陸海燕

(江蘇科技大學 人文社科學院，江蘇 鎮(zhèn)江 212003)

黨的十九屆四中全會提出建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，其本質(zhì)在于發(fā)揮人民的自主性和積極性。社會治理共同體的構(gòu)建要落地于社區(qū)，打造“共建、共治、共享”的社區(qū)治理共同體也是破解當前治理體系困境之匙。隨著社會的發(fā)展及城鎮(zhèn)化進程的推進，傳統(tǒng)“熟人社會”的瓦解以及作為上下連接的單位制作為基層治理機構(gòu)職能的去除，陌生人社區(qū)、空心化鄉(xiāng)村等成為當前城鄉(xiāng)社區(qū)治理的挑戰(zhàn)。雖然理論界和學界針對這一挑戰(zhàn)紛紛提出了藥方，但當前社區(qū)治理體系陷入了困境，基層治理存在危機和失效。[1]政府投入大量資源，包括引入專業(yè)社會組織，為社區(qū)居民供給公共服務，可社區(qū)居民認同度低、存在感弱以及參與率低的局面并未根本改觀。[2]究其根源，一是在于社區(qū)治理范疇過于泛化，未抓住核心所在。另一個方面在于當前社區(qū)治理強調(diào)的是社區(qū)去行政化以及社會組織參與，而現(xiàn)實在于中國的社區(qū)居委會難以去行政化，而社會組織的參與也存在依附性，難以得到社區(qū)居民認同。當前社區(qū)治理中最應強調(diào)的是居民的主體地位，提升居民的自組織能力。但在當前社會信任和社會資本缺失的情況下，空泛地談參與，難以找到切入點動員居民參與進來。社區(qū)治理共同體的建設為我們厘清當前社區(qū)治理中各方關系提供了思路。建構(gòu)社區(qū)治理共同體，就是要對當下利益分化的社會結(jié)構(gòu)中的社會自主性進行培育、引導和規(guī)范，使之成為建設性的力量。如何發(fā)揮社會性的力量，尤其是居民的力量是實現(xiàn)人民利益的關鍵所在。

共同生產(chǎn)是近二十年來新公共治理理念下尋找新的公共服務供給機制和復興公民精神的新途徑。共同生產(chǎn)本質(zhì)上是對參與式理論的深入和更新，共同生產(chǎn)不僅僅強調(diào)個人參與，它涉及到個人、社區(qū)和組織共同開發(fā)技能、知識和能力，一起努力發(fā)展新的服務供給模式以提升公共服務水平。[3]社區(qū)治理的內(nèi)涵與共同生產(chǎn)契合。治理本質(zhì)在于討論如何維持秩序、供給服務，應聚焦于具體政策層面的問題。因此應將社區(qū)治理的核心集中在基層社區(qū)層面的公共秩序、公共服務或公共產(chǎn)品的治理機制、政策制定、規(guī)劃管理等方面的問題。[4]社區(qū)治理是社區(qū)里的專業(yè)人士和居民一起為改善社區(qū)環(huán)境而采取共同行動，其目標是改善社區(qū)的各種公共問題，如公共基礎設施、失業(yè)與貧困以及治安等，其本質(zhì)也是一種社區(qū)公共服務。

為此，本文引入共同生產(chǎn)理論對當下社區(qū)治理實踐進行闡釋，希冀為研究中國的社區(qū)共同體治理和以基層公共服務供給提供一種有益的理論視角。

一、理論說明與分析框架

(一)共同生產(chǎn)的概念及相關理論

共同生產(chǎn)的概念最早可以追溯到奧斯特羅姆夫婦20世紀70年代關于地方公共經(jīng)濟的研究，他們區(qū)分了地方公共產(chǎn)品和服務中的“供給”和“生產(chǎn)”。[5]廣義來說，共同生產(chǎn)可被界定為一種由公共服務機構(gòu)和公民共同來提供公共服務的混合活動和行為，一種可以由個人、非營利組織、不同層級的政府或企業(yè)來提供服務的供給機制。[6]共同生產(chǎn)不同于志愿服務，共同生產(chǎn)發(fā)生于專業(yè)的服務供給領域，且與人們所涉及的服務相關，不僅僅是為了他人的利益而行動。共同生產(chǎn)也不同于共同治理和共同管理。共同治理是指政府以外的行動者參與決策過程，[7]共同管理是指政府和其它部門的行動者在服務供給中共同合作，而共同生產(chǎn)則是指公民、顧客、消費者、志愿者及社區(qū)組織參與公共服務供給，公民以服務的共同設計者和共同執(zhí)行者身份參與的過程。[8]1085-1086

共同生產(chǎn)作為一種強調(diào)發(fā)揮公民在公共服務供給中主體地位的供給方式在國外已經(jīng)被政府廣泛運用于公共服務供給領域。在新公共管理模式下，公共服務供給模式改革主要是向私營部門授權(quán)，讓其參與服務供給和服務設計。然而隨著美國社群運動的興起，用戶之間以及社區(qū)之間的合作成為社群運動的核心。2008年全球經(jīng)濟衰退，許多國家政府開始削減公共領域支出，從而引發(fā)了對共同生產(chǎn)作為一種削減服務成本甚至是挽救服務方法的重視。[11]1122-1123在治理國際對共同生產(chǎn)的界定中，它認為：“共同生產(chǎn)是‘專業(yè)供給者和公民互相利用彼此的長處、資源以及貢獻從而獲得更好的結(jié)果或提升效率’”[12]?？偟膩碚f，公共服務中引入共同生產(chǎn)有如下益處：(1)可以提升公共服務的質(zhì)量和回應性，增加顧客滿意度；(2)增加服務效率，減少公共服務成本；(3)增強和鼓舞公民精神、社會資本以及民主。[13]

(二)分析框架

共同生產(chǎn)涉及到多個行動主體，因此社區(qū)共同生產(chǎn)要明確社區(qū)居民及自組織、政府、專業(yè)社會組織、社區(qū)居委會乃及企業(yè)扮演何種角色和作用。在中國語境下引入共同生產(chǎn)進行分析，政府在其中所扮演的角色和發(fā)揮的作用是首先需正視的。關于政府倡議對公民參與共同生產(chǎn)的實證研究表明了政府在其中發(fā)揮著積極的作用。如Schneider審視了一個旨在促進公民參與治安共同生產(chǎn)的犯罪預防項目，發(fā)現(xiàn)那些被選中參與該項目的公民比那些沒有被選中參與的公民參與積極性高。[14]Folz發(fā)現(xiàn)市政府讓公民參與垃圾循環(huán)項目的努力與公民參與的積極性是正相關的。[15]同樣，Marschall發(fā)現(xiàn)學校努力讓家長參與的程度與父母參與學校活動的程度是正相關的。[16]Ostrom以巴西的城市基礎設施建設和尼日利亞的初級教育為例探討了不同制度對共同生產(chǎn)成效的影響。[10]

越來越多的學者也探討公共服務供給專業(yè)人士在激勵公民參與共同生產(chǎn)中的作用。不同學者均指出專業(yè)人士必須能夠掌握公民參與共同生產(chǎn)的激勵因素以及挖掘潛在的共同生產(chǎn)者。[17]公民參與的意愿也受他們對專業(yè)人士是否會傾聽他們的想法的感知以及是否積極分享信息的影響。[18]同時，專業(yè)人士可以通過簡化共同生產(chǎn)任務，或?qū)σ泼袢后w參與提供語言方面的支持。[17]從這一角色來看，專業(yè)人士可以被看作是不同個人和社區(qū)之間的橋梁和黏合劑。[19]在共同生產(chǎn)中，專業(yè)人士不僅要動員和激勵公民成為潛在的合作者，還要在考慮到公共組織是否、如何以及同誰進行共同生產(chǎn)的同時，去支持并協(xié)調(diào)共同合作。[11]

相比之下，對于什么激勵政府推動共同生產(chǎn)的實證研究不多。Fledderus認為政府只有當他們相信用戶能夠完成任務時才會將權(quán)力讓渡給公民。[20]Yang的研究發(fā)現(xiàn)政府對公民參與的態(tài)度受他們對公民信任程度的影響。[21]Coursey，Yang,and Pandey[22]以及Huang and Feeney[23]都表明具有高服務動機的專家會更樂意支持公民參與，以保證政府的活動回應公民的需求。

因此，本文旨在通過案例分析，揭示出政府如何倡導和推動公民共同生產(chǎn)，如何同行動網(wǎng)絡中的各主體發(fā)生互動?；谏鲜隼碚摶仡?，本論文研究框架如下：

圖1 理論分析框架圖

二、案例介紹與分析

(一)案例選擇與資料收集

本論文采用解釋性案例研究法。之所以采用解釋性案例法，原因在于本文旨在尋求對當前中國社區(qū)共同生產(chǎn)的形成及運行進行解釋。[24]而共同生產(chǎn)當下在中國正處于起步階段，需要選擇典型案例對其發(fā)生機理及運行進行詳細分析，以辨識出不同的行為模式和相關的影響因素。

為此，本文選取了N市兩個社區(qū)為案例進行研究，下面分別以X社區(qū)和J社區(qū)來指代。X社區(qū)和J社區(qū)所在的W區(qū)和T區(qū)均為民政部第二批確定的“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”，實驗時間從2014年1月至2016年12月，為期三年。之所以選擇這兩個社區(qū)，一是因為他們符合研究框架的理論架構(gòu)。在這兩個社區(qū)治理創(chuàng)新的實驗過程中，體現(xiàn)了政府通過社會組織推動居民共同生產(chǎn)以推進社區(qū)治理；二是這兩個社區(qū)均為中低檔老舊社區(qū)，具有一定的可比較性。X社區(qū)是建于上世紀90年代末的農(nóng)民拆遷安置社區(qū)，屬于中低收入社區(qū)。J社區(qū)是N市2002年首批建設的最大規(guī)模經(jīng)濟適用房小區(qū)，小區(qū)居民基本來自市區(qū)貧困家庭以及周邊農(nóng)村的拆遷安置房。因此，小區(qū)入住的困難群體、弱勢群體和特殊群體較多，也是典型的中低收入社區(qū)。在2017年3—7月期間，筆者多次前往兩個社區(qū)調(diào)研，調(diào)研群體主要包括小區(qū)社區(qū)居委會、社會組織負責人及成員、居民代表，并同街道、區(qū)民政局負責該項目的人員進行訪談，獲得相關項目資料。

(二)案例分析：共同生產(chǎn)的動力與過程

1.動力來源：政府倡議與政企合作。2014年1月，通過W區(qū)民政局申報，W區(qū)被民政部確認為“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”。區(qū)委、區(qū)政府高度重視，成立了實驗區(qū)建設專項工作組。2014年5月，W區(qū)在全區(qū)組織召開了“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)建設推進會”，出臺了《關于推進全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)建設的意見》等文件。同時，政府希望選取一個社區(qū)作為社區(qū)治理的試點，以取得顯著成效，成為實驗區(qū)建設的標桿。為此，2015年初，W區(qū)委托HY社會組織評估中心(以下簡稱HY)在XLW街道X社區(qū)啟動“社區(qū)營造”試點，開啟了多元參與協(xié)商民主的實踐。

J社區(qū)共同生產(chǎn)的啟動源于“匯豐社區(qū)伙伴計劃”?！皡R豐社區(qū)伙伴計劃”是中國首個在政府指導下，由企業(yè)發(fā)起、公益性社會組織參與合作的系統(tǒng)支持社區(qū)建設的項目。在項目執(zhí)行伙伴上，匯豐選擇恩派公益組織發(fā)展中心(NPI)作為其項目執(zhí)行組織來開展項目，NPI在華東地區(qū)的社區(qū)建設業(yè)務由其下屬的WLX負責。本研究所選取的案例即“匯豐伙伴”2013年N市的項目點J社區(qū)。之所以選取J社區(qū)為“匯豐伙伴”的項目點，客觀來說J社區(qū)作為經(jīng)適房小區(qū)，人員組成復雜，經(jīng)濟水平低，人員素質(zhì)參差不齊，給社區(qū)治理造成了很大的挑戰(zhàn)。社區(qū)居民利益訴求多，只要有上級政府領導來社區(qū)視察，居民就會采取堵路等行為集體表達訴求，這給社區(qū)穩(wěn)定造成了極大的挑戰(zhàn)。而社區(qū)居委會雖然可以改善周邊交通和社區(qū)硬件設施，但在解決居民訴求，提升社區(qū)社會資本上難以作為。為此，T區(qū)政府希望以J社區(qū)作為“匯豐伙伴”的項目點，通過社區(qū)治理和服務創(chuàng)新來改善社區(qū)現(xiàn)狀。

2.社區(qū)治理中的共同生產(chǎn)過程。首先，組織結(jié)構(gòu)再造。有效的共同生產(chǎn)需要同顧客的需求保持一致，這首先要求組織了解顧客的需求從而用來激勵他們共同生產(chǎn)。分權(quán)以及較低層級組織具有決策自主性的組織結(jié)構(gòu)有利于共同生產(chǎn)。[8]1088-1092在社區(qū)層面鼓勵居民參與共同生產(chǎn)，必須在組織體制尤其是街道和社區(qū)的組織體制上進行變革。W區(qū)和T區(qū)響應N市街道體制改革的目標，自上而下開展了街道中心化改革、社區(qū)去行政化改革等一系列社區(qū)管理體制改革。一方面，街道“中心化”和去經(jīng)濟職能改革。2014年W區(qū)和T區(qū)開始在全區(qū)范圍內(nèi)推廣街道“中心化”改革，將社區(qū)各項證照辦理類行政事務全部回收至街道“中心”、“分中心”，有效提升了為民服務的效能。同時，結(jié)合N市第二輪綜合改革，W區(qū)和T區(qū)又啟動了街道去經(jīng)濟化改革，通過厘清區(qū)街事權(quán)，修訂街道綜合考核指標體系，進一步強化街道社會建設職能，全面提升街道社會治理能力和服務水平。另一方面，減負增效，推進社區(qū)去行政化改革。W區(qū)和T區(qū)明確了“職能分類、事務回收、清單定責、準入審批、購買服務”的社區(qū)去行政化改革思路。對由街道和區(qū)職能部門依法完成的事務一律向上回收；對社區(qū)居委會依法協(xié)助完成的事務，社區(qū)只承擔協(xié)助義務，不得將社區(qū)列為責任主體。這一系列改革的最終目標都是為了再造政府在社區(qū)層面的行政化管理機制，通過集中和精簡政府在社區(qū)的行政化職能，逐步削減社區(qū)居委會的行政化職能，從而將社區(qū)重新交還給居民和社區(qū)居委會，恢復和強化社區(qū)居委會的自治及服務功能。

其次，社會組織助推共同生產(chǎn)。共同生產(chǎn)中，社會組織一方面可以集合公眾力量作為政府的共同生產(chǎn)者，另一方面，社會組織本身也可以作為公共機構(gòu)提供服務，吸引或助推公眾與它們一起共同生產(chǎn)。[9]在這兩個案例中，外來的社會組織在共同生產(chǎn)中發(fā)揮了雙重作用。一方面，外來社會組織在共同生產(chǎn)過程中發(fā)揮了助推作用。在X社區(qū)，區(qū)政府之所以選擇X社區(qū)作為推動社區(qū)治理改革的創(chuàng)新試點就在于HY的建議。而且政府雖然一直支持X社區(qū)工作，但最初僅停留在口頭支持而未采取實際行動。后來由于HY負責人與政府關系良好，并聘請了N市民政局一退休副局長作為監(jiān)事，再加上X社區(qū)治理工作取得了一定成效，政府支持也從口頭轉(zhuǎn)為實際支持。隨著X社區(qū)治理成效越來越明顯，政府也有意將X社區(qū)作為一個政績典型和社區(qū)治理的樣本向其它地方宣傳和推廣，從而更愿意在政策和資金上進行支持。而社區(qū)居委會之所以愿意接收外來社會組織參與到社區(qū)治理，發(fā)動居民參與共同生產(chǎn)，除了來自上級政府即街道和民政局的要求外，與HY所采取的策略也密切相關。HY入駐后首先注意同社區(qū)居委會打好關系，積極組織各種活動，利用地理相近的因素經(jīng)常與居委會主任溝通，使其接受社會組織并支持他們開展的活動。在J社區(qū)，共同生產(chǎn)的助推也與匯豐資金的注入以及WLX在社會組織與社會治理方面的專業(yè)性有關。

另一方面，在兩個社區(qū)中，外來社會組織作為政府在社區(qū)里的代表，采取了一系列的策略組織和動員居民。在X社區(qū)，HY一方面通過開展持續(xù)穩(wěn)定的社區(qū)公共活動動員和組織社區(qū)居民，另一方面通過建立X社區(qū)治理發(fā)展協(xié)會這一參與平臺，將動員起來的居民組織化，并且依托居民骨干進行組織的自我管理和自我發(fā)展(見圖2)。

圖2 X社區(qū)治理委員會組織結(jié)構(gòu)圖

在J社區(qū)，按照T區(qū)創(chuàng)新實驗區(qū)的要求以及為居民參與提供一個平臺，WLX按區(qū)要求扶持社區(qū)和居民成立了社區(qū)社會組織聯(lián)合會(見圖3)。社區(qū)社會組織聯(lián)合會由社區(qū)社工負責，居民代表負責日常運作。為了帶動居民參與，WLX還設立了社區(qū)協(xié)調(diào)員制度和幫助組建社區(qū)草根社會組織，以挖掘社區(qū)領袖，組織居民，解決社區(qū)問題。WLX還引入外來社會組織承接諸如社區(qū)矛盾調(diào)解、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)教育、社區(qū)青少年服務等社區(qū)公共服務。

圖3 J社區(qū)社會組織聯(lián)合會結(jié)構(gòu)圖

再次，設置激活機制以推動共同生產(chǎn)。在公共服務中發(fā)起共同生產(chǎn)涉及到相當多的啟動成本，也需要投入連續(xù)的公共部門資源來使其有效運轉(zhuǎn)，公民是否參與與其是否有資源以及能夠參與的程度和范圍密切相關。[11]1136在兩個社區(qū)治理實驗中，為了激活各方參與共同生產(chǎn)，政府和企業(yè)首先采用了資金激活，其次在服務項目上，由公民參與決定，選取那些與居民切身利益相關的項目。

X社區(qū)共同生產(chǎn)的激活機制主要由公益創(chuàng)投和“為民服務基金”組成。W區(qū)對X社區(qū)作為社區(qū)治理試點在資金和政策上向其傾斜。以公益創(chuàng)投為例，公益創(chuàng)投本質(zhì)上涉及到競爭性，但W區(qū)政府為了支持X社區(qū)發(fā)展，有些招標項目會具體到X社區(qū)這個地點，相當于定向給X社區(qū)。涉及到新的試點工作，W區(qū)政府也會放在X社區(qū)?！盀槊穹栈稹笔荖市組織部自2014年開始實施的一項政策，按照每個社區(qū)20萬元的標準，由市區(qū)兩級財政1∶1配比建立，主要用于扶持公益服務。從服務項目的提出到服務項目的確立，以及服務項目的實施，最后到報告的評估，全過程都將請社區(qū)居民參與，以老百姓滿意與否作為設立標準。由于X社區(qū)在社區(qū)治理方面的顯著成效，2017年起組織部將X社區(qū)的資金增加到30萬。J社區(qū)共同生產(chǎn)的激活機制主要來源于社區(qū)基金。社區(qū)基金主要由兩塊組成，一塊是社區(qū)微基金，一塊是社區(qū)“為民服務”基金。社區(qū)微基金是匯豐中國社區(qū)建設計劃一期在N市的社區(qū)建設形式之一，旨在通過社區(qū)微基金支持社區(qū)社會組織來滿足社區(qū)內(nèi)其他的以及流動的社區(qū)需求。微基金中還有部分來自于政府部門配套，現(xiàn)在來源也擴大到企業(yè)捐助和個人捐助。在J社區(qū)建設上，匯豐銀行在2014、2015年各投入了30萬，政府每年配套30萬；2016年政府更是將配套增加到32萬。社區(qū)“為民服務”基金則同樣來自于組織部，用來扶持社區(qū)內(nèi)公益項目。

這些激活機制對社區(qū)共同生產(chǎn)起到了關鍵的支持作用：第一，有了資金支持，更有利于社區(qū)居委會和其它組織調(diào)動居民參與。第二，“為民服務資金”和微基金等機制的使用過程均需由居民按照議事規(guī)則和民主程序，開會討論自主決定資金的使用方案。第三，調(diào)動了社區(qū)居委會的積極性。中國的社區(qū)居委會是沒有財權(quán)的，資金主要依賴于街道。在實踐中，這些激活機制的項目資金由社區(qū)居委會保管，從而使社區(qū)居委會有了自己能調(diào)配的資金。

最后，居民參與社區(qū)共同生產(chǎn)。共同生產(chǎn)形式包括共同決定、共同設計、共同供給以及共同評估。[25]在X社區(qū)，社區(qū)居民理事會是社區(qū)治理的決策機構(gòu)。“為民服務基金”如上所述，從服務項目的提出到服務項目的確立必須請社區(qū)居民參與。此外，X社區(qū)還成立了社區(qū)發(fā)展基金為X社區(qū)治理發(fā)展協(xié)會開展社區(qū)活動和社區(qū)服務提供小額資助，資金的使用也必須由居民大會協(xié)商決定。在J社區(qū)，社區(qū)基金的商討及評審均由居委會、協(xié)調(diào)員、居民代表所組成的陪審團來商討決定。兩個社區(qū)在基金項目的提案及議事上，均由居民參與設計。在X社區(qū)，居民議事廳的主要職能就是收集居民意見，調(diào)查居民需求，聽取社區(qū)居民反映的問題；組織社區(qū)居民對共同關心的社區(qū)公共事務和問題進行討論，共同討論解決問題的方法和路徑。在J社區(qū)，每年會舉行社區(qū)提案大賽，議題均來自于居民，涉及公共文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)健康等領域共9項。居民決議會的決議員也是從居民中選出，由他們來決定微基金的審批與使用。在社區(qū)公共服務項目的運行中，居民以志愿者的身份參與到各個項目和活動中來，服務領域涉及到社區(qū)教育、社區(qū)安全、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化等。所有基金的評估，也需全體居民參與進來進行審查和監(jiān)督。

三、政府在共同生產(chǎn)中的倡議與推動

(一)政府倡議與支持

公共服務中引入共同生產(chǎn)存在文化和體制上的障礙，具體來說有：(1)資金和管理部門障礙。管理部門希望服務績效考核指標具體化，參與范圍不要過大，但共同生產(chǎn)與此是相違背的；(2)難以讓公民、專業(yè)人員、資金提供者和考核人員同時認識到共同生產(chǎn)的價值。而且，共同生產(chǎn)的效果需要較長時間才能顯現(xiàn)，其成效也是復雜的難以衡量的；(3)參與共同生產(chǎn)需要開發(fā)專業(yè)技能。[26]如果沒有強有力的政府尤其是上級政府的支持，共同生產(chǎn)是很難在基層推行的。

在案例中，如果沒有區(qū)級政府和街道的倡議和支持，即使民政部門和社區(qū)想進行社會治理改革也很難推動。街道一般偏向支持基礎建設類的項目，這樣的項目成效更明顯。對于社區(qū)來說，只有在社會組織的行動目標與其工作目標保持一致的情況下，才會采取支持性的行動。在X社區(qū)，沒有民政部門和街道的支持，HY不可能選取X社區(qū)作為試點開展社區(qū)創(chuàng)新實驗。沒有政府在資金和項目上的支持，很難激活居民參與共同生產(chǎn)。如果沒有作為“準政府”社區(qū)的支持，HY也很難在社區(qū)中開展工作。在訪談中，治理協(xié)會的秘書長也坦承，雖然治理協(xié)會在推動居民參與上發(fā)揮了主要作用，但對很多普通居民來說只知道居委會而不知道HY，以為HY就是居委會。社區(qū)和居委會主任對居民來說還是有一定權(quán)威性，可以調(diào)解小組長和居民矛盾，對居民小團體和有利益的居民進行引導。

縱觀各地匯豐社區(qū)伙伴計劃，無論是獲準進場，還是過程實施都離不開基層政府的信任與支持。在政府主導負責、社會協(xié)同參與的社區(qū)建設格局下，匯豐社區(qū)伙伴計劃的推行開展需要基層政府在準入、資金、場地、人員等方面的大力支持。事實上，匯豐伙伴計劃能夠入駐J社區(qū)，與當時T區(qū)正在進行實驗區(qū)建設與推廣社區(qū)型基金會相關。而且不管是外來的社會組織進入社區(qū)開展活動，還是社區(qū)內(nèi)居民通過申請?zhí)岚搁_展活動，在活動舉辦之前，必須和社區(qū)的居委會主任進行溝通，請他們在社區(qū)居民大會上對居民進行動員。

(二)政府推動共同生產(chǎn)的動力

1.政府政績。從上述案例中可看出社區(qū)共同生產(chǎn)的推進與政府尤其是區(qū)政府的倡議和支持密切相關。從訪談所獲材料可以看出，W區(qū)委、區(qū)政府“把社區(qū)治理創(chuàng)新作為貫徹落實‘四個全面’戰(zhàn)略布局的基礎性、長期性工作”，并在區(qū)級成立建設社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)領導小組，完善成員單位聯(lián)席會議制度，出臺了《關于推進全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)建設的意見》等文件。此外，結(jié)合實驗主題和重點任務內(nèi)容，W區(qū)進行目標分解，制定了街道、社區(qū)績效考核方案，明確責任分工。加大財政資金投入和福彩公益金支持力度，充分調(diào)動社會力量，建立政府引導、市場運作、多方籌集資金的多元投入機制。區(qū)督察辦協(xié)同區(qū)民政局等部門，定期對實驗區(qū)推進工作進行督查①。T區(qū)也成立 “全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”工作領導小組，由區(qū)主要領導任組長，分管領導任副組長，相關部門主要領導為成員；領導小組定期召開會議，聽取工作匯報，研究階段性工作任務、目標、措施，解決推進過程中的問題。各街道(園區(qū))相應成立工作小組，指定專人具體負責，確保責任落實。②

在中國政府部門中，民政部門事實上屬于弱勢部門，如果沒有區(qū)委和區(qū)政府的重視和推動，民政部門也難以調(diào)動各種資源推動共同生產(chǎn)。而區(qū)政府之所以如此重視，也是基于政績的考慮。中國自古以來的政權(quán)合法性，很大程度上都依賴于政府的“政績/績效”[27]。近年來，政府“績效合法性”的獲取，正從主要依賴“宏觀績效”(即發(fā)展經(jīng)濟、提升GDP)，逐步轉(zhuǎn)為更加依賴“微觀績效”(即居民切實享受到的福利、服務，以及日常生活中的獲得感)。[28]為此，各地開始采取各種措施進行社會治理創(chuàng)新，如取消街道的招商引資職能和經(jīng)濟考核指標，使其將更多的精力投入到公共管理和公共服務中；組織部門通過設立“為民服務資金”用于民生服務；并鼓勵社區(qū)通過各種制度和形式調(diào)動居民參與到社區(qū)公共服務生產(chǎn)中來，以提升居民對社區(qū)公共服務的滿意度，增加居民對社區(qū)和基層政府的認同度。通過這些措施，政府也可以獲得社會治理上的典型樣本和政績。X社區(qū)的一些共同生產(chǎn)案例，如“環(huán)境打掃日”、“敲門大姐服務隊”，都獲得省優(yōu)秀社區(qū)志愿服務項目，同時也作為典型案例入選了2017年N市社會建設創(chuàng)新案例；J社區(qū)的政企合作模式也得到了媒體的廣泛宣傳，吸引了各地同行來參觀學習，擴大了T區(qū)社會治理的影響力。

2.減輕街道和社區(qū)行政壓力。國家之所以提出重構(gòu)社會治理尤其是基層社會治理格局，原因也在于政府希望對傳統(tǒng)的社區(qū)管理體系進行改革，改變當下基層治理中社區(qū)居委會存在的諸多“失靈”現(xiàn)象。社區(qū)在人財物上受制于街道，忙于應付上級和各主管部門的行政任務而無時間和精力滿足居民服務需求和自治職能。社區(qū)居委會被嚴重行政化和條塊化，形成“行政有效、治理無效”的尷尬局面。同時，社會轉(zhuǎn)型使得社會形態(tài)呈現(xiàn)出分子化、多元化的發(fā)展趨勢。民眾對自身的權(quán)利要求、公共服務的要求以及自身所居住環(huán)境的要求越來越高也越來越多樣化，而政府尤其是基層政府無論是人力財力上都無法滿足這些需求。這導致了居民與社區(qū)以及政府之間的矛盾和沖突，影響了基層社會的穩(wěn)定。而且不可否認的是當前社區(qū)居委會或基層黨組織對社區(qū)居民的組織、動員能力十分薄弱，除了對社區(qū)存在物質(zhì)依賴的少數(shù)困難群體和較為閑暇的退休老人外，普通居民很少參與，甚至連社區(qū)黨組織也很難動員黨員參與活動。在現(xiàn)今“維穩(wěn)在基層”的治理思路下，街道和社區(qū)必須應付和解決居民的各種需求以減少居民的不滿。這導致街道和社區(qū)事務日益繁重，管理成本與日俱增。在這種情況下，政府也希望在基層治理中引入新的治理主體，重建有效的治理體系，以穩(wěn)定執(zhí)政黨和政府在基層的根基。

為了改變這種局面，各地紛紛響應中央號召進行社會治理創(chuàng)新實驗，引進新的主體參與基層治理，以提升基層社會治理績效，減輕基層政府和社區(qū)的壓力。X社區(qū)和J社區(qū)的社區(qū)治理實踐也取得了以上的目的。訪談中，X社區(qū)所屬街道的黨建科科長表示：“X社區(qū)在沒有進行社區(qū)治理創(chuàng)新之前，一搞全市衛(wèi)生檢查，街道人員早上五點就要到社區(qū)來打掃衛(wèi)生，但現(xiàn)在不需要了。”兩個社區(qū)由于歷史原因，居民普遍埋怨情緒大，也經(jīng)常到社區(qū)和政府去鬧。為此社區(qū)的主要工作都花在了維穩(wěn)上，政府也投入了不少錢。通過社區(qū)治理創(chuàng)新，兩個社區(qū)通過上述的各種活動和激勵機制，改善了社區(qū)環(huán)境，豐富了社區(qū)居民所能享受到的公共服務，而且也減少了街道和社區(qū)的行政任務。

(三)政府推動的負面影響

雖然政府倡議和推動對這兩個社區(qū)的共同生產(chǎn)起到了很大的作用，但從另一方面我們也可以看出行政化力量過強對居民參與的可持續(xù)發(fā)展也起到了制約作用。當前的社會組織和居民參與是行政力量基于自己的利益出發(fā)點推動的，反之也會干擾居民參與的可持續(xù)發(fā)展。區(qū)、街道及社區(qū)居委會之所以愿意積極推動社區(qū)居民共同生產(chǎn)，也與上級所要求的目標相關。出于績效考核的目的，各層級自然會努力推動居民參與共同生產(chǎn)。如果社會組織或居民項目目標與社區(qū)工作目標不一致，則難以得到社區(qū)支持。訪談中，社會組織人員對促進居民參與中政府在提供資源和機會的重要性表示認同，但也擔心未來政府工作重心如果一旦轉(zhuǎn)移，政府是否會持續(xù)提供資源和機會也存在諸多不確定性。

而且成立的一些促進共同生產(chǎn)的組織也帶有行政化色彩。以J社區(qū)為例，成立社區(qū)社會組織聯(lián)合會雖然對扶持社區(qū)內(nèi)社會組織和團體參與共同生產(chǎn)有一定推動作用，但聯(lián)合會是由居委會社工負責。社工在社區(qū)有其相應負責的業(yè)務，工作壓力較大。當“行政任務”與“居民需求”發(fā)生沖突時，社工如何選擇可想而知。事實上聯(lián)合會也成為了居委會的執(zhí)行機構(gòu)，負責大走訪和資源鏈接，與社區(qū)之間界限不清，成為了社區(qū)居委會的二級部門。

四、結(jié)語與討論

本文以X社區(qū)和J社區(qū)兩個社區(qū)的共同生產(chǎn)為例，展現(xiàn)了在中國社會治理場域下，政府如何以外來社會組織為中介推動社區(qū)居民參與社區(qū)共同生產(chǎn)。通過本文的研究，發(fā)現(xiàn)在中國社區(qū)推動共同生產(chǎn)，政府的倡議和支持扮演著關鍵作用。而且推動共同生產(chǎn)過程中與政府合作是有必要的。一來縱觀國外共同生產(chǎn)實踐，政府的倡議和推動也起著重要的作用；二來在中國當下，黨和政府重視社區(qū)治理，與政府和社區(qū)居委會合作也可以獲得各種支持和資源，是雙方互惠的行為。

同時也應當承認當前中國政府對共同生產(chǎn)認識還不足，對于公民參與共同生產(chǎn)強調(diào)不足，更為強調(diào)的還是引入社會組織來承接社區(qū)公共服務。行政支持雖然給外來社會組織助推社區(qū)居民共同生產(chǎn)帶來了便利，但同時也對未來社區(qū)居民參與共同生產(chǎn)帶來了制約。而且作為試點，這兩個社區(qū)雖然取得了一定的成績，但試點能否推廣，政府的重心是否會轉(zhuǎn)移，這給未來居民參與共同生產(chǎn)形成一定的挑戰(zhàn)。因此，論文認為中國的社區(qū)治理共同體建設可以以共同生產(chǎn)為切入口，將重點放在居民參與和自己利益密切相關的社區(qū)公共服務共同生產(chǎn)中來，尤其應當引導居民成立自己的鄰里組織以集體形式參與。當前外來社會組織作為中介參與進來，對于推動社區(qū)居民參與共同生產(chǎn)起了積極的作用。但這應是一種過渡形態(tài)，最終還是要回歸到居民及居民鄰里組織共同生產(chǎn)，這樣才能實現(xiàn)社區(qū)治理共同體的打造。

當然，本研究還存在諸多不足。一是缺乏對政府推動共同生產(chǎn)成效的定量描述，二是缺乏對試點社區(qū)的長期追蹤，三是需要對實踐中社區(qū)共同生產(chǎn)進一步挖掘更多的模式進行比較研究。這都是今后作者需長期進行追蹤研究的，以描繪出中國治理場域下居民參與共同生產(chǎn)的模式和路徑。

注釋：

①來源于W區(qū)2016年11月17日實驗區(qū)終期匯報材料。

②來源于T區(qū)2016年實驗區(qū)最終匯報材料。