“多主體協(xié)同共治”下的農(nóng)村人居環(huán)境改善

彭慧潔

（南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院 江蘇南京 210018）

1 背景

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將農(nóng)村環(huán)境整治問題作為工作的重心之一。改善農(nóng)村人居環(huán)境，關(guān)系全面建成小康社會(huì)，關(guān)系廣大農(nóng)民的福祉，關(guān)系農(nóng)村生態(tài)文明與社會(huì)文明和諧。

良好的居住環(huán)境是居民獲得幸福感的基礎(chǔ)，農(nóng)村人居環(huán)境整治是農(nóng)村居民在實(shí)現(xiàn)全面小康、分享改革紅利的有效途徑。南京市為提高人居環(huán)境整治效果，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，積極開展“三清一改”，谷里街道的農(nóng)村環(huán)境改善即南京市人居環(huán)境整治的縮影。

2 人居環(huán)境整治中政府、市場(chǎng)與社會(huì)的現(xiàn)狀

2.1 政府——制定方案，主導(dǎo)推進(jìn)

我國目前的人居整治模式承擔(dān)了絕大部分的職責(zé)，從宏觀政策的制定推行到微觀層面推行、整治結(jié)果的評(píng)定和監(jiān)督，大大小小的各種繁雜事務(wù)都由政府負(fù)責(zé)。市場(chǎng)、社會(huì)主體也參與了部門人居環(huán)境整治工作，但發(fā)揮的實(shí)際作用有限。

谷里街道雙塘社區(qū)的松園二作為人居環(huán)境整治的示范村，上到宏觀政策的制定，下到垃圾分類結(jié)果的評(píng)定監(jiān)督和保潔公司的選擇等都由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，社區(qū)依照政府提供的方案和思路開展整治活動(dòng)。政府職能貫穿政策實(shí)施的方方面面，而社區(qū)組織、居民參與度不夠，更多是被動(dòng)參與。

2.2 市場(chǎng)——技術(shù)參與，缺乏動(dòng)力

作為人居環(huán)境整治的助推者，市場(chǎng)理應(yīng)起到活躍資本、技術(shù)支撐的作用，但市場(chǎng)在人居環(huán)境實(shí)踐參與中顯現(xiàn)出參與度低、參與范圍受限、歸屬感不強(qiáng)的特點(diǎn)。此外，由于人居環(huán)境整治資金回報(bào)周期長(zhǎng)、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)大，使市場(chǎng)介入意愿不強(qiáng)，缺乏參與整治的積極性、主動(dòng)性。

在松園二的人居環(huán)境整治項(xiàng)目中，市場(chǎng)僅在垃圾分類的回收處理和監(jiān)督中借用了企業(yè)的力量，社區(qū)將項(xiàng)目外包給保潔公司，由企業(yè)運(yùn)用專業(yè)知識(shí)進(jìn)行垃圾減量化、資源化、無害化處理。但是就整個(gè)項(xiàng)目而言，市場(chǎng)力量與政府貢獻(xiàn)差距懸殊，市場(chǎng)僅參與了項(xiàng)目中的一小部分，未能發(fā)揮市場(chǎng)參與的治理優(yōu)勢(shì)。

2.3 社會(huì)——民眾的難題

農(nóng)村人居環(huán)境整治的社會(huì)參與面臨缺乏獨(dú)立性和主動(dòng)性的困局。公眾參與環(huán)境整治的渠道不暢、形式單一。公眾表達(dá)環(huán)境訴求的規(guī)則和限制多，導(dǎo)致社會(huì)與公眾在人居環(huán)境中的實(shí)質(zhì)性參與少，只能在環(huán)境整治的末端進(jìn)行。公眾的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)由于信息不對(duì)稱容易被忽視。

居民的環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、環(huán)保知識(shí)匱乏也是一個(gè)亟待解決的問題。由于缺乏環(huán)境整治的專業(yè)知識(shí)，公眾在人居環(huán)境整治中參與層次低，參與行為消極被動(dòng)，只有當(dāng)自身的切身利益受到損害的時(shí)候，才會(huì)訴諸行動(dòng)。

3 以“多主體協(xié)同整治”創(chuàng)新人居環(huán)境模式

3.1 理論路徑

人居環(huán)境整治是由農(nóng)村居民的需求驅(qū)動(dòng)，由政府推進(jìn)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的政策支持與在市場(chǎng)環(huán)境整治技術(shù)成熟下所激發(fā)的新型公共服務(wù)。政府不再是提供公共服務(wù)的唯一主體，市場(chǎng)中的企業(yè)、社會(huì)組織與居民這些社會(huì)主體將獲得與政府平等的參與地位，與政府共同承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任，形成平等的合作伙伴關(guān)系。這種創(chuàng)新是對(duì)以往政府單一制公共服務(wù)提供模式的根本性變革，將政府由“整治者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾碚摺保匀辉诠卜?wù)中占據(jù)主導(dǎo)地位，但是職能要逐步讓渡到市場(chǎng)與社會(huì)手中，形成政府、市場(chǎng)與社會(huì)多主體協(xié)同共治的模式[1]。

農(nóng)村人居環(huán)境整治是政府、村民、社會(huì)組織、企業(yè)等利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，運(yùn)用資源、權(quán)力，互相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的整潔美好，最終實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)和諧的管理過程[2]。

3.2 政府方面

3.2.1 政府的角色定位

政府應(yīng)明確自身在人居環(huán)境整治中的角色定位，確保人居環(huán)境整治中的各個(gè)主體積極參與、盡職盡責(zé)；發(fā)揮自身管理職能，積極主導(dǎo)人居環(huán)境整治實(shí)踐的推進(jìn)，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與的主動(dòng)性，激勵(lì)公眾參與整治的積極性，激發(fā)社會(huì)組織參與整治的活力，形成政府主導(dǎo)下的多元主體共同進(jìn)行人居環(huán)境整治的新模式。

政府主導(dǎo)是人居環(huán)境整治推行的主要推動(dòng)力，積極引導(dǎo)多方主體共同參與，并發(fā)揮財(cái)政的激勵(lì)作用，采用綜合的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)手段，增強(qiáng)企業(yè)參與的主動(dòng)性和積極性。新公共管理理論指出，為了提高公共部門的管理效率，政府應(yīng)將部分權(quán)力讓渡于市場(chǎng)，讓市場(chǎng)發(fā)揮其資源配置的高效性。政府要在確保主導(dǎo)的前提下，開放部分進(jìn)入空間，讓市場(chǎng)力量得以進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的多重福利[3]。

3.2.2 政府的職責(zé)

（1）做人居環(huán)境整治的主導(dǎo)者和組織者。人居環(huán)境整治項(xiàng)目是跨區(qū)域、周期長(zhǎng)、正外部性高的大型工程，很難由私人來承擔(dān)。這些人居環(huán)境公共服務(wù)品的供給都需要政府借助其統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)勢(shì)，解決傳統(tǒng)市場(chǎng)在人居環(huán)境中資源配置的失靈問題。

（2）做人居環(huán)境的推動(dòng)者和政策設(shè)計(jì)者。由于人居環(huán)境資源不能被完全界定，市場(chǎng)資源配置無法解決外部性問題，因此就必須利用政府這個(gè)非市場(chǎng)化的主體進(jìn)行干預(yù)，成為人居環(huán)境整治中的主導(dǎo)者。作為公共利益的直接代言人和訴求人，政府應(yīng)綜合分析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人居環(huán)境問題的現(xiàn)狀，積極響應(yīng)國家政策，制定符合國家總體宏觀目標(biāo)的戰(zhàn)略規(guī)劃，以保障多方利益和實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境協(xié)同的理想目標(biāo)。

3.3 市場(chǎng)方面

3.3.1 市場(chǎng)的角色定位

如果將政府比作風(fēng)帆的掌舵者，那么市場(chǎng)更像助推的燃劑。企業(yè)擁有相關(guān)的專業(yè)知識(shí)并能為項(xiàng)目提供技術(shù)支撐、資金援助，在推動(dòng)項(xiàng)目開展過程中實(shí)現(xiàn)獲利，促進(jìn)美好鄉(xiāng)村目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和多主體的互利共贏。市場(chǎng)應(yīng)發(fā)揮其資源配置的作用，為人居環(huán)境整治注入新鮮力量，利用專業(yè)化知識(shí)在政府總體規(guī)劃下制定出符合當(dāng)?shù)靥厣哪繕?biāo)方案，助推政府實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.3.2 市場(chǎng)的職責(zé)

（1）做專業(yè)知識(shí)的提供者。企業(yè)應(yīng)積極投入研發(fā)創(chuàng)新，實(shí)施產(chǎn)業(yè)輸送，將自己的特色產(chǎn)業(yè)輸送至鄉(xiāng)村，便能促進(jìn)企業(yè)與鄉(xiāng)村二者之間的互利關(guān)系，打造更多具有生態(tài)特色的人居環(huán)境，促進(jìn)目標(biāo)的優(yōu)化升級(jí)。

（2）履行社會(huì)責(zé)任。人居環(huán)境整治項(xiàng)目的回報(bào)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目難度大，許多企業(yè)不愿參與，因此更要增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，以構(gòu)建美麗的人居環(huán)境為己任，為人民謀幸福。在擁有參與意愿的前提下配合政府給予的政策特許，利用專業(yè)技術(shù)實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的人居環(huán)境整治目標(biāo)。

3.4 社會(huì)方面

3.4.1 社會(huì)的角色定位

社會(huì)力量是政府發(fā)揮管理職能與企業(yè)提供專業(yè)服務(wù)之外的有效補(bǔ)充，是農(nóng)村人居環(huán)境的基礎(chǔ)性力量。公眾是良好宜居環(huán)境的直接受益者，同時(shí)也是環(huán)境破壞的直接承擔(dān)者，可以說公眾對(duì)良好人居環(huán)境的需求是推動(dòng)人居環(huán)境整治的根本動(dòng)力，是促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善的重要資源與推動(dòng)力量。所以在我國的人居環(huán)境中，也應(yīng)當(dāng)賦予社會(huì)與公眾參與權(quán)力，發(fā)揮公眾在人居環(huán)境整治中的重要作用。

例如，雙塘社區(qū)中的松園二進(jìn)行人居環(huán)境整治時(shí)，就將社區(qū)作為公眾參與的集中點(diǎn)和中轉(zhuǎn)站，發(fā)揮社區(qū)主場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，把社區(qū)作為多元共治的連接點(diǎn)。首先，社區(qū)的工作人員及時(shí)掌握人居環(huán)境整治的最新消息，將人居環(huán)境整治的進(jìn)程與內(nèi)容傳遞給居民；同時(shí)，又發(fā)揮社區(qū)的組織結(jié)合作用，向政府傳遞居民需求，讓居民集體選擇更加符合當(dāng)時(shí)實(shí)踐的方案與舉措，促進(jìn)人居環(huán)境整治行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

3.4.2 社會(huì)的職責(zé)

（1）增加公眾自身的人居環(huán)境相關(guān)知識(shí)，提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)。居民在鄉(xiāng)村環(huán)境中既是生產(chǎn)者，也是消費(fèi)者，他們的行為舉動(dòng)直接影響環(huán)境，且農(nóng)村生態(tài)環(huán)境狀況與農(nóng)民的生存發(fā)展質(zhì)量密切相關(guān)，他們既是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的直接受害者，也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主力軍。因此，當(dāng)居民認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)與環(huán)境的重要作用時(shí)，就會(huì)自覺采取環(huán)境保護(hù)的舉措，養(yǎng)成綠色的消費(fèi)習(xí)慣，那么人居環(huán)境整治的壓力自然減小，這也是人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的根本所在。

（2）發(fā)揮社區(qū)在人居環(huán)境整治中的主場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。我國的農(nóng)村社區(qū)擁有悠久的歷史、豐富的社會(huì)資源和鄉(xiāng)村實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)直接參與人居環(huán)境整治能夠有效降低人居環(huán)境改善成本。村主任作為村民自主選舉產(chǎn)生的自治代表，對(duì)本村的環(huán)境污染情況更為了解，也能夠因地制宜選擇適合本地環(huán)境優(yōu)化的方案；社區(qū)的負(fù)責(zé)人是當(dāng)?shù)鼐用裥哪恐杏新曂⒂心芰Φ娜?，由他們帶頭能夠減少人居環(huán)境整治在農(nóng)民中的推廣阻力。

（3）發(fā)揮社會(huì)組織公共服務(wù)的作用，填補(bǔ)人居環(huán)境治理的空白。越來越多的社會(huì)組織認(rèn)識(shí)到人居環(huán)境的重要性，但是由于自身發(fā)展的獨(dú)立性不足，缺乏資源，沒能在人居環(huán)境整治中發(fā)揮應(yīng)有的作用。社會(huì)組織可以在政府與公眾之間發(fā)揮橋梁式溝通作用，通過自身匯聚而成的基礎(chǔ)型社會(huì)力量來支持和配合整治工作的開展。

4 結(jié)語

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”[4]。良好的生態(tài)環(huán)境是助力鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢(shì)與寶貴財(cái)富。人居環(huán)境整治是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、全局性、系統(tǒng)性的事業(yè)，需要政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體的配合，但不能將多元主體理解為“泛中心化”與“無中心化”，也并不意味著政府權(quán)限和責(zé)任的減少，而是對(duì)政府的“多元治理”和“全景式治理”提出了更高的要求。推行政府主導(dǎo)、市場(chǎng)響應(yīng)、社會(huì)參與的多主體協(xié)同整治模式才能促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的高效、合理進(jìn)行和社會(huì)利益的最大化。這是建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的一小步，也是推進(jìn)人居環(huán)境整治的一大步。