有著先天的優(yōu)勢，農(nóng)村老人更愿意在家中頤養(yǎng)天年。因此，有效解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題必須充分創(chuàng)建以家庭養(yǎng)老為主，社會力量廣泛參與，社會支持與家庭支持相結合的養(yǎng)老模式。首先，從村莊精英入手，鼓勵其積極踐行養(yǎng)老責任的同時利用其經(jīng)濟優(yōu)勢參與養(yǎng)老機構的創(chuàng)辦，在一定程度上緩解我國農(nóng)村社會養(yǎng)老資源緊缺的現(xiàn)實困境。其次，利用村委會再造鄉(xiāng)村孝悌文化和親族文化，發(fā)揮親緣關系的聯(lián)結作用，促進老人與老人之間、青年代際之間關于養(yǎng)老方面的互濟互助。最后，有條件的農(nóng)村社區(qū)可以通過多元化方式密切社區(qū)內(nèi)成員之間的聯(lián)系，積極培育“三社合作”的養(yǎng)老模式，以社區(qū)為平臺，以社會組織為主要載體、以專業(yè)化社工及志愿者為人力保障來構建新型社會廣泛參與的居家養(yǎng)老模式。

(四)市場層面：“引導+監(jiān)督”規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老市場

目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老機構主要為公益性養(yǎng)老機構，撇開經(jīng)濟效益的公益性機構往往缺乏活力，出現(xiàn)資源配置上的“市場失靈”現(xiàn)象。因此，需要政府和社會的扶持和幫助。一方面，政府出臺相關激勵政策扶持和幫助現(xiàn)有弱小的農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進行產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，同時，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的基礎性作用，對于專業(yè)化的人才、機構、企業(yè)進行整合吸納，為農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定基礎。同時通過降低社會力量進入農(nóng)村養(yǎng)老市場的門檻、簡化流程、降稅增惠等方式多管齊下共同促進農(nóng)村養(yǎng)老市場健康發(fā)展。另一方面，完善養(yǎng)老市場監(jiān)督機制，落實監(jiān)督責任，對養(yǎng)老行業(yè)市場實行監(jiān)督管控，同時，落實各監(jiān)督主體的責任劃分，加強本行業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督和政府及養(yǎng)老主體為主的外部監(jiān)督，不僅要加強對各經(jīng)營主體“不良”經(jīng)濟行為的管理，還應該對其進行道德教育，使各經(jīng)營主體在追逐利益最大化的同時還需考慮作為福利產(chǎn)業(yè)的社會責任與義務。

(五)政府層面：“增收+保障”化解農(nóng)村養(yǎng)老困局

增收與保障是化解農(nóng)村空巢老人“老無所依”養(yǎng)老困境的基本途徑。老年群體收入水平的提高與穩(wěn)定的養(yǎng)老保障制度直接影響農(nóng)村留守老人的生活質(zhì)量和健康狀況。第一，發(fā)展經(jīng)濟，回引人力。大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)村收入，改善農(nóng)民生活水平。政府應該通過出臺政策鼓勵青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，盤活農(nóng)村土地流轉資源，從而增加農(nóng)村村民及“空巢老人”的收入水平。如是，不僅有助于改善“老人”的生活水平，也為家庭養(yǎng)老提供人力保障。第二，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，通過財政支持來增加養(yǎng)老專項資金的扶持力度，根據(jù)各地區(qū)實際情況，提高標準、擴大范圍，以增加農(nóng)村老年村民的受保障程度，充分發(fā)揮政府在社會保障建設中的兜底功能，從而為農(nóng)村“空巢老人”的養(yǎng)老需求提供制度和經(jīng)濟保障。

[注 釋]

①表1—表4中數(shù)據(jù)由筆者于皖北鴨湖村、灣里村、趙樓村三村共發(fā)放320份問卷有效回收318份整理所得。