陳 棟

(江南大學(xué) 高等教育研究所， 江蘇 無錫 214122)

本科教學(xué)評估是教育行政管理部門及社會性評估機構(gòu)對高校本科教育教學(xué)條件、水平和問題進行綜合評定與監(jiān)督的專門性評價活動。我國本科教學(xué)評估工作在形式上經(jīng)歷了高等工程教育評估(試點)、合格評估(鑒定)、辦學(xué)水平評估、選優(yōu)評估、隨機性水平評價、水平評估、審核評估、專業(yè)認證等階段；在評估主體上經(jīng)歷了高等工程教育主管部委、各級人民政府及其教育行政部門、教育部、教育部高等教育教學(xué)評估中心、中央和省級政府等轉(zhuǎn)變；在評估內(nèi)容上經(jīng)歷了學(xué)校專業(yè)與學(xué)科的辦學(xué)水平、專業(yè)與課程等單項評估、辦學(xué)指導(dǎo)思想與教學(xué)效果等七項指標(biāo)、教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)等轉(zhuǎn)向；在評估結(jié)論使用上經(jīng)歷了辦學(xué)水平分級參考、增減專業(yè)審查依據(jù)、學(xué)校改進依據(jù)、提高教學(xué)質(zhì)量依據(jù)、資源配置參考等轉(zhuǎn)換。不同時期、不同階段本科教學(xué)評估工作的依托制度、主體政策、方案(指標(biāo))、指導(dǎo)意見和配套規(guī)范措施等，共同構(gòu)成了我國本科教學(xué)評估制度體系。從新時代我國本科教學(xué)評估制度變革的現(xiàn)實需要出發(fā)，運用新制度主義理論剖析教學(xué)評估制度的生成、運行與變革等層面的問題，進而揭示評估制度創(chuàng)新的未來走向，構(gòu)建本科教學(xué)評估制度的“中國方案”，既是提升高等教育培養(yǎng)質(zhì)量的時代需求，又是回應(yīng)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求的必然選擇。

一、本科教學(xué)評估制度變革的分析理路

我國本科教學(xué)評估制度由作為制度背景的國家教育改革宏觀政策、作為制度主體的教學(xué)評估核心文件、作為制度實施依據(jù)的評估指標(biāo)體系與方案、作為制度保障的評估程序規(guī)定，以及作為制度改進邏輯結(jié)合點的評估結(jié)果應(yīng)用方式等多個模塊構(gòu)成。對評估制度的結(jié)構(gòu)與演進、理念與要素、收益與改進等進行理論和歷史分析，可以較為完整和系統(tǒng)地把握評估制度變革的基本理路，從而為探索評估制度改進策略提供堅實的依據(jù)。

1. 本科教學(xué)評估制度分析的基本框架

新制度社會學(xué)的制度建構(gòu)理論認為，制度是“由社會符號、社會活動和物資資源所組成的多層次穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)”，包含法令規(guī)章(regulative)、規(guī)范(normative)和文化認知(cultural-cognitive)三個要素[1-3]。照觀我國本科教學(xué)評估制度的生成、運行和變革歷程，將正式制度、非正式制度和潛在的制度要素進行歸納分析，遵循制度邏輯分析的制度理念、制度框架、制度實施、制度效果和制度改進五維框架，我們可以嘗試構(gòu)建評估制度分析的復(fù)雜振動模型：

制度效果(E)=制度理念(P)+政策工具(I)+政策要素(F)-制度排斥(E)

其中，制度效果是指制度所產(chǎn)生的效益總和，是制度分析的核心。一項或一系列理念先進、政策工具選擇合理、政策要素配合得當(dāng)、制度排斥結(jié)果可控的制度，既是效果良好的制度，也是制度變革所要追求的目標(biāo)。制度效果與制度成本、制度收益密切相關(guān)。在新制度經(jīng)濟學(xué)看來，舉凡制度確立、運行和變革過程中所耗費的人力、物力、財力等資源，統(tǒng)稱為制度成本[4]；制度效果與制度成本之間的差額，就是制度收益；差額為正且愈大則收益為正且愈大，反之則收益為負且愈小，差額為零的情況只存在理論可能性。減少制度成本或提升制度成本的收益率，是制度設(shè)計與運行管理的核心訴求。而運行是否良好、收益度高低、改進是否及時，是衡量制度效果的重要指標(biāo)。對我國本科教學(xué)評估制度的分析，即是在追求良好制度效果的前提下，從制度理念、框架、實施、效果、改進五個維度出發(fā)，考察制度理念、政策工具、政策要素、制度排斥的互動關(guān)系及其影響，進而揭示制度建設(shè)的主要問題和制度改進的可能方略。具體分析框架見圖1。

圖1 我國本科教學(xué)評估制度分析的基本框架

在本科教學(xué)評估制度分析框架中，法令規(guī)章類要素包括各類顯性制度文本和措施等，規(guī)范類要素包括各類隱性制度影響和制度倫理體系等，文化認知類要素包括各類潛在的泛制度認知要素和制度認同、制度期望等。與之相應(yīng)的，借鑒古德萊德(John I. Goodlad)等人的課程層次分析理論[5]，也可以將制度分為五種基本形態(tài)：理想的制度、正式的制度、理解的制度、實施的制度、體驗的制度。理想的制度即制度制定者和研究者們心目中制度效果最好的形態(tài)，正式的制度即制度制定者和管理部門發(fā)布、運行的制度文本，理解的制度即制度執(zhí)行者和監(jiān)督者們對制度的領(lǐng)悟與體認，實施的制度即制度執(zhí)行中實際生效的條款及其效果，體驗的制度即被各方制度主體所內(nèi)化和轉(zhuǎn)化的制度內(nèi)容。教學(xué)評估制度的五種形態(tài)與制度邏輯分析的五維框架有一定的交叉重疊，但前者更著重于描述制度本身的變化，后者更著重于描述制度發(fā)展的邏輯。而制度形態(tài)變化和制度邏輯演進共同指向了制度分析的復(fù)雜振動模型，或者說是被這一模型所解釋。制度理念內(nèi)蘊于以法令規(guī)章為主體的制度框架和以規(guī)范、文化認知為導(dǎo)引的制度實施過程中，指向理想的制度；制度框架體現(xiàn)于政策工具選擇和政策要素組合上，指向正式的制度；制度實施取決于各主體對忠實執(zhí)行取向、相互調(diào)試取向和創(chuàng)生取向的選擇，指向理解的制度和實施的制度；制度效果建基于制度收益和制度成本之差，指向體驗的制度；而制度成本包含了制度建設(shè)、執(zhí)行和排斥等多個維度的耗費。以制度效果為軸心倒逼制度理念的革新、制度框架的改良和制度實施過程的優(yōu)化，是制度漸進式改進的基本理路，最終指向于制度范式變革。

基于此，可以將我國本科教學(xué)評估歷程中的規(guī)范體系和話語的分析、典型高校本科教學(xué)評估活動的組織層面分析，以及國家高等教育質(zhì)量保障制度建構(gòu)的深層剖析，視為本科教學(xué)評估制度創(chuàng)新的三個基點；將社會規(guī)范層面上的社會群體約定俗成的社會行為準(zhǔn)則和更具強制約束力的法規(guī)條文、社會關(guān)系層面上的各行動者主體之間的利益分配與博弈、文化—認知層面上的制度合法性建構(gòu)與認同，視為本科教學(xué)評估制度創(chuàng)新的三個層面；將教育制度的二重性(制度支配與制度互動—制度危機與舊制度的去制度化—新制度的動態(tài)生成)及教育制度排斥的二重性(排斥機制—行動者或利益相關(guān)者的適應(yīng)與抵制—制度排斥的再制)，視為本科教學(xué)評估制度創(chuàng)新的兩大動力系統(tǒng)，從評估制度的理念、措施與行動三個層面進行復(fù)合研究，審視我國本科教學(xué)評估制度的演進歷程、制度困境和改進策略。

2. 我國本科教學(xué)評估制度的階段特征

我國本科教學(xué)評估制度從1985年起經(jīng)過35年的建設(shè)與改革，在制度理念、措施和行動三個層面都經(jīng)歷了數(shù)輪重要轉(zhuǎn)型。從制度理念、框架、實施、效果、改進五個維度進行考量，結(jié)合制度理念、政策工具、政策要素、制度排斥的互動關(guān)系及其影響的變遷，我們可以將其歷程大致分為五個階段。

第一階段是評估探索期(1985—1993年)。該階段特征是：評估研究與實踐探索相結(jié)合，初步確立了我國高等教育評估制度的基本框架與內(nèi)涵范式。主要背景制度是《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(1985)和《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)。核心制度框架體現(xiàn)于《關(guān)于開展高等工程教育評估研究和試點工作的通知》(1985)和《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》(1990)。這一階段的制度建設(shè)理念是在改革開放思潮的引領(lǐng)下，通過開展教育質(zhì)量評估來推進教育體制改革，與國際高等教育質(zhì)量保障體系相接軌。政策工具主要選擇的是系統(tǒng)變革、勸誘或勸誡工具。政策核心要素是評估主體和評估對象的確立、評估指標(biāo)和評估程序的嘗試。優(yōu)秀評估試點、合格評估、水平評估、選優(yōu)評估的制度對象強制分類，體現(xiàn)了典型的高校分層和評估制度排斥特征。這一階段教學(xué)評估制度的總體效果是初步建立了以專業(yè)、學(xué)科辦學(xué)水平為核心的本科教育質(zhì)量評估體系，使本科教學(xué)評估工作開始成為衡量高校辦學(xué)水平的基本指針之一為社會所廣泛認可和接受。

第二階段是全面試點期(1994—2001年)。該階段特征是：第一輪全國性本科教學(xué)評估試點，開始探索分級分類評估模式，評估結(jié)果對高校和地方政府的導(dǎo)向性增強。主要背景制度是《教育法》(1995)、《高等教育法》(1998)、《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》(1998)和《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革 全面推進素質(zhì)教育的決定》(1999)。核心制度框架體現(xiàn)于《綜合大學(xué)本科教學(xué)工作合格評價方案》(1997)、《關(guān)于進一步做好普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作評價的若干意見》(1998)、《綜合大學(xué)本科教學(xué)工作優(yōu)秀評價方案(試行)》(1998)和《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作隨機性水平評估方案(試行)》(2000)。本階段的評估制度理念建基于這一時期國家對高等教育社會貢獻度的突出強調(diào)，以及分稅制等經(jīng)濟體制重大改革所帶來的審計文化思潮。政策工具主要選擇了命令性和激勵性工具。政策核心要素是分級分類評估指標(biāo)體系和優(yōu)良等評估結(jié)論分層標(biāo)準(zhǔn)。暫緩?fù)ㄟ^和不合格的評估結(jié)論在向社會有限范圍內(nèi)公布后引發(fā)了強烈反響，作為顯性制度排斥結(jié)果，直接導(dǎo)致后續(xù)評估工作開始被地方政府和受評高校所“超強重視”。本階段評估制度建設(shè)的效果十分明顯，不僅在高校內(nèi)部引發(fā)了基于指標(biāo)體系的建設(shè)質(zhì)量、評估質(zhì)量競爭，而且引發(fā)了社會對于高校教學(xué)質(zhì)量分等的熱議。重要教育法規(guī)的集中出臺，也為本階段及后續(xù)階段評估制度的制定、運行提供了堅實的保障。

第三階段是轉(zhuǎn)折深化期(2002—2008年)。該階段特征是：官方首次開展大規(guī)模周期性大學(xué)教學(xué)評價活動，首次對本科教學(xué)工作水平評估指標(biāo)和等級標(biāo)準(zhǔn)按科類分類，評估結(jié)論開始由校內(nèi)宣布改為通過新聞媒體對外正式公布。主要背景制度是《關(guān)于加強高等學(xué)校本科教學(xué)工作提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見》(2001)、《2003—2007年教育振興行動計劃》(2003)和《關(guān)于進一步加強高等學(xué)校本科教學(xué)工作的若干意見》(2005)。核心制度框架體現(xiàn)于《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案(試行)》(2002)和《教育部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案(試行)〉的通知》(2004)。本階段評估制度理念是針對我國加入WTO、地方新建本科高校大規(guī)模升級升格、高校大規(guī)模擴招所引發(fā)的社會上對于本科教學(xué)質(zhì)量的質(zhì)疑而展開的，加之前一階段評估制度社會影響的擴大，使教育行政主管部門傾向于通過更加縝密的制度安排來推動或者引導(dǎo)高校的辦學(xué)方向，展現(xiàn)出“超強控制”的趨勢。政策工具主要選擇了命令性和能力建設(shè)工具。政策核心要素是結(jié)構(gòu)化的水平評估指標(biāo)體系和“三個符合度”的評估規(guī)范要求。而評估結(jié)論的優(yōu)良合格不合格分級，在評估對象的全國性鋪排擴大和評估結(jié)論媒體公開發(fā)布等復(fù)合作用下，制度排斥效果更加明顯。經(jīng)過前兩個階段的重點高校試點和全國性評估試點的經(jīng)驗積淀，我國本科教學(xué)評估在程序、指標(biāo)、結(jié)果應(yīng)用等方面均形成了一定的獨特范式，制度的二重性借助制度排斥的二重性而得以彰顯，相應(yīng)而言本科教學(xué)評估制度建設(shè)也開始朝向常規(guī)化發(fā)展。2004年教育部高等教育教學(xué)評估中心的成立，適應(yīng)、強化并引領(lǐng)了這一制度改革趨勢。

第四階段是規(guī)范發(fā)展期(2009—2017年)。該階段特征是：取消指標(biāo)權(quán)重增加進校評估專家的話語權(quán)、自由裁量權(quán)和決定權(quán)，依托“五位一體”教學(xué)評估制度開啟本科教學(xué)工作審核評估的五年進程。主要背景制度是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(2010)和《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》(2012)。核心制度框架體現(xiàn)于《教育部關(guān)于普通高等學(xué)校本科教學(xué)評估工作的意見》(2011)、《教育部辦公廳關(guān)于開展普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評估的通知》(2011)和《教育部關(guān)于開展普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作審核評估的通知》(2013)。本階段的評估制度理念受國際教育評估價值觀轉(zhuǎn)型和我國教育治理體制改革的影響，開始凸顯基礎(chǔ)辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)之上的評估專家、受評高校等評估主體“自由裁量權(quán)”的重要性。政策工具選擇以激勵性和能力建設(shè)工具為主。政策核心要素是“五位一體”評估體系、審核評估“五個度”和國際工程教育專業(yè)認證標(biāo)準(zhǔn)。由于這一時期開始淡化評估指標(biāo)的強制性和評估結(jié)論的分級，所以制度排斥的顯性影響逐漸減弱，“重在建設(shè)”的制度整合功能開始凸顯。本階段是實施國家中長期教育規(guī)劃和推進治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，管辦評分離、第三方評估機構(gòu)參與和國際工程教育專業(yè)認證等制度導(dǎo)向，開始在我國本科教學(xué)評估制度建設(shè)和改革中發(fā)揮重要影響，而“五位一體”的評估制度框架則一直延續(xù)至后一階段以專業(yè)認證為核心的新制度范式建立之后仍在發(fā)揮作用。

第五階段是質(zhì)量引領(lǐng)期(2018年至今)。該階段特征是：建立教學(xué)質(zhì)量國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，以師范專業(yè)認證帶動專業(yè)三級認證全面鋪開，深入推進質(zhì)量文化建設(shè)。主要背景制度是《關(guān)于加快建設(shè)高水平本科教育 全面提高人才培養(yǎng)能力的意見》(2018)、《關(guān)于深化本科教育教學(xué)改革 全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的意見》(2019)和《深化新時代教育評價改革總體方案》(2020)。核心制度框架體現(xiàn)于《教育部關(guān)于印發(fā)〈普通高等學(xué)校師范類專業(yè)認證實施辦法(暫行)〉的通知》(2017)和《普通高等學(xué)校本科專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)》(2018)。本階段的評估制度理念在于嘗試通過樹立教學(xué)質(zhì)量和評估認證程序的“中國標(biāo)準(zhǔn)”，探索形成高等教育質(zhì)量保障體系的“中國方案”，順應(yīng)本科人才培養(yǎng)質(zhì)量和專業(yè)建設(shè)質(zhì)量要求提升的趨勢，推動本科教學(xué)評估制度的范式變革。政策工具選擇以能力建設(shè)和系統(tǒng)變革工具為主。政策核心要素是專業(yè)教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)、三級專業(yè)認證標(biāo)準(zhǔn)、一流本科和一流專業(yè)建設(shè)要求。由于本階段以教學(xué)質(zhì)量國標(biāo)和專業(yè)認證形式為核心的評估制度建設(shè)與實踐剛剛開始，本科人才培養(yǎng)質(zhì)量受到國家前所未有的重視，且屬于上一階段評估制度范式的審核評估仍有部分高校尚在進行之中，因此新的教學(xué)評估制度范式建立并未大張旗鼓地對舊有范式進行革新，教育制度的二重性與教育制度排斥的二重性將短暫地和諧共存，這或許也是重新建構(gòu)中國特色高等教育質(zhì)量保障體系想要達成的制度效果之一。

二、本科教學(xué)評估制度建設(shè)的主要困境

我國本科教學(xué)評估制度演進的五個階段，積累了評估研究與實踐互促共進、分類分批評估針對性較強、院校自評為基礎(chǔ)可靠性高、軟硬指標(biāo)相結(jié)合靈活性大、重視質(zhì)量意識和質(zhì)量文化等基本經(jīng)驗。但同時也因為我國高等教育管理體制、治理理念和治理方式等方面的邏輯慣性，產(chǎn)生了制度理念上政策驅(qū)動評估的效果有限、制度措施上評估方式和內(nèi)容有待完善、制度行動上政府部門主導(dǎo)而利弊參半等主要困境。這些困境是我國本科教學(xué)評估制度體系建設(shè)與實踐過程中長期積累下來的“副作用”，也將是新時代繼續(xù)推進本科教學(xué)評估制度改革與發(fā)展的“反向路標(biāo)”。

1. 制度理念上政策驅(qū)動評估的效果有限

由于在我國高等教育辦學(xué)和管理體制的歷史中長期存在著“全能政府”甚至“超級政府”的角色，所以我國高等教育改革進程基本上都是由教育政策驅(qū)動的，而且是以持續(xù)出臺的政策驅(qū)動持續(xù)不斷的改革?！坝烧鲗?dǎo)改革，以政策驅(qū)動改革成為我國高等教育改革和發(fā)展的典型模式”；“政策驅(qū)動高等教育改革的成功得益于行政權(quán)力的強制性、錦標(biāo)賽體制以及對順從的激勵”[6-7]。我國本科教學(xué)評估的進程與周期性持續(xù)出臺的相關(guān)制度及其背景制度高度契合，呈現(xiàn)出政策驅(qū)動評估的典型特征。僅以評估結(jié)果的使用范圍來看，本科教學(xué)評估和專業(yè)認證的結(jié)果作為高校政策性身份的象征之一，在一定程度上超過了高校的學(xué)術(shù)、教學(xué)和社會服務(wù)聲譽的作用，在資源分配、制度準(zhǔn)入和社會影響等方面發(fā)揮著難以替代的作用。

1990年的《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》設(shè)置不合格評估結(jié)論“經(jīng)鑒定不合格的學(xué)校，由國家教育委員會區(qū)別情況，責(zé)令其限期整頓、停止招生或停辦”，以及選優(yōu)評估“結(jié)果排出名次或確定選優(yōu)對象名單，予以公布，對成績卓著的給予表彰、獎勵”，此后“避差”和“爭優(yōu)”就成為高校應(yīng)對評估的兩種主要策略，也成為國家和各省教育行政管理部門把握高校辦學(xué)方向的重要抓手。1998年的《關(guān)于進一步做好普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作評價的若干意見》，更是明確將本科教學(xué)工作評價結(jié)論作為“學(xué)校增設(shè)本科專業(yè)，新增碩士、博士學(xué)位授權(quán)單位及其學(xué)位授權(quán)學(xué)科、專業(yè)點等有關(guān)工作資格審查的依據(jù)之一”。2011年的合格評估規(guī)定，高校整改不合格“將被認定為教育教學(xué)質(zhì)量低下，依據(jù)有關(guān)法律給予相應(yīng)處罰”；但在2013年的審核評估中，評估結(jié)果僅作為學(xué)校整改和有關(guān)教育行政部門在政策制定、資源配置、招生規(guī)模、學(xué)科專業(yè)建設(shè)等方面的參考依據(jù)。從強制要求到資格要件，再到參考條件，本科教學(xué)評估結(jié)果的作用逐漸從規(guī)范和導(dǎo)向轉(zhuǎn)向了服務(wù)和促進，這與“第四代評估理論”[8]影響下的評估理念轉(zhuǎn)向有關(guān)，也與政策驅(qū)動評估進程中逐漸暴露的問題及評估專家和受評高校的持續(xù)反饋推動密不可分。正是由于政策驅(qū)動評估效果逐漸減弱、矛盾逐漸聚焦，才有了這些明顯的制度性轉(zhuǎn)變。

2. 制度措施上評估方式和內(nèi)容有待完善

我國本科教育評估的方式和程序在35年的評估進程中是前后連貫、彼此銜接、逐漸完善的。從1985年的《關(guān)于開展高等工程教育評估研究和試點工作的通知》中將評估程序確定為8個步驟，到2013年的《關(guān)于開展普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作審核評估的通知》中將評估程序確定為4個步驟，期間經(jīng)歷了如1990年的選優(yōu)評估結(jié)果公布和表彰、2011年的教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)常態(tài)監(jiān)測等重要環(huán)節(jié)補充，其中得以持續(xù)堅持的評估方式和程序主要是院校自評、“申請—受理”與專家進校、評估結(jié)論公布、院校改進四個環(huán)節(jié)?；旧蠠o論評估結(jié)論如何，院校都要根據(jù)專家意見制定整改方案并進行為期一年的整改，再向教育部呈報整改情況報告。美國的高校認證與評估程序一般分為申請、自評、實地評估、公告、追蹤和復(fù)評等六個階段，相比而言我國主要集中于前四個階段，并且始終堅持自評是教學(xué)評估工作的基礎(chǔ)和起點。在專家進校評估之前，申請評估的院校所提供的評估材料主要分為三個層次，即自評報告、背景材料和備查材料[9]。這種國家定指標(biāo)、高校對標(biāo)自評、評估專家指出整改方向的評估范式，雖然給不同類型不同層級高校的特色化發(fā)展保留了一定的空間，卻離高?！坝米约旱某咦恿孔约骸钡闹黧w性評估定位仍有一定差距。同時，高校自評需要調(diào)動校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校職能部門和院系各方的諸多力量共同合作，在很大程度上會造成評估成本過高且分擔(dān)和分配不合理等問題。雖然強調(diào)院校自評為基礎(chǔ)，但依據(jù)誰的標(biāo)準(zhǔn)、由誰來評價、結(jié)果誰來使用與如何使用等根本性問題還有待進一步明確，因此自評報告對于受評高校自查自糾自改的效果也只能算是差強人意。

評估內(nèi)容方面，我國本科教學(xué)評估的指標(biāo)設(shè)計經(jīng)過數(shù)輪調(diào)整，從多個維度嘗試進行硬指標(biāo)和軟指標(biāo)相結(jié)合，體現(xiàn)了一定的靈活性和實用性，但硬指標(biāo)的設(shè)計一直飽受評估專家和受評學(xué)校的詬病[10]。教育部多次強調(diào)評估重點要考察學(xué)校辦學(xué)思想、師資隊伍、專業(yè)與課程建設(shè)、教學(xué)管理、實踐教學(xué)、學(xué)風(fēng)、教學(xué)效果等軟件建設(shè)，但1990年的《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》，仍將“合格評估”的標(biāo)準(zhǔn)界定為“辦學(xué)條件鑒定的合格標(biāo)準(zhǔn)以《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》為依據(jù)，教育質(zhì)量鑒定的合格標(biāo)準(zhǔn)以《中華人民共和國學(xué)位條例》中關(guān)于學(xué)位授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和國家制訂的有關(guān)不同層次教育的培養(yǎng)目標(biāo)和專業(yè)(學(xué)科)的基本培養(yǎng)規(guī)格為依據(jù)”[11]，即教育評估的基本指標(biāo)實際上是將國家對于高校辦學(xué)的各種基本要求予以匯總和督查。其后，教育部《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)(試行)》(教發(fā)〔2004〕2號)中的相關(guān)規(guī)定，成為后續(xù)評估制度硬指標(biāo)方面的主要依據(jù)和合格標(biāo)準(zhǔn)，且一直施行至今而未做改動，那么評估的促進作用如何體現(xiàn)？如果基本條件不達標(biāo)，如何進行追責(zé)和復(fù)核？對于部分學(xué)校的部分專業(yè)/學(xué)院的基本辦學(xué)條件指標(biāo)低于限制招生規(guī)定要求的，是否要進行相應(yīng)處罰？這一類指標(biāo)對于教學(xué)評估的意義不大，即使不開展評估，高校也要按照這一標(biāo)準(zhǔn)去做，因此在評估中起不到應(yīng)有的導(dǎo)向和促進作用，反而使本科教學(xué)評估降格成為教學(xué)條件統(tǒng)計與稽查。

3. 制度行動上政府部門主導(dǎo)實施因而利弊參半

從我國本科教學(xué)評估的發(fā)起者、組織者和主持者的角度來看，政府部門及其下屬事業(yè)單位、派出機構(gòu)是絕對的實施主體，這在一定程度上以國家權(quán)力和信譽保證了我國教學(xué)評估工作的權(quán)威性、公正性和影響力，但也導(dǎo)致了行政化干預(yù)過多、統(tǒng)得過死和忽視受評高校訴求等問題，可謂是利弊參半?！霸u估變成了行政手段和對高校進行控制的方式，并沒有成為高校教學(xué)生活的內(nèi)在需要，它脫離了教學(xué)生活?！盵12]在2004年教育部高等教育教學(xué)評估中心成立之前，我國本科教學(xué)評估工作主要由教育部(原國家教委)、各省教育行政主管部門組織評估工作委員會、課程教學(xué)指導(dǎo)委員會、教育評估領(lǐng)導(dǎo)小組等機構(gòu)負責(zé)實施，直接由部、省教育行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)并對其負責(zé)。教育部高等教育教學(xué)評估中心成立之后，在“管辦評分離”的政策趨勢下，教育部及評估專家委員會更多扮演了統(tǒng)籌、指導(dǎo)、審議、仲裁和監(jiān)督的角色，第三方評估機構(gòu)的作用和地位開始凸顯。但教育部高等教育教學(xué)評估中心和省級教育行政部門各自負責(zé)具體組織實施評估工作也飽受社會各方的質(zhì)疑，社會力量始終難以參與其中并產(chǎn)生關(guān)鍵影響，早在2011年就已提出的本科教學(xué)評估由“政府、學(xué)校、專門機構(gòu)和社會多元評價相結(jié)合”的構(gòu)想一直難以實現(xiàn)。

我國本科教育評估制度變遷的進程，基本上符合了我國經(jīng)濟社會發(fā)展對高等教育質(zhì)量需求的發(fā)展過程。本科教學(xué)評估作為一項政府行動，更關(guān)注于評估制度所達成的象征性意義，即代表國家意志的本科教學(xué)評估制度對高校的影響力和作用力，檢驗各級各類高校在本科教學(xué)工作上的配合程度與主動性，是否“令行禁止”，而并非只關(guān)注于高校實際的教學(xué)改進效果。評估過程實際上成為了教育行政管理部門意志和決策合法化的過程，并且具有比文件、決議和意見等政策文本更加持久的控制力和向心力。中共十八大以來，在深入推進教育領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建服務(wù)型政府的政治大環(huán)境影響下，以合格評估和審核評估為代表的第三輪教學(xué)評估制度改革，嘗試超越前兩輪教學(xué)評估制度建設(shè)過程中一以貫之的理念與制度，如：高校辦學(xué)水平評估的分類評比、重點支持、優(yōu)勝劣汰等職能定位理念，構(gòu)建教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)常態(tài)監(jiān)測與教學(xué)質(zhì)量管理規(guī)范化建設(shè)相結(jié)合的評估立場，特色化發(fā)展和內(nèi)涵化建設(shè)相結(jié)合的評估導(dǎo)向，為進一步推進基于質(zhì)量管理的管辦評分離等[13]。第三輪教學(xué)評估制度改革為落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)提供了評價維度的基礎(chǔ)，同時也為探索通過政府購買服務(wù)等方式，支持社會專業(yè)評估機構(gòu)開展高等教育質(zhì)量評估工作提供了切入點。

三、本科教學(xué)評估制度創(chuàng)新的未來走向

我國本科教學(xué)評估制度建設(shè)理念的變化，與我國社會發(fā)展進程、教育治理體系建設(shè)和宏觀教育制度變革趨勢大體一致，基本實現(xiàn)了從管理走向治理、從他律走向自律、從外部要求走向內(nèi)部建設(shè)、從分級評優(yōu)走向質(zhì)量閉環(huán)管理的轉(zhuǎn)變。從評估的政策工具選擇偏好的維度來看，命令性、系統(tǒng)變革的工具雖然一直占據(jù)重要位置，但其核心作用卻逐漸讓位于勸告/勸誘、激勵性和能力建設(shè)的工具。從政策要素組合的維度來看，由強制性指標(biāo)體系和內(nèi)部循環(huán)的制度運行機制，逐漸轉(zhuǎn)向了開放性指標(biāo)體系和鼓勵社會參與的制度運行機制。從政策總體效果達成的維度來看，前期評估試點和制度研究為后續(xù)制度變革提供了堅實基礎(chǔ)，制度的二重性借助制度排斥的二重性，逐漸引領(lǐng)本科教學(xué)評估制度走向了科學(xué)化、規(guī)范化和國際化的征途。但同時，制度理念、措施與行動三個向度上的困境，促使我們要嘗試從制度理念、制度配置和政策行動三個維度來探索我國本科教學(xué)評估制度的未來走向與前景。

1. 落實“以本為本”制度理念拓寬評學(xué)思路

“以本為本”是我國新時代高校改革與發(fā)展制度體系建設(shè)的核心理念，也是新時代本科教學(xué)評估制度建設(shè)的首位理念。其認識論基礎(chǔ)是人本主義思潮觀照下的“以生為本”，在我國本科教學(xué)評估制度演進中也有一定的體現(xiàn)。我國高等教育評估的目的，從1985年的“為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”、1990年的“為社會主義建設(shè)服務(wù)”和1998年的“更好地為社會主義現(xiàn)代化服務(wù)”，到2002、2004、2011年的“提高人才培養(yǎng)質(zhì)量”和2013年的“提高本科教學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量”，在表述上逐漸將外在的政治經(jīng)濟目的轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的人才培養(yǎng)目的，在實質(zhì)上也深化了“以生為本”理念在本科教學(xué)評估工作中的影響。教育部在2018年9月印發(fā)的《關(guān)于加快建設(shè)高水平本科教育 全面提高人才培養(yǎng)能力的意見》中提出，要“加強大學(xué)質(zhì)量文化建設(shè)，完善質(zhì)量評價保障體系”，“把人才培養(yǎng)水平和質(zhì)量作為評價大學(xué)的首要指標(biāo)，突出學(xué)生中心、產(chǎn)出導(dǎo)向、持續(xù)改進”[14]，以學(xué)生的學(xué)習(xí)為中心，以評價學(xué)生的學(xué)習(xí)成效為抓手，以持續(xù)改進學(xué)生的學(xué)習(xí)結(jié)果為導(dǎo)向，是“新時代高教40條”對于本科教學(xué)評估工作和制度建設(shè)的基本要求。因為本科教學(xué)評估在促進高校端正辦學(xué)指導(dǎo)思想、規(guī)范辦學(xué)行為、加大教學(xué)投入、改善辦學(xué)條件、提高教育質(zhì)量、創(chuàng)新辦學(xué)思路等方面起到了指揮棒、導(dǎo)流罩和調(diào)節(jié)閥的作用，所以在“六卓越一拔尖”計劃2.0版的拓維、增量、提質(zhì)、創(chuàng)新進程中，要“建金專、建金課、建高地”，都離不開以“評學(xué)”為方法論基礎(chǔ)的本科教學(xué)質(zhì)量保障體系建設(shè)和本科教學(xué)評估制度變革。

在新時代本科教學(xué)評估制度建設(shè)過程中，我們要進一步落實“以本為本”核心理念，就要繼續(xù)推動“以生為本”理念的具體化。在制度建設(shè)上就要將教學(xué)評估理念從強調(diào)績效問責(zé)走向注重協(xié)商對話，允許不同利益群體表達訴求并且在一定范圍內(nèi)協(xié)調(diào)一致。在之前的本科教學(xué)評估制度建設(shè)過程中，過于強調(diào)國家和省級教育行政機構(gòu)的權(quán)威性，過于重視標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化評估指標(biāo)和評估程序的客觀性，在很大程度上忽視了評估專家、受評高校、受評師生之間的對話與合作的作用，距離“第四代評估理論”所強調(diào)的重視利益相關(guān)者的參與、對話和訴求的基本范式還有一定差距。在“以生為本”理念的指引下，學(xué)生作為現(xiàn)代高等教育的主體之一，是最大、最重要的利益群體，因此在未來的本科教學(xué)評估制度設(shè)計中，需要把學(xué)生的主體性利益作為制度收益的核心，使學(xué)生真正地能從本科教學(xué)評估工作中受益并改進其學(xué)習(xí)成果。具體而言，要真正落實“以本為本”的核心理念，拓寬“評學(xué)”思路，需要從學(xué)生的角度去審視教學(xué)，圍繞學(xué)生進行評估制度設(shè)計。不僅要考查客觀的教學(xué)結(jié)果，而且要考查學(xué)生課堂學(xué)習(xí)體驗的變化。需要教育行政部門、高校和評估專家組共同為學(xué)生構(gòu)建合理的溝通渠道，培養(yǎng)適度的評估表達能力，讓學(xué)生真正能夠參與到評估制度建設(shè)和具體工作之中，理解并踐行本科教學(xué)評估的“評學(xué)”理念。

2. 以三級專業(yè)認證為引領(lǐng)完善制度配置

經(jīng)過這些系列制度的條件準(zhǔn)備，如2011年9月開始建立的高等教育質(zhì)量監(jiān)測國家數(shù)據(jù)平臺，2014年12月開始試點、2017年10月全面鋪開的師范類專業(yè)認證，2018年1月頒行的《普通高等學(xué)校本科專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)》等，2018年9月“新時代高教40條”正式確定三級專業(yè)認證將成為下一輪本科教學(xué)評估制度建設(shè)的核心要件[14]。保合格、上水平、追卓越的三級專業(yè)認證開始成為我國未來本科教學(xué)評估工作的中心和制度建設(shè)的重心。規(guī)范化、制度化和國際實質(zhì)等效的工程教育專業(yè)認證理念開始拓展到其他專業(yè)領(lǐng)域。從目前師范類專業(yè)認證試點的經(jīng)驗來看，三級認證在邏輯上有一定的脫節(jié)：一級認證數(shù)據(jù)由學(xué)院填報，高校職能部門審核、提交，數(shù)據(jù)監(jiān)測結(jié)果由教育部評估中心直接反饋給高校的評估部門，再轉(zhuǎn)給學(xué)院，遵循學(xué)院—高校評估部門—教育部數(shù)據(jù)中心—高校評估部門—學(xué)院的路徑；二級認證由學(xué)院申請，根據(jù)一級認證監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果進行評估，但一級認證數(shù)據(jù)申報和結(jié)果反饋進程全由高校評估部門和教育部評估中心對接，學(xué)院都不能直接參與，因此對一級認證數(shù)據(jù)結(jié)果的相關(guān)問題不能及時把握、溝通和領(lǐng)會，可能會造成二級認證時不能及時發(fā)現(xiàn)和改進問題；當(dāng)三級認證直接面對專業(yè)時，以學(xué)校教育評估部門為主體的高校內(nèi)部質(zhì)量保障體系如何與學(xué)院內(nèi)各專業(yè)的認證實踐進行無縫銜接，仍缺乏行之有效的匹配機制和制度基礎(chǔ)，容易造成學(xué)校無從插手(沒有在三級專業(yè)認證過程中占據(jù)核心角色)、學(xué)院無所依憑(缺少認證結(jié)論的整改權(quán)限)、專業(yè)無所適從(僅是教學(xué)和科研主體而沒有制度與機構(gòu)改革的權(quán)限)的尷尬局面。因此，三級專業(yè)認證的制度內(nèi)涵及其行動還有較大的完善空間。

三級專業(yè)認證在制度層級設(shè)計上，類似于將1990年開始的分別針對不同高校開展的合格評估(鑒定)、辦學(xué)水平評估和選優(yōu)評估的目標(biāo)，凝結(jié)于同一個專業(yè)認證的不同進度之上，與規(guī)范發(fā)展期的“五位一體”評估范式一脈相承又有所發(fā)展。目前師范專業(yè)認證[15]延續(xù)了高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)的“三大質(zhì)量意識”，強調(diào)建立國家統(tǒng)一認證體系，注重省部協(xié)同推進，強化高校主體責(zé)任。其三級監(jiān)測認證的第一級依托教師教育質(zhì)量監(jiān)測平臺，對師范專業(yè)辦學(xué)基本狀況實施動態(tài)監(jiān)測和診斷；第二級以教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和教師教育課程標(biāo)準(zhǔn)為基點，強調(diào)質(zhì)量合格和持續(xù)改進；第三級追求教學(xué)質(zhì)量卓越，對標(biāo)國際先進水平。綜合目前工程教育專業(yè)三級認證的相關(guān)制度配置，基本可以判定，不同專業(yè)的本科教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)是一級認證的主要依據(jù)，教育部2018年發(fā)布的《普通高等學(xué)校本科專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)》是二級認證的主要依據(jù)，“六卓越一拔尖計劃”2.0版的相關(guān)要求及更權(quán)威性的國際專業(yè)認證要求是三級認證的主要依據(jù)。在國家強力推進、學(xué)界極力倡導(dǎo)、高校積極配合開展三級專業(yè)認證的評估趨勢下，暫且懸置是非判斷，僅從完善三級專業(yè)認證相關(guān)制度配置的角度來看，我們還需要出臺國家、省、校三個層面的具體制度，賦予受評專業(yè)以相關(guān)的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)，以保障受評專業(yè)能夠針對三級專業(yè)認證的內(nèi)容和進度，靈活調(diào)整辦學(xué)資源配置與制度設(shè)計，真正能夠以認證主體的角色參與認證過程，進而充分體現(xiàn)認證促建、促改、促管的作用。

3. 以政策激勵工具為手段優(yōu)化制度行動

從我國本科教學(xué)評估制度演進過程來看，各類政策工具在不同時段有不同的體現(xiàn)和作用。教育政策工具作為教育管理部門實現(xiàn)部門決策、推動教育管理理念落實的核心手段，主要有命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告或勸誘工具等五種類型[16]。也有學(xué)者將教育改革中常用的政策工具分為命令、誘導(dǎo)、能力建構(gòu)、制度改革和輿論動員五類，認為我國高等教育改革偏好使用“命令”、“誘導(dǎo)”和“輿論動員”工具[17]。1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》提出的“對成績卓著的學(xué)校給予榮譽和物質(zhì)上的重點支持，辦得不好的學(xué)校要整頓以至停辦”，之后1990年的“責(zé)令其限期整頓”、“對成績卓著的給予表彰、獎勵”和1998年的“令其限期整頓、停止招生或撤銷學(xué)士學(xué)位授權(quán)單位資格”等，屬于命令性工具和激勵性工具并用，即“大棒加胡蘿卜”，用于直接獎賞部分“合格”高?；蛘叽驌羝洹安涣肌备偁幷?。2004年提出的“鞏固、深化、提高、發(fā)展”方針、2011年提出的“評價、監(jiān)督、保障、提高”目的和2013年提出的“引導(dǎo)高等學(xué)校合理定位、全面落實人才培養(yǎng)中心地位，健全質(zhì)量保障體系”等，屬于能力建設(shè)工具范疇。而評估制度演進過程中一直堅持的“十六字方針”(后改為“二十字方針”)和逐漸明晰的“三大評估理念”等，屬于符號和勸誘性政策工具范疇，重點在于推動各類評估主體在觀念上的變化。從評估政策工具選擇傾向的變化趨勢來看，具有明確“優(yōu)勝劣汰”性質(zhì)的強制性政策工具逐漸讓位于“鼓勵發(fā)展”性質(zhì)的引導(dǎo)性政策工具，在一定程度上體現(xiàn)了本科教學(xué)評估的治理理念與治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向。從2011年之后的合格評估和審核評估的實際效果來看，激勵性政策工具的使用受到了政府教育評估部門、評估專家、受評學(xué)校和受認專業(yè)等各方的廣泛好評，緩解了評估工作帶給高校的壓力及其與政府教育行政主管部門的對立感，也在較大程度上體現(xiàn)了“復(fù)歸于仁”的政策倫理導(dǎo)向[17]。

教育政策的制定與變革，不僅會受到政策制定內(nèi)部因素，如教育行政主管部門、行政工作人員和決策體制機制等因素的制約，而且會受到外部的利益集團、學(xué)術(shù)機構(gòu)和輿論民意等因素的影響。根據(jù)博弈論的觀點，教育政策制定和制度變遷過程，通常不會是理性決策的過程，即政策制定者掌握制定政策相關(guān)的完全信息，能夠科學(xué)客觀地衡量各備選方案的優(yōu)缺點及其收益與成本，并理性選擇最符合現(xiàn)實需求的最佳方案，而是協(xié)商和漸進決策的過程，即以已有政策為基礎(chǔ)，綜合考量政策執(zhí)行過程中所面臨的現(xiàn)實狀況、各方利益表達和政府高層最新政治決策導(dǎo)向等因素，并與其他新的政策方案進行比較和甄別，對已有政策進行增刪、調(diào)整或話語方式轉(zhuǎn)換等“維新”變革，從而賦予已有政策以新的生命力、合法性和解決問題的能力。我國本科教學(xué)評估制度變革的進程，體現(xiàn)了明顯的漸進決策特征和以教育行政主管部門為主導(dǎo)的半開放式協(xié)商特色，并且依據(jù)一定程度上的行政路徑依賴和制度慣性而仍將在一定歷史時期內(nèi)持續(xù)下去，直至面臨重大制度轉(zhuǎn)型或政策系統(tǒng)變革為止。從這個角度也僅僅是從這個角度而言，在新時代背景下積極拓展“復(fù)歸于仁”的政策倫理導(dǎo)向的影響和“鼓勵發(fā)展”的引導(dǎo)性政策工具的作用，漸進式地優(yōu)化本科教學(xué)評估政策的制定和革新過程，顯得尤為緊要。從另一個角度而言，教育政策有其局限性，政府一般可以通過行政干預(yù)、政策引導(dǎo)、督導(dǎo)評估和危機處理等四種途徑對公共教育領(lǐng)域展開治理，但“管”得多了容易造成高校不能自主，“管”得少了高校會認為是支持力度不夠。因此，“去行政化”實際上是個偽命題，關(guān)鍵是行政化的“度”的問題。而政策激勵工具的合理運用將能夠較好地平衡政府質(zhì)量監(jiān)管和高校自主辦學(xué)之間的關(guān)系，進而促進本科教學(xué)評估制度效果的改良。

從我國35年來的本科教學(xué)評估實踐來看，在評估制度中，設(shè)計再復(fù)雜再完善的指標(biāo)體系也不可能完全涵蓋本科教學(xué)的所有方面，而且會造成“統(tǒng)得過死”和“對標(biāo)作弊”等弊端。因此，在未來的本科教學(xué)評估制度設(shè)計中，不應(yīng)當(dāng)用多樣化的指標(biāo)去衡量多樣化的辦學(xué)，標(biāo)準(zhǔn)不可能盡善盡美，而應(yīng)當(dāng)盡量簡化標(biāo)準(zhǔn)，給多樣化留足發(fā)展空間。什么是“好”的教育制度？如何落實和推進“好”教育制度？這一系列問題不僅關(guān)系到“辦人民滿意的高等教育”的根本問題，更關(guān)系到由高等教育所引申開來的“人民對美好生活的向往”和民族偉大復(fù)興等社會諸領(lǐng)域的核心問題。將本科教學(xué)評估從作為“政治—經(jīng)濟改革”的附屬轉(zhuǎn)變?yōu)樽鳛椤吧鐣幕备母颷18-19]的助力，走出“以文件落實文件，以會議解決會議，以檢查應(yīng)付檢查”和“深化不夠就全面深化，落實不夠就深入落實，推進不夠就加快推進，做好不夠就進一步做好，意見不夠就加若干意見”的“政策治教”怪圈，才能真正回歸教育評估的初心與夢想。本科教學(xué)評估制度建設(shè)進程中，重視持續(xù)性和連貫性的制度體系建設(shè)、凸顯約束力和保障度的制度執(zhí)行效果、強化針對性和實用性的制度內(nèi)涵特征，為我們未來在制度理念層面深化共建共治共享理念，進而構(gòu)建本科教學(xué)評估的多元治理體系，在具體措施層面引導(dǎo)社會力量有效參與，進而完善本科教學(xué)評估的社會支持系統(tǒng)，在政策行動層面轉(zhuǎn)變教育質(zhì)量評價模式，進而推進本科教學(xué)評估的實踐方式轉(zhuǎn)型，既打下了基礎(chǔ)又指引了方向。