李少文

(中共中央黨校，北京 100091)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，是中國國家制度和國家治理體系的顯著特點(diǎn)，[1]是中國特色社會主義民主政治發(fā)展的總體框架和基本規(guī)律。黨的十九大報告指出：“三者有機(jī)統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實(shí)踐?！盵2]36那么，這一框架如何作用于我國的政治體制改革？民主政治實(shí)踐如何反映這一規(guī)律？縱觀改革開放40多年的歷史，政治體制改革雖從未淡出視野，但大規(guī)模的制度性變革卻不多見。已經(jīng)取得很大成績、完成階段性任務(wù)的國家監(jiān)察體制改革十分典型。作為“事關(guān)全局的政治體制改革”，回顧并解析其過程將是理解政治體制改革規(guī)律的重要方式。本研究旨在通過分析國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐，說明堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一是具體的，表現(xiàn)為共同體現(xiàn)、不同側(cè)重、動態(tài)平衡的特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出重視憲法的政治體制整體改革方案能夠有效地堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一。

一、人民當(dāng)家作主的制度建設(shè)

在我國，人民是國家權(quán)力的擁有者，實(shí)現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民是所有政治的目標(biāo)。這是中國特色社會主義民主政治的根本屬性，也體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨的政策之中。[2]35-36國家監(jiān)察體制改革的直接內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，它既是人民行使國家權(quán)力的有效表達(dá)，也是通過國家機(jī)構(gòu)體系實(shí)現(xiàn)權(quán)力分工和權(quán)力監(jiān)督的反映。

(一)豐富和發(fā)展人民代表大會制度

監(jiān)察委員會是人民的監(jiān)察委員會，“在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使公權(quán)力，為人民用權(quán)，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！盵3]這一宣示并不是抽象的，而是具體的，關(guān)鍵在于它提供了人民行使權(quán)力的新通道。這是證成國家監(jiān)察體制改革推進(jìn)人民民主的最主要依據(jù)。

人民民主是社會主義的生命。[4]123這一論斷揭示了社會主義制度的本質(zhì)，它繼承了近代以來人類政治文明的重要思想和先進(jìn)成果。問題在于，人民如何體現(xiàn)國家主人的地位？這就構(gòu)成了現(xiàn)代制度設(shè)計的根本性問題。它在社會主義國家也不例外。恩格斯認(rèn)為：“無產(chǎn)階級革命將建立民主的國家制度，從而直接或間接地建立無產(chǎn)階級的政治統(tǒng)治?！盵5]239對無產(chǎn)階級來說，他們必須“把民主共和機(jī)構(gòu)保存起來作為他們運(yùn)動的工具”[5]460。列寧進(jìn)一步論述了人民代表的意義，“為了建立共和制，就絕對要有人民代表的會議，并且一定要是全民的按普遍、平等、直接和無記名投票的選舉制選出的和立憲的會議?！盵6]519新中國成立后，我們開始建設(shè)人民代表大會制度，它在1949年《共同綱領(lǐng)》中就已被確認(rèn)、在“五四憲法”中正式建立起來，是我國的政體形式和根本政治制度。“這種政治制度，是同我們國家的根本性質(zhì)相聯(lián)系的?！盵7]這也為現(xiàn)下政治實(shí)踐所確認(rèn)，黨的十九大報告中指出：“人民代表大會制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅(jiān)持、不斷完善?！盵2]37

人民代表大會制度的內(nèi)涵是極為豐富的，人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。國家監(jiān)察體制改革直接針對人民代表大會制度，所以它是針對憲法保留事項(xiàng)的改革。[8]從內(nèi)容上看，改革“將行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)納入國家機(jī)構(gòu)體系”[3]，說明監(jiān)察委員會是人民代表大會制度之中的國家機(jī)構(gòu)。它有兩層含義：其一，監(jiān)察權(quán)力是一種國家權(quán)力，而不是社會權(quán)力、政黨權(quán)力；其二，監(jiān)察權(quán)力并不是最高的權(quán)力，而是由最高權(quán)力派生出來的一種權(quán)力，它服從于最高權(quán)力。這表明監(jiān)察委員會還必須接受人民的監(jiān)督，對人民負(fù)責(zé)，進(jìn)而演化出一系列針對監(jiān)察權(quán)的控制方式，表現(xiàn)在制度上就是憲法第126條規(guī)定的“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)。”這些皆可以視為人民代表大會制度的內(nèi)容。問題在于，目前各級人大對同級監(jiān)察委員會的監(jiān)督是否充分，對此存在著較大的爭議。[8]這也是對于人民代表大會制度是否完備的爭議。

(二)權(quán)力分工與權(quán)力監(jiān)督

國家監(jiān)察體制改革的直接效果是在國家機(jī)構(gòu)體系中組建了一套新的國家機(jī)關(guān)——監(jiān)察委員會。憲法明確規(guī)定，作為國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督?？梢?，社會主義憲法主張權(quán)力受到監(jiān)督，[9]105監(jiān)察委員會本身就是一種獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力設(shè)計。

國家權(quán)力配置是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，任何權(quán)力體系的設(shè)計都要遵從一定的邏輯。在孟德斯鳩看來，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”[10]185。馬克思和恩格斯在批判資產(chǎn)階級統(tǒng)治時明確指出了權(quán)力濫用的惡果。馬克思主義認(rèn)為，在階級社會里，從社會分離出來的國家是階級矛盾不可調(diào)的產(chǎn)物，國家權(quán)力必然用來維護(hù)統(tǒng)治階級的利益?！斑@些機(jī)關(guān)，而其中主要的是國家權(quán)力，為了追求自己特殊的利益，從社會的公仆變成了社會的主宰?！盵11]227這樣一來，權(quán)力就異化、變質(zhì)了，擁有權(quán)力的人開始追求自己的特殊利益。馬克思主義也承認(rèn)權(quán)力之間相互制約和監(jiān)督的必要性。馬克思深切地認(rèn)識到，分權(quán)學(xué)說作為資產(chǎn)階級統(tǒng)治的“永恒規(guī)律”是因?yàn)椤巴鯔?quán)、貴族和資產(chǎn)階級為奪取統(tǒng)治而爭斗，因而，在那里統(tǒng)治是分享的，那里占統(tǒng)治地位的思想就會是關(guān)于分權(quán)的學(xué)說”[5]99。他肯定分權(quán)學(xué)說帶來的進(jìn)步意義，并指出分權(quán)的實(shí)質(zhì)“是為了簡化和監(jiān)督國家機(jī)構(gòu)而實(shí)行的日常事務(wù)的分工”[12]224。馬克思高度贊揚(yáng)了1831年《黑森憲法》確立的分權(quán)體系，“沒有哪一部憲法對執(zhí)行機(jī)關(guān)的權(quán)限做過這樣嚴(yán)格的限制，在更大程度上使政府從屬于立法機(jī)關(guān)，并且給司法機(jī)關(guān)以如此廣泛的監(jiān)督權(quán)。”[13]596-600馬克思認(rèn)識到，在權(quán)力濫用和腐敗的情況下，人民的自由和權(quán)利就會受到侵犯。

在馬克思主義的指導(dǎo)下，合理配置國家權(quán)力同樣是社會主義國家政治建設(shè)的重要任務(wù)。人民代表大會制度之下的不同國家機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)的是分工協(xié)作、相互配合。我國的國家機(jī)構(gòu)設(shè)置延續(xù)了結(jié)構(gòu)性分權(quán)的基本邏輯，形成了一元制之下的權(quán)力分工模式。改革之前的權(quán)力分工體系并沒有獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，而是將這一權(quán)力類型分散到不同機(jī)構(gòu)之中。改革之后，由全國人民代表大會產(chǎn)生“一府一委兩院”(實(shí)際上是國家主席加中央軍委主席加“一府一委兩院”)，并由全國人大保留立法權(quán)、重大事務(wù)決定權(quán)以及人大的監(jiān)督權(quán)等，在進(jìn)一步凸顯最高權(quán)力的同時，也形成了立法、行政、監(jiān)察與司法的分工架構(gòu)。從性質(zhì)上看，監(jiān)察委員會是一種基于功能、目標(biāo)和專業(yè)性而展開的權(quán)力配置方案，屬于功能性分權(quán)的新形式。單獨(dú)行使的監(jiān)督權(quán)符合功能性分權(quán)的基本特點(diǎn)，正是因?yàn)樗哪繕?biāo)非常明確和專業(yè)，帶有強(qiáng)烈的業(yè)務(wù)獨(dú)立屬性。推動國家監(jiān)察體制改革是“權(quán)力必須受到制約和監(jiān)督”的具體要求。正是因?yàn)闄?quán)力必須受到監(jiān)督，所以才需要推動改革，而新設(shè)立的監(jiān)察委員會行使的就是一種監(jiān)督權(quán)。

二、全面依法治國的具體實(shí)踐

因?yàn)樯婕暗街贫扰c立法，國家監(jiān)察體制改革在目標(biāo)、內(nèi)容和方式上皆與法治直接相關(guān)，在多個層次上體現(xiàn)了法治的進(jìn)步。這種進(jìn)步既包括通過改革依法反腐敗，進(jìn)而貫徹有限政府的原則，也包括監(jiān)察制度本身貫徹法治原則，推動監(jiān)察權(quán)規(guī)范化、程序化和制度化。本次改革是全面依法治國的一次具體實(shí)踐。不過，在實(shí)踐中，關(guān)于改革的法治爭議一直存在，這體現(xiàn)了改革面對的法治責(zé)難以及法治元素在改革過程中的地位問題。

第一，反腐敗工作的制度化。國家監(jiān)察體制改革的直接目標(biāo)是更有效地反腐敗，是“總結(jié)黨的十八大以來反腐敗實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為新形勢下反腐敗斗爭提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障的現(xiàn)實(shí)需要”[3]。問題在于，如何才是最有效的反腐敗方式？改革首先尋求“形成強(qiáng)有力的反腐敗機(jī)構(gòu)”[3]。具體來說，從國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系來看，由人大產(chǎn)生的監(jiān)察委員會對人大負(fù)責(zé)，但不需要報告工作，避免形成對抗結(jié)構(gòu)和緊張關(guān)系。[14]從黨政關(guān)系來看，監(jiān)察委員會實(shí)際上是黨組織和國家機(jī)構(gòu)的合體結(jié)構(gòu)，所謂紀(jì)委監(jiān)委的合署辦公，既是指人員、機(jī)構(gòu)的合一，也是權(quán)責(zé)的合一，從而讓黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和組織原則輸入到國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部，而黨組織的運(yùn)行邏輯帶有強(qiáng)烈的集中統(tǒng)一、令行禁止的色彩。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，監(jiān)察委員會奉行民主集中制的組織原則，將黨組織活動原則和國家機(jī)構(gòu)組織原則結(jié)合在一起，并以反腐敗的工作業(yè)務(wù)為主線，是鮮明的權(quán)力集中結(jié)構(gòu)。這些由立法確認(rèn)的關(guān)系共同塑造了反腐敗機(jī)構(gòu)“強(qiáng)有力”的結(jié)果。

第二，有限政府的形式化。改革的一個重要任務(wù)是落實(shí)習(xí)近平總書記所要求的“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”[15]。“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”蘊(yùn)含著一種有限政府的理念，而它作為憲法精神，對于控制權(quán)力、塑造憲法秩序來說發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。改革在形式上實(shí)現(xiàn)了有限政府的要求，體現(xiàn)了法治精神。這主要涉及到兩個層面的問題。其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的執(zhí)行者，它行使的監(jiān)察權(quán)的任務(wù)之一就是確保有限政府。所以，改革的直接目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”——“實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”[3]。當(dāng)然，這里存在著一個邏輯上的“鴻溝”，即對公職人員的監(jiān)察與對權(quán)力分支的監(jiān)督之間是不同的，有限政府原則的直接要求并不是指向公職人員。不過，在我國目前的公職人員管理體系以及公權(quán)力的運(yùn)作過程中，這種監(jiān)督促成有限政府的意義仍是顯著的。其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的權(quán)力是否是有限的，這是一個讓學(xué)者很擔(dān)憂的問題。[16]從邏輯上看，監(jiān)察權(quán)當(dāng)然是有限的，這種有限性既表現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民代表大會制度的一部分，監(jiān)察權(quán)只是人民主權(quán)的延伸，也表現(xiàn)在監(jiān)察權(quán)受制于憲法和法律的明確約束。[17]不過，在實(shí)踐中，監(jiān)察權(quán)的有限性仍需要通過具體制度加以展現(xiàn)，既要為監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員劃定行為的程序邊界，也為相對人提供合理充分的對抗性權(quán)利，凸顯憲法權(quán)利的反向制約作用。

第三，國家監(jiān)察制度的法治化。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)作貫徹形式法治原則，具備了法律依據(jù)。這主要是指國家監(jiān)察立法逐漸完備，憲法也為此做了修改。另一方面，監(jiān)察制度輸入法治價值，從而塑造制度本身的合法性。其中最主要的問題在于我們?nèi)绾慰创壳氨O(jiān)察制度的法治化程度。因?yàn)楦瘮”旧硎菬o價值的，造成的危害十分嚴(yán)重，所以反腐敗能夠聚集正當(dāng)性因而成為一種明確的追求。作為一項(xiàng)目的明確的活動，反腐敗工作以效率和成效作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。問題的關(guān)鍵在于反腐敗如何與分權(quán)、法治、程序保障和人權(quán)保障等諸價值保持平衡，讓反腐敗工作遵循法治與人權(quán)保障的基本要求，這是本次改革解決的法治難題，在監(jiān)察機(jī)關(guān)具體權(quán)力運(yùn)用之中體現(xiàn)出來并引發(fā)了爭論。[18]

第四，依規(guī)治黨與依法治國的統(tǒng)一。改革帶來了意想不到的法治效果，那就是通過依規(guī)治黨實(shí)現(xiàn)依法治國的目標(biāo)。它既表現(xiàn)為以“國法”約束黨的機(jī)關(guān)的行為——因?yàn)榧o(jì)委監(jiān)委合署辦公，這就是監(jiān)察權(quán)專責(zé)機(jī)關(guān)納入國家機(jī)構(gòu)體系的重要意義，也表現(xiàn)為以黨紀(jì)約束國家機(jī)關(guān)的問題，黨內(nèi)法規(guī)成為各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要規(guī)范依據(jù)和約束。在實(shí)踐中，一方面，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《監(jiān)察法》作為反腐敗制度設(shè)計的兩部基礎(chǔ)性規(guī)范同時發(fā)揮作用?！爸卫硪粋€國家、一個社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩。”[19]6在改革工程師看來，權(quán)力以及行使權(quán)力的人都要守規(guī)矩，反腐敗作為追求政治正義的事業(yè)當(dāng)然也要有“規(guī)矩意識”。不過，這里的“規(guī)矩”卻是復(fù)合的，并不單純只有國家法律，而是包括了黨內(nèi)法規(guī)的。甚至可以說，黨內(nèi)法規(guī)先行、先定是我國反腐敗模式的重要特征。這也是理解目前監(jiān)察制度的基礎(chǔ)。另一方面，不同于其他立法，《監(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》的特點(diǎn)是它們在法律條文中直接呈現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本性原則、黨政合署辦公的某些特點(diǎn)以及對公職人員的寬泛界定等。這就使得國家監(jiān)察立法本身呈現(xiàn)出特殊性。實(shí)際上，對于《監(jiān)察法》的明確性存在的一些爭議可以從這個方面加以理解。例如，形式法治要求規(guī)則的明確性和自洽性，[20]75-77但理論界對于監(jiān)察制度的自洽性也產(chǎn)生了一些疑問。有學(xué)者提出留置作為監(jiān)察委的調(diào)查措施無法取代作為黨紀(jì)措施的“兩規(guī)”。[21]面對這種理論上的困惑，必須結(jié)合合署辦公這一特殊形式來考慮。合署辦公作為本次改革的重要特點(diǎn)乃至前提，它是全面的、實(shí)質(zhì)的而非形式的。合署辦公既帶來了權(quán)力性質(zhì)的復(fù)合性，也構(gòu)成了黨規(guī)國法同時約束黨的機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)的格局。所以，留置的法定化雖然沒有改變“兩規(guī)”的黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)，卻在實(shí)際運(yùn)作中替代了后者，這也是留置取代“兩規(guī)”的真實(shí)涵義。事實(shí)上，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的運(yùn)作特別是帶有限制人身自由的調(diào)查措施受制于《監(jiān)察法》，用留置取代“兩規(guī)”正是在這個意義上體現(xiàn)出來的。

三、加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的頂層設(shè)計

前文討論了國家監(jiān)察體制改革在人民當(dāng)家作主的制度建設(shè)、全面依法治國的具體實(shí)踐兩方面取得的成績及其存在的爭議，嘗試揭示本次改革體現(xiàn)的人民民主和法治元素。盡管這兩者都非常重要，但它們?nèi)圆荒茱@示改革的全貌，特別是無法展現(xiàn)改革的根本動因與主要任務(wù)，亦非改革取得的最大成就。作為一場政治體制改革，國家監(jiān)察體制改革與作為中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨密切相關(guān)，根本目的是“加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”[22]。

(一)改革體現(xiàn)為黨的建設(shè)的展開

本次改革看起來是針對國家機(jī)構(gòu)的，其影響卻超出了國家機(jī)構(gòu)。這一方面是因?yàn)樗ㄟ^黨政合署辦公實(shí)現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察的一體化，憲法上獨(dú)立成節(jié)的監(jiān)察委員會在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中并未體現(xiàn)出完整的主體性，新創(chuàng)設(shè)的國家機(jī)構(gòu)必須要同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)結(jié)合在一起考慮。在所有的國家機(jī)構(gòu)中，只有中華人民共和國中央軍事委員會是這樣的設(shè)計。另一方面，改革始終著眼于黨的領(lǐng)導(dǎo)這一要求的實(shí)現(xiàn)與體制機(jī)制的完善，國家監(jiān)察體制改革直接作用于黨內(nèi)監(jiān)督，而黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察共同構(gòu)成的監(jiān)督體系是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要依靠。所以，改革內(nèi)容與黨的自身建設(shè)是一體兩面的關(guān)系。

黨的建設(shè)是中國共產(chǎn)黨重要的法寶。[23]606在長期執(zhí)政這一前提條件之下，如何始終保持黨的長期執(zhí)政能力，關(guān)鍵就是黨要做到自我監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)自我凈化，始終確保黨的先進(jìn)性。[2]62十九大報告提出，新時代推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，[2]62形成了黨的建設(shè)的具體任務(wù)。縱觀國家監(jiān)察體制改革的起始與內(nèi)容，可以稱為黨的建設(shè)的展開，始終作為全面從嚴(yán)治黨的一部分內(nèi)容。

第一，國家監(jiān)察體制改革的范疇是加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)。改革之初，時任中紀(jì)委書記王岐山指出：“國家監(jiān)察委員會就是國家反腐敗機(jī)構(gòu)，制定國家監(jiān)察法實(shí)質(zhì)是推進(jìn)反腐敗國家立法。”[24]這揭示了機(jī)構(gòu)設(shè)置和立法的本質(zhì)內(nèi)容。它仍是在黨的紀(jì)律建設(shè)的范疇之內(nèi)展開的，因?yàn)樵诟母锿苿诱呖磥?，監(jiān)察體制改革的首要目標(biāo)就是更有力地、更深入地反腐敗。這是強(qiáng)化黨的紀(jì)律建設(shè)的現(xiàn)實(shí)安排，前面提到的很多改革內(nèi)容皆可以從此視角進(jìn)行理解。例如，改革需要重塑反腐敗機(jī)構(gòu)。在黨的體系中，紀(jì)委承擔(dān)了黨內(nèi)監(jiān)督的主要任務(wù)，但黨內(nèi)監(jiān)督仍有無法覆蓋的領(lǐng)域，在實(shí)踐中還會遇到機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)不清的問題。當(dāng)國家存在著大面積的腐敗現(xiàn)象，關(guān)鍵就在于如何提升反腐敗的效率，“整合反腐敗力量”成為改革的重要動因。它主要表現(xiàn)在兩個方面，其一是“構(gòu)建了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”，其二是“實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”[3]。所以，改革嘗試的是組建國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，同時推行紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，從而呈現(xiàn)出加強(qiáng)黨的紀(jì)律的功能。

第二，國家監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)黨的政治建設(shè)。政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，是黨的建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)容，也是首要內(nèi)容。[2]62國家立法把黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制固定下來，[3]這是國家反腐敗制度形式的新特點(diǎn)，也是黨的政治建設(shè)的新實(shí)踐。它反映了政治建設(shè)的具體要求及其意義，“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，能夠把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！盵3]改革之前，反腐敗的重任一直主要是由黨來承擔(dān)的，各級紀(jì)委與各級行政監(jiān)察部門的合署辦公就是表現(xiàn)。業(yè)已建立的反腐敗制度體系被學(xué)者概括為“三駕馬車”，卻存在著各自的難題：黨內(nèi)紀(jì)檢委的紀(jì)律審查難以覆蓋黨外公務(wù)員；行政監(jiān)察工作的“全覆蓋”最多可達(dá)行政系統(tǒng)內(nèi)部全體部門；檢察院司法檢察以黨內(nèi)紀(jì)檢為前置，且限于現(xiàn)實(shí)因素難以發(fā)揮應(yīng)有作用。[25]改革試圖對反腐敗體制機(jī)制做出調(diào)整。如何強(qiáng)化反腐敗機(jī)構(gòu)的正當(dāng)性、合理性以及有效性，不僅關(guān)系著反腐敗效果，也影響著國家權(quán)力的正常運(yùn)作。在這種情況下，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)反腐敗制度和機(jī)構(gòu)建設(shè)，就會生發(fā)出有關(guān)形成新的制度形式的思路，重塑反腐敗的制度體系，為維護(hù)正常的秩序提供保障。設(shè)計一個專業(yè)的反腐敗機(jī)構(gòu)，形成一種獨(dú)立的監(jiān)督性權(quán)力，是相較于“三駕馬車”結(jié)構(gòu)的制度創(chuàng)新。將黨的監(jiān)督力量和國家機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力量合一，“既完善黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器監(jiān)督”[26]，既推動全面從嚴(yán)治黨向前發(fā)展，又加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督，更加深入地實(shí)現(xiàn)了通過中國共產(chǎn)黨管黨治黨實(shí)現(xiàn)社會主義民主政治發(fā)展的基本邏輯。

第三，國家監(jiān)察體制改革的外在表現(xiàn)是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)。改革促成了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察之間一體兩面的關(guān)系，通過黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)國家反腐任務(wù)和目標(biāo)，通過國家監(jiān)察為黨內(nèi)監(jiān)督提供更為充分有效的法律制度條件。這就使得紀(jì)委監(jiān)委合署辦公之后，監(jiān)察權(quán)力同樣部分覆蓋了黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)反向的體制化——實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的國家化。與監(jiān)督權(quán)力國家化類似的是，監(jiān)察委員會的組織也實(shí)現(xiàn)了“政黨化”，從而形成黨對監(jiān)督權(quán)的有效領(lǐng)導(dǎo)。

(二)改革強(qiáng)化黨與人民的同一性

黨的自身建設(shè)具有外溢的社會主義民主政治發(fā)展的意義，突出表現(xiàn)在政治建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)增強(qiáng)無產(chǎn)階級政黨的統(tǒng)一性、革命性和純潔性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國語境下的“民主同一性”，即中國共產(chǎn)黨始終與最廣大人民的根本利益保持一致，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政就是表達(dá)最廣大人民的意志和利益。黨的制度建設(shè)又是將黨與人民始終同一進(jìn)行制度化的方式。這種同一性就是國家監(jiān)察體制改革通過加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)所發(fā)揮的社會主義民主政治發(fā)展的根本性作用，它貫徹了政治保障的邏輯，即為中國特色社會主義民主政治發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化提供更加充分完善的政治保障。

同一性是民主的根本內(nèi)容。盧梭在闡釋人民主權(quán)和社會契約時說：“使它能以全部共同的力量來衛(wèi)護(hù)和保障每個結(jié)合者的人身和財富，并且由于這一結(jié)合而使每一個與全體相聯(lián)合的個人又只不過是服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由?！盵27]19簡單地說，根據(jù)社會契約建立的國家所要實(shí)現(xiàn)的正是“人民自己統(tǒng)治自己，人民自己服從自己”。這種人民主權(quán)式的民主觀奠定了近代以來的政治基礎(chǔ)，也深刻影響了馬克思主義民主觀，后者同樣強(qiáng)調(diào)人民的主權(quán)。[28]不過，馬克思進(jìn)行了階級劃分。在馬克思主義看來，無產(chǎn)階級才是國家政權(quán)的掌握者，人民民主才是真正的民主，這就是民主的階級性主張。問題在于，在制度上如何實(shí)現(xiàn)人民民主？自巴黎公社以后的馬克思主義實(shí)踐表明，人民作為統(tǒng)治階級必須牢牢掌握政權(quán)。因此，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是社會主義民主政治發(fā)展的最根本要求，也是始終確保人民民主和法治的政治保障。

在中國特色社會主義民主政治發(fā)展的實(shí)踐中，關(guān)鍵仍在于如何始終確保人民民主，即始終保持這種真正的民主同一性。這就是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的民主實(shí)踐價值，它不同于文章第一部分所討論的人民當(dāng)家作主的制度實(shí)踐，而是從另一個角度間接實(shí)現(xiàn)的人民民主，植根于黨的領(lǐng)導(dǎo)所能提供的政治保障。在理論上經(jīng)常遭遇的挑戰(zhàn)是黨的領(lǐng)導(dǎo)如何與人民民主相協(xié)調(diào)而不是相沖突。這也是三者有機(jī)統(tǒng)一的難題。這個問題在國家監(jiān)察體制改革中也有所體現(xiàn)，那就是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)如何仍然體現(xiàn)民主屬性?；氐近h與人民的同一來理解本次改革、發(fā)現(xiàn)改革的政治邏輯，才是答案。質(zhì)言之，本次改革是通過改革加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而表達(dá)出社會主義民主的功能。在中國共產(chǎn)黨的話語體系中，黨的根基在于人民，血脈系于人民，力量源于人民。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“如果不堅(jiān)決糾正不良風(fēng)氣，任其發(fā)展下去，我們黨就會失去根基、失去血脈、失去力量?！盵15]國家監(jiān)察體制改革正是要重新把握黨的這種“人民性”。正是因?yàn)榧訌?qiáng)監(jiān)督削弱乃至消除了黨的自身利益、公權(quán)力的特殊利益，增強(qiáng)了黨的群眾性基礎(chǔ)，黨的人民屬性才能得到保證。這具體表現(xiàn)在：改革強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察，是黨的自我革命、自我凈化的反映，增強(qiáng)了黨的先進(jìn)性和純潔性，從而體現(xiàn)了黨與人民的同一。

四、三者有機(jī)統(tǒng)一的不同側(cè)重與動態(tài)平衡

國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐是復(fù)雜的，前文分析了改革進(jìn)程中的黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與法治元素。中國特色社會主義民主政治發(fā)展強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)成了政治體制改革的總體邏輯預(yù)設(shè)和制度條件。這一論斷在國家監(jiān)察體制改革之中仍然凸顯出來，只不過它的表現(xiàn)形式更為多樣。

(一)三者有機(jī)統(tǒng)一在同一改革中的共同體現(xiàn)與不同側(cè)重

第一，三者有機(jī)統(tǒng)一共同體現(xiàn)在改革實(shí)踐中。如前文所述，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推動人民當(dāng)家作主的制度建設(shè)、推進(jìn)全面依法治國皆是我們推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革時的考慮。在加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為主要目標(biāo)之下，人民民主和依法治國仍然在中國特色社會主義事業(yè)中占據(jù)著基礎(chǔ)性地位，在民主政治發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，影響著改革過程與新建立的監(jiān)察制度。

第二，三者在同一改革實(shí)踐中有不同側(cè)重。國家監(jiān)察體制改革過程中存在著加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主的制度建設(shè)和推進(jìn)全面依法治國三個實(shí)踐面向，它們在改革所涉及的具體內(nèi)容等方面存在著相互沖突的可能性。例如，突出改革作為黨的政治建設(shè)的一面，它可以透過中國共產(chǎn)黨與人民的同一性增強(qiáng)人民當(dāng)家作主的內(nèi)容，但可能會與依法治國所要求的有限政府原則產(chǎn)生齟齬。事實(shí)上，在實(shí)踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主的制度建設(shè)和依法治國的要求是具體的，然而，這三個面向的重要性程度在每一項(xiàng)具體實(shí)踐中并不是同等的。從整體上看，改革的最主要任務(wù)是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這貫徹在改革的目標(biāo)和任務(wù)之中。改革作為人民當(dāng)家作主制度建設(shè)的內(nèi)容同樣表現(xiàn)突出，盡管存有不同認(rèn)識，但在中國特色社會主義民主制度的概念之下，改革是對人民代表大會制度的豐富和發(fā)展，特別是進(jìn)一步完善了人民行使權(quán)力的通道，形成了更合理的權(quán)力分工和權(quán)力監(jiān)督體系。與此同時，在法治方面，改革盡管作為全面依法治國的具體實(shí)踐，但存在的法治爭議是明顯的，前文也有闡述。換言之，改革在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主方面的意義是顯著的，在推動法治進(jìn)步的過程中可能存在著一定的缺憾，特別是改革過程中出現(xiàn)了憲法收縮的現(xiàn)象。[8]三者有機(jī)統(tǒng)一要求改革不能忽視法治，所以監(jiān)察制度的制度化程度和法治化標(biāo)準(zhǔn)依然是改革深化的重點(diǎn)，甚至在很大程度上影響著改革的權(quán)威性和認(rèn)受性。

第三，改革存在的法治責(zé)難需要通過三者有機(jī)統(tǒng)一進(jìn)行解答。因?yàn)榉ㄖ卧馗嗟伢w現(xiàn)在細(xì)節(jié)之中，它往往會成為制約改革推進(jìn)的因素，呈現(xiàn)出規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的張力，這也是政治體制改革通常面對的問題。解決法治責(zé)難，必須回到中國特色社會主義民主政治發(fā)展的全局性角度來認(rèn)識。這是因?yàn)?，改革的正?dāng)性與合法性主要來源于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的制度建設(shè)，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主是支持改革的政治基礎(chǔ)。不僅如此，在我們的改革語境之中，推動全面依法治國也是改革的目標(biāo)和任務(wù)，但這里的法治元素同樣是從整體上進(jìn)行理解的，是相較于改革之前的反腐敗工作特點(diǎn)而言的，它并不是從某個單獨(dú)的法治細(xì)節(jié)來界定的。從效果上看，改革的確也推動了法治發(fā)展，包括前文所述的促進(jìn)反腐敗工作制度化、有限政府形式化、監(jiān)察制度法治化以及依規(guī)治黨和依法治國的統(tǒng)一，盡管它并不是那么完美。所以，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主的制度建設(shè)和全面依法治國的具體實(shí)踐都是改革的正當(dāng)性與合法性基礎(chǔ)，并且這三個方面都是從中國特色社會主義民主政治發(fā)展的角度展開的。

(二)三者有機(jī)統(tǒng)一在歷史進(jìn)程中的動態(tài)平衡

避免機(jī)械地理解有機(jī)統(tǒng)一，既是指同一改革實(shí)踐——如國家監(jiān)察體制改革的具體措施會呈現(xiàn)出三項(xiàng)元素的不同權(quán)重，也是指在判斷一個時期、一個階段的政治社會發(fā)展面貌時，要看到這個時期和階段的主題，不能將三者不分輕重、不加條件地同一對待。例如，2018年憲法修改將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入第一條，其目的就是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。對此，關(guān)于憲法修正案草案的說明中說得非常清楚：“……憲法從社會主義制度的本質(zhì)屬性角度對堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行規(guī)定，有利于在全體人民中強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)意識，有效地把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家工作全過程和各方面，確保黨和國家事業(yè)始終沿著正確方向前進(jìn)?！盵29]這也從側(cè)面反映出過去一段時間的改革發(fā)展進(jìn)程中可能存在弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題，需要在接下來的改革中進(jìn)行一定的糾偏。與之相聯(lián)系的是國家監(jiān)察體制改革有效地貫徹和體現(xiàn)了這一邏輯。所以，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)可謂是這一個階段的主題，它的重要性會壓倒人民當(dāng)家作主的制度建設(shè)和依法治國的具體實(shí)踐。

盡管如此，它并不意味著我們在這個階段就放棄了三者有機(jī)統(tǒng)一。一方面，在任何階段，三個元素都缺一不可，盡管改革過程中會有不同側(cè)重，但不能完全忽視任何一個元素?？v使國家監(jiān)察體制改革的根本目標(biāo)是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，但它依然要符合人民民主和法治的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成人民當(dāng)家作主的制度建設(shè)和全面依法治國的具體實(shí)踐內(nèi)容。另一方面，一個階段的主題側(cè)重并不會導(dǎo)致中國特色社會主義民主政治發(fā)展的失序，因?yàn)閺拈L遠(yuǎn)歷史角度來看，三者仍然是有機(jī)統(tǒng)一的。在改革開放40多年的社會主義民主政治實(shí)踐中，不同歷史階段的主題是鮮明的。

回顧40多年來的改革歷程，在一段時間里，我們也曾將人民民主作為重要的改革邏輯，大力推動人民當(dāng)家作主的制度建設(shè)就是其中一個表現(xiàn)。改革開放之初，鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中指出：“要使我們的憲法更加完備、周密、準(zhǔn)確，……要改善人民代表大會制度，等等。關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來。”[30]339所以，在制定“八二憲法”的過程中，憲法工程師們加強(qiáng)了全國人大常委會的地位與功能，這使得人民代表大會發(fā)揮了更大的更有效的作用。與之同時，憲法也規(guī)定了縣一級人大設(shè)常委會。做實(shí)、做強(qiáng)、做大人民代表大會，是人民當(dāng)家作主制度建設(shè)的具體表現(xiàn)。

在一段時間里，我們又將法治作為重要的改革邏輯，大力推動依法治國的具體實(shí)踐就是其中一個表現(xiàn)。[31]這是因?yàn)榉ㄖ谓ㄔO(shè)是當(dāng)時迫切且重要的任務(wù)。1997年，黨的十五大報告明確了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。1999年，依法治國又被寫入憲法。黨的十八屆四中全會是一次關(guān)于全面依法治國的中央全會，從頂層設(shè)計上提出了法治建設(shè)的一系列目標(biāo)、方略，被認(rèn)為是社會主義法治國家建設(shè)的又一個里程碑。[32]概言之，20多年來，我國的法治建設(shè)成就顯著。

黨的十八大以來，我們將加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)放在了突出位置，這是十八大以來政治發(fā)展的主要線索，[33]國家監(jiān)察體制改革、現(xiàn)行憲法第五次修改過程都是具體表現(xiàn)。在這一階段，我們將加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為改的革主題和重點(diǎn)，這并非是將三者割裂開來，正是因?yàn)橹暗恼伟l(fā)展忽視或者弱化了這一點(diǎn)，所以今天的改革才特別重視它。因此，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)正是體現(xiàn)了歷史進(jìn)程中的三者有機(jī)統(tǒng)一，反映了三者動態(tài)平衡的規(guī)律。[8]

那么，如何始終確保三者有機(jī)統(tǒng)一而不是因?yàn)闀r代或階段主題就忽視三者中的任何兩個或一個元素？實(shí)際上，在理解和適用堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一時，要避免的錯誤認(rèn)識是三者或任兩者的對抗式結(jié)構(gòu)，不能將黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主、依法治國對立起來，同樣也不能利用民主、法治的部分特征元素消解黨的領(lǐng)導(dǎo)的要求。歷史上就曾出現(xiàn)過類似的情形。在現(xiàn)行憲法通過之后的第二天，《人民日報》社論指出：“……在人民中間，包括在一部分共產(chǎn)黨員中間造成一種錯覺：人民建立了自己的政權(quán)以后，似乎法制是可講可不講的，法律是可有可無的。十年內(nèi)亂從反面給我們上了一堂應(yīng)該說是終身難忘的法制課：無產(chǎn)階級一旦掌握政權(quán)，就要加強(qiáng)法制建設(shè)，用法制保證無產(chǎn)階級和廣大人民的利益。不講法制，有法不依，無法無天，只有利于壞人，而不利于人民。”[34]這一論述頗為深刻，它揭示了法治對于社會主義國家的意義。我們在“十年內(nèi)亂”時期忽視了法治建設(shè)，實(shí)際上就是忽視乃至放棄了三者有機(jī)統(tǒng)一，這是歷史帶給我們的慘痛教訓(xùn)。同樣，在我國政治生活中，黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的。[2]36黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是根本，我們的一切政治體制改革都要堅(jiān)持這個前提，如果背離了這個前提，社會主義民主政治就失去了根本保障，也偏離了方向，改革必然就會失敗。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)是與人民當(dāng)家作主緊密結(jié)合在一起的、黨是與人民民主結(jié)合在一起的，所以人民民主也勢必會弱化，那些推動人民民主的改革措施也就偏離了方向，最終走向失敗。20世紀(jì)80年代的政治體制改革就出現(xiàn)了這樣的危機(jī)。所以，在任何時候任何階段，都必須要堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一。

五、重視憲法的政治體制改革方案

“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實(shí)踐?！盵2]36這是大家耳熟能詳?shù)年P(guān)于三者關(guān)系的陳述。不過，如前所述，實(shí)踐中的三者有機(jī)統(tǒng)一并不容易達(dá)成共識，既有歷史進(jìn)程中的不同主題，也有同一改革中存在的不同側(cè)重。所以，必須在政治體制改革中設(shè)定一個中國特色社會主義民主政治發(fā)展的有效方案，關(guān)鍵在于重視憲法。這是本文的論證終點(diǎn)。

(一)現(xiàn)行憲法包含三者有機(jī)統(tǒng)一

從邏輯上看，在推動政治體制改革、適用這三個元素時，某個或者某兩個因素存在全有或者全無的兩種情形。這當(dāng)然就不是三者有機(jī)統(tǒng)一了。具體來說，我們加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就可能存在著忽視人民民主、法治的問題，如果不去推動人民當(dāng)家作主的制度建設(shè)和推進(jìn)依法治國，那就不叫“三者有機(jī)統(tǒng)一”；我們推動人民民主，如果在這個過程中弱化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，不遵循法治，那也不叫“三者有機(jī)統(tǒng)一”；我們推動法治建設(shè)，如果在這個過程中弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，忽視人民民主的制度建設(shè)和具體實(shí)踐，同樣也不是“三者有機(jī)統(tǒng)一”。出現(xiàn)這些情況時，我們的政治體制改革就面臨風(fēng)險，社會主義民主政治發(fā)展就會出問題。

我國現(xiàn)行憲法可謂是一部三者有機(jī)統(tǒng)一的憲法。序言和憲法第一條皆強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是我國特殊的法權(quán)結(jié)構(gòu)。[35]政治憲法學(xué)認(rèn)為，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民”是“八二憲法”的第一根本法。[36]同時，現(xiàn)行憲法也是一部人民民主的憲法，第二條直接宣示了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，并且通過總綱、基本權(quán)利、國家機(jī)構(gòu)條款建立了人民當(dāng)家作主的制度體系。憲法同樣貫徹了法治邏輯，序言最后一段稱：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力?！钡谖鍡l規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！笨梢?，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主、法治三個元素皆是我國憲法的規(guī)定，構(gòu)成憲法確立的中國特色社會主義民主的基本形式。站在政治體制改革的角度，它是憲法秩序的核心結(jié)構(gòu)圖，也是憲法維護(hù)的社會主義民主政治發(fā)展的底線。

這個邏輯可以進(jìn)一步從內(nèi)部和外部兩層結(jié)構(gòu)進(jìn)行觀察：三者都是憲法的要求，也都圍繞著憲法展開并發(fā)揮作用；同時，它們之間也相互作用，并以“有機(jī)統(tǒng)一”作為底線。憲法是三者關(guān)系的中心，是集中統(tǒng)一之歸宿：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是憲法民主性(或憲法確認(rèn)的民主形式)的根本內(nèi)容，并且黨的領(lǐng)導(dǎo)直接表達(dá)人民民主的內(nèi)容；憲法設(shè)計的人民代表大會制度是具體的民主制度形態(tài)；憲法規(guī)定依法治國的具體要求和主要內(nèi)容。從外部結(jié)構(gòu)來說，中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)各級人民代表大會及其常委會，在組織人事、工作內(nèi)容、程序等各個方面控制人民代表大會；人民代表大會衍生出國家機(jī)構(gòu)體系，包括立法、行政、監(jiān)察、司法機(jī)構(gòu)，共同構(gòu)成依法治國的基礎(chǔ)；黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，依法治國也要求將黨的活動納入法治軌道。具體結(jié)構(gòu)可見右圖：

不過，以上只是淺層次的民主結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，我國憲法所設(shè)計的這一民主形式和關(guān)系更為復(fù)雜，其核心邏輯是所有的權(quán)力關(guān)系都處在相互約束之中，共同構(gòu)成最高權(quán)威，而任意單獨(dú)一項(xiàng)均不體現(xiàn)憲法秩序的全貌。

從憲法的角度來說，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是憲法明確規(guī)定的民主性之內(nèi)容，但憲法的價值與功能正是控制民主；憲法設(shè)計人民代表大會制度，全國人大亦可通過修改憲法以及立法、解釋憲法等方式發(fā)展憲法；憲法確立了依法治國的邏輯，但法治正是為了貫徹憲法，包括了憲法的實(shí)施。從外部結(jié)構(gòu)的角度來說，人民代表大會制度是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的制度形式，它與黨的領(lǐng)導(dǎo)具有目標(biāo)一致性；全國人民代表大會供給法律，但法治要求民意表達(dá)方式和民意機(jī)關(guān)也要在法治之中；法治約束政黨，也為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供基本方式。于是上圖可以更進(jìn)一步復(fù)雜化為如上圖形式：

(二)全面貫徹實(shí)施憲法

可見，我國憲法設(shè)計的社會主義民主制度形式是一個元素繁多、相互約束的結(jié)構(gòu)，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一作為一個整體存在于憲法之中，構(gòu)成了國家的根本政治結(jié)構(gòu)。離開任何一個元素，就意味著憲法秩序的變革。比如，離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，社會主義事業(yè)就少了保證，這是“改旗易幟的邪路”；離開人民當(dāng)家做主，社會主義事業(yè)缺少了本質(zhì)，我們就會失去方向，這也是“改旗易幟的邪路”；離開依法治國，社會主義事業(yè)就偏離了路線，這是“封閉僵化的老路”[2]17。維護(hù)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一就是維護(hù)憲法的內(nèi)容，而三者有機(jī)統(tǒng)一也就是憲法所設(shè)定的民主政治發(fā)展的底線。堅(jiān)持“全面”貫徹實(shí)施憲法，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，這也是“全面”一詞的意義。在任何時候，政治體制改革都要受到憲法的控制，國家監(jiān)察體制改革就提供了一個范例。[8]

就政治實(shí)踐來說，必須以憲法為中心，全面貫徹實(shí)施憲法，始終堅(jiān)持依憲治國，是最容易達(dá)成共識的現(xiàn)代化的中國特色社會主義民主政治發(fā)展方案。習(xí)近平總書記在總結(jié)新中國成立以來60多年我國憲法制度的發(fā)展歷程時指出：“只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會遭受挫折?！盵37]這是長期實(shí)踐中得出的“寶貴啟示”，反映了憲法的根本地位。憲法凝聚了人民的共識，[38]所以，重視憲法的政治發(fā)展能夠取得最大公約數(shù)。中國特色社會主義民主政治發(fā)展與國家治理體系現(xiàn)代化是緊密結(jié)合在一起的，最能體現(xiàn)現(xiàn)代化要義的正是憲法實(shí)施和依憲治國，所以以憲法為中心的政治發(fā)展符合現(xiàn)代化的發(fā)展方向。實(shí)際上，這一判斷也與國家監(jiān)察體制改革相關(guān)，一個直接表現(xiàn)就在于改革始終沒有離開憲法討論的范圍，最后還通過修改憲法的方式來完成。憲法控制是確保改革成功的關(guān)鍵。[8]

總而言之，重視憲法，推動憲法實(shí)施，堅(jiān)持以憲法治國，是政治體制改革的核心要義，也是中國特色社會主義民主政治發(fā)展的根本出路。如此改革方略，體現(xiàn)了政治體制改革的整體性特征，可稱得上“整體改革觀”(reform as integrity)。