全球政府?dāng)?shù)據(jù)共享模式研究
——對中國的啟示

《國內(nèi)外統(tǒng)計數(shù)據(jù)共享研究》課題組

一、引言

大數(shù)據(jù)筑成信息社會的基石，政府部門是一個國家最主要的數(shù)據(jù)保有者。伴隨大數(shù)據(jù)時代的來臨，大數(shù)據(jù)已滲透、覆蓋社會的各行各業(yè)。作為生成、采集和儲存公眾生活、生產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)的政府部門，持有數(shù)據(jù)約占全社會信息總量的80%（任文文，2018）[1]。政府?dāng)?shù)據(jù)成為公共數(shù)據(jù)資源中最重要的部分，具有廣泛性、動態(tài)性、易用性的特點，但政府?dāng)?shù)據(jù)的非充分利用，可能導(dǎo)致政府部門單一治理和社會治理偏失問題（賈童舒、劉葉婷，2014）[2]。

實現(xiàn)社會利益最大化要求政府?dāng)?shù)據(jù)進行共享。首先，建設(shè)服務(wù)性、透明公正的政府需要政府?dāng)?shù)據(jù)共享。政府對大眾服務(wù)的效果會以數(shù)據(jù)的形式展現(xiàn)出來，大眾會根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)對政府工作進行監(jiān)督、評價，政府?dāng)?shù)據(jù)共享不但可以使大眾做到心中有數(shù)，而且可以使政府實時收到大眾的意見反饋，及時改進政府服務(wù)工作中的不足，對大眾、政府及經(jīng)濟社會的良性發(fā)展都十分有益。其次，政府?dāng)?shù)據(jù)共享應(yīng)用的目的在于通過對海量數(shù)據(jù)進行提取、加工、轉(zhuǎn)換和分析，獲得有價值的信息，從而方便、快捷地得到新的解決問題的方案。政府?dāng)?shù)據(jù)共享為降低數(shù)據(jù)搜集、使用成本，攫取大數(shù)據(jù)價值提供了新途徑，實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享目前已刻不容緩。

在此背景下，共享政府?dāng)?shù)據(jù)在許多國家迅速推進，意圖改善政府治理模式。2009 年，美國奧巴馬政府發(fā)布《開放政府指令》，推出全球首個一站式的政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺。隨后，英國、法國、日本、新加坡、韓國、加拿大、挪威、肯尼亞、澳大利亞等國家和地區(qū)也發(fā)布了國家政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺。2015 年8 月，中國國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，提出了政府共享數(shù)據(jù)的指導(dǎo)思想、總體目標、主要任務(wù)及政策機制。2016 年7 月27 日，國務(wù)院《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》發(fā)布會指出，推進政府?dāng)?shù)據(jù)共享三方面工作之一是建立健全相關(guān)法規(guī)制度。在最新的第四版《開放數(shù)據(jù)晴雨表》全球報告中，中國的政府?dāng)?shù)據(jù)共享排名僅為第71 名，政府?dāng)?shù)據(jù)共享仍處于初級階段。

目前，政府?dāng)?shù)據(jù)共享研究主要圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)共享的概念（鄭磊，2018）[3]、政府?dāng)?shù)據(jù)共享的意義以及政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺建設(shè)（楊瑞仙等，2016；Wang，2018；張競祎，2018）[4-6]等幾個方面進行。僅有少量學(xué)者對英國、法國、加拿大等國政府?dāng)?shù)據(jù)共享的政策和法規(guī)展開研究（Welch、Feeney，2016；王弋波、趙偉，2015；Douglass 等，2014）[7-9]，缺乏各國政府?dāng)?shù)據(jù)共享路徑對比研究。因此，根據(jù)近幾年的《開放數(shù)據(jù)晴雨表》，本文選取并對比美國、英國、法國、加拿大、日本的政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策、法規(guī)制定和機構(gòu)設(shè)置，針對我國政府?dāng)?shù)據(jù)共享現(xiàn)狀和面臨問題，提出政府?dāng)?shù)據(jù)共享的完善路徑和相關(guān)建議。

二、國外政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策和法律法規(guī)

（一）美國政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策與法律法規(guī)

美國政府非常重視數(shù)據(jù)共享的建設(shè)。近十年來，美國聯(lián)邦政府陸續(xù)發(fā)布了十多項政策法規(guī)來確保政府共享數(shù)據(jù)的安全順利進行，這些法規(guī)政策涉及到各個領(lǐng)域（見表1），明確規(guī)定了各項行動的執(zhí)行部門與具體職責(zé)。隨著這些政策的不斷修訂和完善，美國政府的數(shù)據(jù)共享開創(chuàng)了一個全新的局面（蔡婧璇、黃如花，2017）[10]。

表1 美國政府?dāng)?shù)據(jù)共享相關(guān)政策

為適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的要求，美國立法機構(gòu)不斷修訂完善法案，按照目標對象的不同，美國政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策與法規(guī)可分為政府部門數(shù)據(jù)聯(lián)通、政企數(shù)據(jù)共享、政民合作三個維度。通過保障多主體共同參與、相互補充，美國形成了良好的政府?dāng)?shù)據(jù)共享體系（侯人華、徐少同，2011）[11]。

政府?dāng)?shù)據(jù)共享是一把雙刃劍。政府?dāng)?shù)據(jù)共享利用得當(dāng)，可以為社會帶來巨大的經(jīng)濟價值，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的不合理利用則會造成相關(guān)信息泄露，從而危及到相關(guān)群體的利益。為此，美國《信息自由法》中規(guī)定了九種免于公開的例外情況下的信息，如：涉及到國防和外交利益的軍事信息、武器系統(tǒng)、情報信息、外交政策等數(shù)據(jù)，因可能威脅到國家利益而不應(yīng)公開；人事檔案、醫(yī)療信息等數(shù)據(jù)因可能會泄露個人隱私而不應(yīng)公開；監(jiān)管金融機構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)因可能會損害到相關(guān)金融機構(gòu)的利益而不應(yīng)公開；石油勘探數(shù)據(jù)因關(guān)系到國家機密及巨額經(jīng)濟利益而不得公開；公司財務(wù)數(shù)據(jù)因涉及商業(yè)機密而不應(yīng)公開。美國目前對個人隱私數(shù)據(jù)的規(guī)定還處于“摸著石頭過河”的階段，對個人隱私數(shù)據(jù)的規(guī)定比較籠統(tǒng)和寬泛，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷發(fā)展，個人隱私的邊界也在不斷變化。信息隱私法就數(shù)據(jù)公開過程中可能產(chǎn)生的侵犯公民隱私權(quán)問題作出了說明，規(guī)定除特定情況外，涉及公民個人隱私的各類信息都不應(yīng)公開，即使這些數(shù)據(jù)由政府收集，政府也無權(quán)公開涉及公民個體隱私信息的一切數(shù)據(jù)。

（續(xù)表1）

表2 美國數(shù)據(jù)共享法律法規(guī)

（二）英國政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策與法律法規(guī)

英國以提升行政透明度和公眾參與度為核心，制定政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策與法律法規(guī)（黃如花、劉龍，2017）[12]。截止2019 年6 月，BAILII 的網(wǎng)站上共有9 465 條英國政府?dāng)?shù)據(jù)共享的法律法規(guī)，部分在表3 和表4 列出。

表3 英國政府?dāng)?shù)據(jù)共享相關(guān)政策

英國政府也做了一些積極的努力來促進政府?dāng)?shù)據(jù)共享，這些努力工作包括制定相應(yīng)的政策法規(guī)來規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)共享的總體任務(wù)、時間期限、短期及長期目標、具體的實施措施等。與此同時，英國在政府?dāng)?shù)據(jù)共享過程中對個人隱私數(shù)據(jù)的保護措施亦十分全面周到，在許多共享數(shù)據(jù)中都對可能涉及到個人隱私的數(shù)據(jù)都做了相應(yīng)的規(guī)定，不僅在發(fā)布數(shù)據(jù)時進行公開測試以發(fā)現(xiàn)可能泄露個人隱私的漏洞，而且在《開放數(shù)據(jù)白皮書：釋放潛能》中提到，會邀請專門的隱私保護專家對可能涉及到的隱私問題進行討論。

此外，英國政府還頒發(fā)一系列的政策法規(guī)，例如在《抓住數(shù)據(jù)機遇：英國數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略》中提出，要強化數(shù)據(jù)在商業(yè)、經(jīng)濟、服務(wù)、創(chuàng)新等方面的應(yīng)用；進行數(shù)據(jù)變革要處理好學(xué)術(shù)界與工業(yè)界的關(guān)系；要完善英國的教育體系來培養(yǎng)專門的數(shù)據(jù)專業(yè)學(xué)生；為數(shù)據(jù)專業(yè)人才制定明確的職業(yè)生涯規(guī)劃；政府要制定配套的數(shù)據(jù)政策來加快數(shù)據(jù)共享的進程?！堕_放數(shù)據(jù)路線圖2015》指出，國家應(yīng)將開放數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要組成部分，鼓勵政府發(fā)布和使用更多的開放數(shù)據(jù)，來創(chuàng)造更多的經(jīng)濟、環(huán)境效益。而且，政府不僅應(yīng)對公眾進行基本的數(shù)據(jù)處理技能培訓(xùn)，更重要的是要培養(yǎng)高層次的數(shù)據(jù)科學(xué)家和統(tǒng)計學(xué)家以應(yīng)對未來數(shù)據(jù)變革的挑戰(zhàn)。

對比不同時間點頒布的政策和法規(guī)，可以看出，英國政府十分重視公民獲取和開發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利和參與，并積極保障公民的隱私權(quán)。英國公民可根據(jù)相關(guān)法律要求政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)布時必須保護個人隱私。與此同時，英國政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策和法律法規(guī)具有高度的迭代性。由于沒有成文的憲法，英國通過不斷地出臺憲法性法律以及慣例來規(guī)范政府機構(gòu)間、公民和企業(yè)之間的關(guān)系。

（續(xù)表3）

表4 英國數(shù)據(jù)共享法律法規(guī)

（三）法國政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策與法律法規(guī)

法國政府在數(shù)據(jù)共享方面也投入了積極的努力。致力于服務(wù)公眾的原則，法國政府規(guī)定除了某些豁免情況外，政府有義務(wù)向公眾提出的獲取數(shù)據(jù)的請求進行回復(fù)，以實現(xiàn)政府政務(wù)的公開、透明，讓公眾對政府工作有更多的知情權(quán)。1789 年《人權(quán)宣言》規(guī)定，公眾有權(quán)利向公共部門提出獲取數(shù)據(jù)的申請，且公共部門有義務(wù)對公眾的請求進行答復(fù)。之后，法國頒發(fā)一系列相關(guān)政策，旨在保障政府?dāng)?shù)據(jù)共享的順利進行（黃如花、林焱，2017）[13]。

表5 和表6 總結(jié)了部分政策和法律法規(guī)。其中，2013 年法國發(fā)布“政府?dāng)?shù)據(jù)開放手冊”（Handbook on Open Government Data），闡釋了共享數(shù)據(jù)的政策內(nèi)涵，規(guī)定了政府在公共數(shù)據(jù)共享中的職能和作用，鼓勵政府全方位地參與公共數(shù)據(jù)的共享，激勵政府和公眾共同積極努力建設(shè)共享數(shù)據(jù)，以促進社會經(jīng)濟良性發(fā)展。2013 年2 月，法國政府發(fā)布了《數(shù)字化路線圖》，明確Etalab 工作組的工作內(nèi)容，制定全新的數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展數(shù)字化產(chǎn)業(yè)，加強數(shù)字化建設(shè)，以數(shù)字化來促進教育、醫(yī)療、服務(wù)、旅游、就業(yè)等領(lǐng)域的發(fā)展，從而提高法國的綜合國力和經(jīng)濟實力。

表5 法國政府?dāng)?shù)據(jù)共享相關(guān)政策

表6 法國數(shù)據(jù)共享法律法規(guī)

總的來看，法國政府的數(shù)據(jù)共享政策和法律法規(guī)具有時間跨度大、覆蓋范圍廣和與時俱進的特點。與其他國家相比，法國更傾向于對法律法規(guī)的保障，在與民間社會共同建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)共享過程中，提升行政透明度和公眾參與度。

（四）日本政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策與法律法規(guī)

相對于歐美國家政府在數(shù)據(jù)共享方面的迅猛態(tài)勢，日本政府雖然在數(shù)據(jù)共享的進程上比較緩慢，但其在數(shù)據(jù)共享相關(guān)的法律法規(guī)的制定上卻十分嚴謹，確保這些法規(guī)政策為政府的數(shù)據(jù)共享提供強有力的保障和支持，使政府?dāng)?shù)據(jù)共享在穩(wěn)中求進，具體的法規(guī)政策見表7 和表8。

表7 日本政府?dāng)?shù)據(jù)共享相關(guān)政策

2011 年3 月日本發(fā)生大地震（Great East Japan Earthquake）后，日本政府突然意識到數(shù)據(jù)流通與使用的重要性。日本推動共享政府?dāng)?shù)據(jù)的政策，最早可追溯至2010 年5 月，信息通訊技術(shù)戰(zhàn)略本部發(fā)布的《新信息通信技術(shù)戰(zhàn)略》，意在使政府政務(wù)公開化、透明化，發(fā)揮公眾的民主意識，促使其積極主動參與政府政務(wù)決策，發(fā)揮公民在政府?dāng)?shù)據(jù)共享中的關(guān)鍵作用。

日本政府?dāng)?shù)據(jù)共享通過內(nèi)閣、總務(wù)省和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省對數(shù)據(jù)共享的共同保證，制定數(shù)據(jù)公開標準，并明確數(shù)據(jù)共享和利用的責(zé)任劃分（陸穎雋，2010）[14]。另外，日本政府十分注重公民的參與。通過共享數(shù)據(jù)官方門戶網(wǎng)站（Openlabs.go.jp）和意見征詢網(wǎng)站（Idea Box）等方式（戴艷清、吳芳，2017）[15]，匯集民眾意見并推廣相關(guān)政策和法律法規(guī)，這種方式極大地推進了日本政府?dāng)?shù)據(jù)共享的進程。

（續(xù)表7）

表8 日本數(shù)據(jù)共享法律法規(guī)

（五）加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策與法律法規(guī)

加拿大政府在2011 年開始重視共享政府建設(shè)，同年發(fā)布《開放政府協(xié)議》。隨后，一系列有關(guān)數(shù)據(jù)共享的政策和法律法規(guī)就陸續(xù)頒發(fā)執(zhí)行（胡逸芳、林焱，2017）[16]，其中較為有代表性的是《開放政府合作伙伴計劃》。此計劃每兩年發(fā)布一次，2018 年發(fā)布了第四次兩年計劃，這代表著加拿大政府對數(shù)據(jù)共享的目標，對未來兩年的工作提供全面指導(dǎo)。

總的看來，除覆蓋面廣、重視公民和機構(gòu)參與的特點之外，加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策與法規(guī)呈現(xiàn)相互關(guān)聯(lián)、不斷完善的特征。近年來，加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)共享排名不斷上升，表9 和表10 總結(jié)了部分加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策與法律法規(guī)。通過法規(guī)的多次修訂和補充，加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)共享形成了多層次的管理架構(gòu)，有力地保障了政府?dāng)?shù)據(jù)共享的執(zhí)行，奠定了深厚的法律基礎(chǔ)。

表9 加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)共享相關(guān)政策

（續(xù)表9）

表10 加拿大數(shù)據(jù)共享法律法規(guī)

（六）國外政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策和法律法規(guī)對比

由于各個國家的國情不同，要實現(xiàn)的目標存在差異，各個國家的政府有的放矢，制定出的共享數(shù)據(jù)的法律法規(guī)和實施政策也截然不同。英國政府十分強調(diào)教育和技能培養(yǎng)對政府?dāng)?shù)據(jù)共享和利用的作用，致力于培養(yǎng)數(shù)據(jù)科學(xué)家和統(tǒng)計學(xué)家，并要求公務(wù)員應(yīng)該通過培訓(xùn)來獲得基本數(shù)據(jù)素養(yǎng)技能。法國政府通過相關(guān)主體辯論、比賽和培訓(xùn)等，提高公眾的數(shù)據(jù)共享意識，讓公眾全面監(jiān)督政府行為，發(fā)揮公眾的民主意識，激勵民眾積極參與到政府?dāng)?shù)據(jù)共享的工作中。日本政府十分重視政府?dāng)?shù)據(jù)公開平臺的建設(shè)，2010 年建立實驗性網(wǎng)站，目前政府共享數(shù)據(jù)網(wǎng)站Data.go.jp 已較為成熟。加拿大政府通過兩年一次的共享政府合作伙伴計劃，對未來兩年的政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作提供全面指導(dǎo)。

政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策和法律法規(guī)的目的是為政府行政部門進行數(shù)據(jù)共享提供行動指南和政策支撐，不僅能規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)共享的行為，而且可以進一步激勵全民、全社會共享數(shù)據(jù)。雖然各國的政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策存在差異，但共同的內(nèi)容是：公民獲取、使用政府公開數(shù)據(jù)的權(quán)利、合法性；政府獲取、持有、使用和披露數(shù)據(jù)的政策與法律規(guī)范。公民可以在相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，發(fā)揮自己的民主意識，將自己獲取共享數(shù)據(jù)的訴求合理地轉(zhuǎn)達給政府公共機構(gòu)，且無需對政府公共機構(gòu)進行任何解釋說明。政府須建立管理政府?dāng)?shù)據(jù)的標準化流程，并將機構(gòu)持有的共享數(shù)據(jù)以易存儲的形式存儲、以可讀的形式公開。

概括來講，各國政府制定的數(shù)據(jù)共享政策及法律法規(guī)具備五個特征。（1）政策覆蓋面廣。共享數(shù)據(jù)來源廣泛，格式多樣。（2）政策法規(guī)相互關(guān)聯(lián)并不斷修訂完善。加拿大的《信息獲取法》和《信息獲取法管理指導(dǎo)》等法案均在2016 年進行了再版，能夠適應(yīng)現(xiàn)狀需求與發(fā)展趨勢。（3）重視用戶參與。以日本的《開放數(shù)據(jù)推動發(fā)展藍圖》和加拿大的《政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可》為例，該許可在頒布之初，曾邀請社會各界對其進行討論，通過反饋信息以求完善。（4）重視共享數(shù)據(jù)的重復(fù)使用。（5）建立多層式機構(gòu)管理架構(gòu)。通過多層級的政府共享數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，從全國性的信息專員辦公室，到各機構(gòu)內(nèi)部專門的數(shù)據(jù)共享管理部門，都進行了明確的職責(zé)分工，以確保政府共享數(shù)據(jù)這一目標的順利實現(xiàn)。

三、國外政府?dāng)?shù)據(jù)共享機構(gòu)設(shè)置

（一）美國政府?dāng)?shù)據(jù)共享機構(gòu)設(shè)置

美國政府?dāng)?shù)據(jù)共享主要由信息政策辦公室和總務(wù)管理局統(tǒng)一管理，各機構(gòu)關(guān)系如圖1 所示。信息政策辦公室的主要職責(zé)是制定與政府共享數(shù)據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)及政策，并負責(zé)向數(shù)據(jù)共享的實施機構(gòu)建言獻策?？倓?wù)管理局通過管轄的公民服務(wù)與創(chuàng)新技術(shù)辦公室，負責(zé)建設(shè)和維護集成性政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺Data.gov，主要任務(wù)包括云安全問題處理、客戶體驗管理、數(shù)據(jù)服務(wù)開發(fā)、開放式創(chuàng)新實施、智能IT 技術(shù)創(chuàng)新等方面。信息資源管理部門負責(zé)各自機構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)的挖掘和發(fā)布，人員與崗位設(shè)置也由該機構(gòu)自行決定。

管理與預(yù)算辦公室不直接參與政府?dāng)?shù)據(jù)公開的過程，它的主要職責(zé)是對實施政府?dāng)?shù)據(jù)共享的各個機構(gòu)的預(yù)算清單進行審查，以確保其準確性和透明性。信息事務(wù)管理辦公室（Office of Information and Regulatory Affairs）是管理與預(yù)算辦公室的下屬單位，根據(jù)《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法案》，該辦公室主要職責(zé)是建立并維護與聯(lián)邦首席信息官以及美國總務(wù)管理局負責(zé)人之間的合作關(guān)系，提供建議和指導(dǎo)意見來解決數(shù)據(jù)管理等政策方面的問題。此外，美國司法部專設(shè)信息政策辦公室，主要任務(wù)是監(jiān)督政府公共部門積極完成數(shù)據(jù)共享，并為這些公共部門在實施數(shù)據(jù)共享過程中可能存在的問題提供信息自由法方面的咨詢服務(wù)。信息自由法案辦公室負責(zé)要求并監(jiān)督各行政機構(gòu)設(shè)立信息自由法案辦公室，以應(yīng)對民眾的數(shù)據(jù)請求。

圖1 美國政府?dāng)?shù)據(jù)共享機構(gòu)關(guān)系圖

（二）英國政府?dāng)?shù)據(jù)共享機構(gòu)設(shè)置

英國認為政府?dāng)?shù)據(jù)共享是一項持久、復(fù)雜且具有現(xiàn)實意義的工程，因此需要成立專業(yè)的數(shù)據(jù)共享機構(gòu)并配套專業(yè)的數(shù)據(jù)分析人員來籌劃、管理并實施政府?dāng)?shù)據(jù)的共享。英國數(shù)據(jù)共享機構(gòu)關(guān)系如圖2所示，其中，內(nèi)閣辦公室是英國政府?dāng)?shù)據(jù)共享的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)籌并監(jiān)管各政府部門工作，而國家檔案館負責(zé)政府部門數(shù)據(jù)利用的中央政策和共享政策許可協(xié)議的制定與推廣。

具體來看，開放數(shù)據(jù)研究所負責(zé)共享數(shù)據(jù)的推廣、研究和利用；數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會的主要職責(zé)是提出數(shù)據(jù)共享的戰(zhàn)略規(guī)劃，拓寬數(shù)據(jù)來源渠道，向社會提供價值量高的數(shù)據(jù)，以更好地服務(wù)民生；公共數(shù)據(jù)小組的主要職責(zé)是制定具體的數(shù)據(jù)政策，收集、管理和發(fā)布高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。英國政府各公共部門責(zé)任劃分清晰、明確，保障了政府?dāng)?shù)據(jù)共享的實施。

圖2 英國政府?dāng)?shù)據(jù)共享機構(gòu)關(guān)系圖

（三）法國政府?dāng)?shù)據(jù)共享機構(gòu)設(shè)置

法國政府共享數(shù)據(jù)的運行模式是一個有機整體，整個運行模式的機構(gòu)崗位職能設(shè)置合理，既能保證整個共享數(shù)據(jù)有序高效的運行，又能保證各司其職，從上而下有條不紊。圖3 為法國政府?dāng)?shù)據(jù)共享各機構(gòu)之間的關(guān)系圖。

為了使數(shù)據(jù)共享政策更好地服務(wù)共享數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)共享的順利實施，2014 年法國設(shè)立“國家首席數(shù)據(jù)官”（State Chief Data Officer，SCDO），成為歐洲首次設(shè)立該職位的國家，表明法國政府對數(shù)據(jù)共享的高度重視。為確保更好地保障公民獲取行政公文的權(quán)利，1978 年成立獨立行政機關(guān)“行政文書獲取 委 員 會”（The Commission for Access to Administrative Documents，CAAD）。2011 年Etalab 成立，主要負責(zé)“跨部門公共數(shù)據(jù)門戶”的工作，并協(xié)調(diào)國家公共服務(wù)部門間信息重用。為改革公共數(shù)據(jù)和信息重用，Etalab 通過“數(shù)據(jù)連接”（Dataconnexions）比賽，獎勵最具創(chuàng)新性的公共數(shù)據(jù)重用項目，從而不斷完善動態(tài)和分散傳播的公共管理數(shù)據(jù)框架。

圖3 法國政府?dāng)?shù)據(jù)共享機構(gòu)關(guān)系圖

（四）日本政府?dāng)?shù)據(jù)共享機構(gòu)設(shè)置

日本共享數(shù)據(jù)部門包括開放政府?dāng)?shù)據(jù)委員會（Committee of Open GoveRnm-ent Data）、IT 融合論壇—公共數(shù)據(jù)工作組（IT Fusion Forum-Public Data WG）、開放數(shù)據(jù)促進會（Open Data Promotion Consortium）。開放政府?dāng)?shù)據(jù)委員會是內(nèi)閣秘書處的下屬單位，它從全局出發(fā)，統(tǒng)籌共享數(shù)據(jù)的政策法規(guī)并檢查其基本方向。具體職責(zé)包括：（1）對共享數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)事項的檢查，如共享數(shù)據(jù)的格式、是否可讀、數(shù)據(jù)使用環(huán)境的配置是否合理；（2）在政策實施前對其進行評估和檢查，以發(fā)現(xiàn)問題、及時改進；（3）審查和跟蹤政策，對共享數(shù)據(jù)政策進行嚴格審查并持續(xù)動態(tài)跟蹤。2012 年7 月，日本總務(wù)省成立共享數(shù)據(jù)促進會，職責(zé)是在充分了解國內(nèi)外數(shù)據(jù)共享使用環(huán)境的基礎(chǔ)上，根據(jù)數(shù)據(jù)共享的戰(zhàn)略部署制定出具體的共享政策方針，搭建出政府、企業(yè)與學(xué)術(shù)界數(shù)據(jù)共享的橋梁，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的充分共享。為了順利實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享，加快政府?dāng)?shù)據(jù)共享進程，2012 年8 月，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省（Ministry of Economy ，Trade and Industry，METI）成立IT 融合論壇—公共數(shù)據(jù)工作組。日本數(shù)據(jù)共享機構(gòu)關(guān)系圖如圖4 所示。

圖4 日本政府?dāng)?shù)據(jù)共享各機構(gòu)關(guān)系圖

（五）加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)共享機構(gòu)設(shè)置

加拿大政府專門成立了管理和監(jiān)督機構(gòu)來保證數(shù)據(jù)共享的順利進行，在政府內(nèi)部建立專職管理部門（關(guān)系如圖5 所示）。加拿大共享數(shù)據(jù)交換中心（Canadian Open Data Exchange，ODX）成立的目的是提升政府?dāng)?shù)據(jù)共享的技術(shù)力量，推進政府?dāng)?shù)據(jù)的商業(yè)化進程。信息專員辦公室則是政府?dāng)?shù)據(jù)共享監(jiān)管機構(gòu)。整個加拿大數(shù)據(jù)管理生態(tài)系統(tǒng)將共享數(shù)據(jù)的商業(yè)和社會潛在效益轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效益。

圖5 加拿大政府共享數(shù)據(jù)監(jiān)督機構(gòu)關(guān)系圖

加拿大政府認為，公眾獲取政府機構(gòu)信息是民主制度下的一項基本權(quán)利。加拿大政府依據(jù)《信息獲取法》對部門及其工作人員的職責(zé)進行了詳細規(guī)定，關(guān)系如圖6 所示。

TBS 的主要任務(wù)和職責(zé)：（1）對政府進行信息管理時制定的相關(guān)政策進行解釋說明，并在此基礎(chǔ)上提出合理化建議；（2）構(gòu)建政府和商業(yè)機構(gòu)在信息管理、信息利用之間的橋梁，實現(xiàn)政府信息管理目標和商業(yè)信息利用目標的有機結(jié)合；（3）同其他政府機構(gòu)的公共部門（如國家圖書館、國家檔案館等）共同協(xié)作，制定并完善信息使用和管理的指導(dǎo)思想、基本原則、使用標準、注意事項和具體的操作規(guī)程等；（4）為使政府提出的信息管理和咨詢服務(wù)政策順利實施，開發(fā)和維護信息運行的使用環(huán)境和系統(tǒng)，以保證政府信息管理工作的穩(wěn)步進行。

統(tǒng)計局的主要任務(wù)和職責(zé)：（1）與聯(lián)邦政府的公共部門協(xié)作，完成統(tǒng)計數(shù)據(jù)的收集、整理和發(fā)布，并對重要的數(shù)據(jù)信息作出解釋說明；（2）對各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性、完整性、可再利用性進行審查，同時確保統(tǒng)計資料不重復(fù)。

國家檔案館的主要任務(wù)和職責(zé)：（1）收集、接收并保存國家行政機關(guān)的檔案；（2）發(fā)布“檔案處理許可權(quán)”，將對政府來說沒有使用價值的各種信息銷毀或者移交到國家檔案館進行處理；（3）制定檔案信息管理的原則和操作規(guī)程，使政府或者相關(guān)部門的檔案管理工作有章可循；（4）為檔案信息管理工作提供全方位的指導(dǎo)和援助；（5）為政府檔案信息管理起表率作用，并為政府檔案管理提供真實、可靠的檔案信息。

圖6 加拿大信息管理職能機構(gòu)體系

國家圖書館的主要任務(wù)和職責(zé)：（1）對國家行政機構(gòu)與部門的出版物及文化遺產(chǎn)進行保管；（2）負責(zé)藏書的建設(shè)及資料的出版，為實現(xiàn)資源共享開發(fā)并維護國家書目編制標準；（3）對圖書館藏書的使用進行管理、保存等綜合服務(wù)；（4）對圖書管理信息系統(tǒng)進行開發(fā)和維護，為圖書館網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)管理提供技術(shù)支持；（5）制定圖書信息管理的相關(guān)政策，進行圖書管理的戰(zhàn)略研究，對各級圖書管理機構(gòu)進行監(jiān)管，為國家圖書管理提供建議和政策支持。

（六）國外政府?dāng)?shù)據(jù)共享機構(gòu)對比

政府?dāng)?shù)據(jù)共享機構(gòu)是政府?dāng)?shù)據(jù)共享的執(zhí)行和保障主體，按照政府機構(gòu)職能，各國政府?dāng)?shù)據(jù)共享機構(gòu)可以分為：制定政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策和法律的機構(gòu)；提供數(shù)據(jù)共享法律咨詢的機構(gòu)；根據(jù)標準儲存、管理和共享政府?dāng)?shù)據(jù)的機構(gòu)；對政府?dāng)?shù)據(jù)共享過程進行監(jiān)管的機構(gòu)。其中，法律制定機構(gòu)是政府?dāng)?shù)據(jù)共享體系的基石，決定政府?dāng)?shù)據(jù)共享的環(huán)境和基礎(chǔ)架構(gòu)，并確定政府?dāng)?shù)據(jù)公開的標準和審查監(jiān)管。政府?dāng)?shù)據(jù)共享監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)審查各機構(gòu)數(shù)據(jù)清單的完整性和公開性，保證政府?dāng)?shù)據(jù)共享過程的公正和透明。政府?dāng)?shù)據(jù)的管理和共享則依賴多層級的組織形式，根據(jù)各國國情不同，人員與崗位設(shè)置各具特色。

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

我國政府?dāng)?shù)據(jù)共享的研究相比西方一些發(fā)達國家，還處于起步階段，不過自2004 年以來，國內(nèi)對共享數(shù)據(jù)的研究逐步進入正軌，主要從政策法律和平臺建設(shè)等視角展開研究（岳麗欣、劉文云，2016）[17]。在政策法律方面，2004 年開始陸續(xù)出臺相關(guān)政策和法律法規(guī)，如《關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》、《中華人民共和國政府信息公開條例》等。但是，政府?dāng)?shù)據(jù)共享建設(shè)還未在全國形成一個統(tǒng)一、規(guī)范的標準，部分省份和地級市的職能部門開始進行政府?dāng)?shù)據(jù)共享的實踐探索。2015 年9 月23 日，浙江省政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺上線，首次在全國嘗試政府?dāng)?shù)據(jù)共享。上海市規(guī)劃和國土資源局設(shè)立了政府信息資源共享服務(wù)專欄，公眾具有查閱、下載政府?dāng)?shù)據(jù)等基本服務(wù)的權(quán)利。武漢市在政府共享數(shù)據(jù)方面也做了一些嘗試，如公眾可以下載政府?dāng)?shù)據(jù)，可以下載閱讀政府?dāng)?shù)據(jù)需要的應(yīng)用程序等。還有些發(fā)達城市如濟南、青島，也將當(dāng)前的大數(shù)據(jù)思維融合到政府工作中，成立政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺。種種跡象表明，大數(shù)據(jù)思維下的政府?dāng)?shù)據(jù)共享已成為當(dāng)今經(jīng)濟與社會發(fā)展的必然趨勢。

需要特別說明的是，公眾常常將我國公開信息整合服務(wù)平臺(http://govinfo.nlc.gov.cn)和國家統(tǒng)計局網(wǎng)站（http://www.stats.gov.cn）誤認為是數(shù)據(jù)共享平臺。公眾從國家統(tǒng)計局網(wǎng)站上查閱和下載的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、統(tǒng)計年鑒或者統(tǒng)計公報，基本上是經(jīng)過統(tǒng)計工作者整理、加工過的，且基本上是按照統(tǒng)一的格式標準進行公布的，可以說是標準化的數(shù)據(jù)。政府共享數(shù)據(jù)包含形式各異的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如文本類、數(shù)值類、聲音類、圖畫類等，嚴格意義上講，國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)并不是政府共享數(shù)據(jù)。

現(xiàn)階段，我國政府?dāng)?shù)據(jù)共享面臨的最大困境是沒有具體的、明確的、標準的、可操作的微觀方面的數(shù)據(jù)共享政策，如政府進行人口、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的數(shù)據(jù)共享時的具體政策。雖然我國也發(fā)布了一些與政府?dāng)?shù)據(jù)共享有關(guān)的政策，《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》、《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》、《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》、《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》等都提出了政府要進行數(shù)據(jù)共享，但這些政策過于籠統(tǒng)，都是從宏觀方面做了類似指導(dǎo)思想和行動綱領(lǐng)方面的規(guī)定，并沒有涉及到具體的某一方面的政府?dāng)?shù)據(jù)共享時的操作標準。因此，結(jié)合我國的具體國情，制定出具有中國特色的、具體的、詳盡的、可操作的、實用性強的微觀層面的政府共享數(shù)據(jù)政策迫在眉睫。

（二）政策建議

1.重視政府?dāng)?shù)據(jù)共享相關(guān)政策和法律法規(guī)的制定與完善。進行數(shù)據(jù)共享是政府執(zhí)政公開化、透明化的體現(xiàn)，但政府的數(shù)據(jù)共享不是隨意進行的，必須有相關(guān)的法律法規(guī)作為制度保障，使政府?dāng)?shù)據(jù)共享有章可循、有理有據(jù)。政府共享數(shù)據(jù)的法律法規(guī)應(yīng)該既包含宏觀方面的，也包含微觀層次的，如具體行業(yè)方面的法規(guī)政策等。同時，應(yīng)特別對共享數(shù)據(jù)的來源、準確性等進行法律法規(guī)方面的約束。另一方面，雖然公眾有權(quán)利獲取政府共享數(shù)據(jù)，但這種權(quán)利是相對的，即這種權(quán)利應(yīng)該是在遵守相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上才可以行使。因此，必須高度重視政府?dāng)?shù)據(jù)共享相關(guān)的法律法規(guī)的制定，并不斷完善。

2. 努力打造全國統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)共享建設(shè)平臺。與歐美發(fā)達國家相比，由于我國的政府?dāng)?shù)據(jù)共享起步較晚，在政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺的建設(shè)上也落后于其他國家。一個好的數(shù)據(jù)共享平臺是實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的有力保障，為此，必須加強數(shù)據(jù)共享平臺的建設(shè)，建立全國統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺。首先，在借鑒國外發(fā)達國家數(shù)據(jù)共享經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，充分利用大數(shù)據(jù)時代的信息技術(shù)，如云計算、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來打造信息共享平臺。其次，支持多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的共享交換，考慮不同人群對不同數(shù)據(jù)類型的需求，支持表格、圖片、文檔、音視頻等多種類型的數(shù)據(jù)共享，支持如Oracle、Sqlserver 等不同類型的數(shù)據(jù)庫共享。再次，建立統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)共享門戶，使公眾可以方便、快捷地獲取政府信息。最后，數(shù)據(jù)共享平臺的建設(shè)應(yīng)該詳盡到人民生活的方方面面，如教育、醫(yī)療、住房、環(huán)境等行業(yè)，且應(yīng)建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)共享反饋平臺，以便公眾及時、有效地對政府政務(wù)進行反饋、評價。

3.加強與完善對個人隱私的保護。政府應(yīng)很好地平衡政府?dāng)?shù)據(jù)共享和個人隱私保護兩者之間的關(guān)系，雖然進行數(shù)據(jù)共享是政府的義務(wù)，但對政府來說，保護公眾的隱私更義不容辭。雖然國家先后出臺《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》、《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護規(guī)定》來保護個人隱私，但個人隱私信息被泄露的事件越來越多。除了在數(shù)據(jù)共享時要對個人信息進行匿名化處理外，政府在進行數(shù)據(jù)共享前應(yīng)通過專門的隱私保護專家對可能涉及個人隱私的數(shù)據(jù)進行風(fēng)險評估，還可以借助專門的系統(tǒng)平臺對可能涉及個人隱私的數(shù)據(jù)進行評估和測試，以發(fā)現(xiàn)可能泄露個人隱私的風(fēng)險。國家應(yīng)制定具體、全面、可操作的政策來保護個人隱私，應(yīng)出臺專門的政策來保護涉及到個人的身份信息、醫(yī)療信息、人事信息等敏感性數(shù)據(jù)。

4.推進政府?dāng)?shù)據(jù)共享的立法研究。首先，政府應(yīng)成立專門的數(shù)據(jù)共享立法部門，來規(guī)范共享數(shù)據(jù)的提供方、發(fā)布方、使用方三個權(quán)益主體的利益，進一步細化數(shù)據(jù)的提供方如企業(yè)、發(fā)布方如政府、使用方如公眾這三方的權(quán)利和義務(wù)，做到權(quán)責(zé)明確。其次，應(yīng)對數(shù)據(jù)共享的形式作出詳盡的規(guī)定，比如，是完全免費的共享，還是部分收費的共享等。此外，政府若要把企業(yè)花費巨大經(jīng)濟成本的數(shù)據(jù)進行共享時，必須考慮對企業(yè)進行補償?shù)取?/p>

5.加強政府?dāng)?shù)據(jù)共享宣傳。大數(shù)據(jù)時代，雖然國家把政府?dāng)?shù)據(jù)共享提高到一個戰(zhàn)略高度，但企業(yè)和公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)共享的熱情還不是很高。為此，政府應(yīng)加強數(shù)據(jù)共享的宣傳，鼓勵公眾、企業(yè)及第三方積極參與數(shù)據(jù)共享，充分挖掘共享數(shù)據(jù)的價值，尋求新的商業(yè)發(fā)展機遇，為社會創(chuàng)造更大的經(jīng)濟價值，營造全民共創(chuàng)、全民共享的良好氛圍。

綜上所述，政府?dāng)?shù)據(jù)共享是一項系統(tǒng)工程，需要全社會的共同努力，需要國家將數(shù)據(jù)共享提高到戰(zhàn)略高度來對待。首先，政府應(yīng)重視數(shù)據(jù)共享相關(guān)政策和法律法規(guī)的制定與完善，不僅要制定宏觀層面的法律法規(guī)作為政府?dāng)?shù)據(jù)共享的指導(dǎo)思想與基本綱領(lǐng)，而且要制定具體、詳盡、可操作的微觀層面的政策法規(guī)來規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)共享；其次，要努力打造全國統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺，支持多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的共享，方便公眾快捷地查詢、下載共享數(shù)據(jù)，同時對政府政務(wù)進行評價和反饋；再次，政府進行數(shù)據(jù)共享時要加強個人隱私的保護，推進政府?dāng)?shù)據(jù)共享的立法研究（包括個人隱私保護的立法），規(guī)范數(shù)據(jù)提供方、發(fā)布方和使用方等各方利益的立法；最后，加強政府?dāng)?shù)據(jù)共享的宣傳，激勵企業(yè)、公眾及學(xué)術(shù)界積極參與政府?dāng)?shù)據(jù)共享，營造政府?dāng)?shù)據(jù)共享的良好氛圍。

政府進行數(shù)據(jù)共享最重要的是要具有前瞻性思維，具體來說，要制定政府?dāng)?shù)據(jù)共享的長期目標、中期目標和短期目標，并對每個時期的目標做詳盡、準確、具體、可操作的政策規(guī)劃。由于事物是發(fā)展變化的，要通過不斷的實踐，積累政府?dāng)?shù)據(jù)共享經(jīng)驗，不斷完善政府?dāng)?shù)據(jù)共享的政策體系，從而更科學(xué)、合理地指導(dǎo)實踐，使政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作與時俱進、穩(wěn)步進行。