汪建軍

(貴州省石阡縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，貴州 石阡 555100)

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一責(zé)任人[1]。為提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理能力和監(jiān)管水平，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全主體責(zé)任，2019年12月17日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《全國試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》。食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度(以下簡(jiǎn)稱合格證制度)是農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖生產(chǎn)者自我質(zhì)量控制、自我管理、自我承諾農(nóng)產(chǎn)品安全合格上市的新型農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理制度[2]。食用農(nóng)產(chǎn)品合格證(以下簡(jiǎn)稱合格證)是食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者根據(jù)國家法律法規(guī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制要求的基礎(chǔ)上，對(duì)所銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品自行開具并出具的質(zhì)量安全合格承諾證[1-2]；是上市農(nóng)產(chǎn)品的“身份證”，是生產(chǎn)者的“承諾書”，是質(zhì)量安全的“新名片”[3-6]；是自我承諾、自律，也是行業(yè)監(jiān)管、國律，還是營銷者消費(fèi)者對(duì)生產(chǎn)者的倒逼、是他律[7]。

2020年合格證制度在全國試行，其中貴州省石阡縣的試行工作有序推進(jìn)，取得了初步成效，但此項(xiàng)工作也凸顯出一些問題。筆者對(duì)當(dāng)前合格證制度試行工作進(jìn)展和成效進(jìn)行調(diào)研，對(duì)存在問題進(jìn)行思考，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為合格證制度順利試行提供參考。

1 試行進(jìn)展和成效

2020年貴州省石阡縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局積極貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、省市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門關(guān)于試行合格證制度的精神，積極采取措施推動(dòng)其試行。一是出臺(tái)實(shí)施方案，成立工作機(jī)構(gòu)。2020年1月20日石阡縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局印發(fā)了《石阡縣試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》，明確了試行品種及主體范圍、開具要求、實(shí)施步驟、保障措施；并成立了工作指導(dǎo)組，按照職責(zé)分工，包鄉(xiāng)、包農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，確保指導(dǎo)一家、成功一家。二是加大宣傳培訓(xùn)力度，提高合格證出具率。該局充分利用各種會(huì)議、政府網(wǎng)站、電視、QQ、微信、宣傳資料等宣傳合格證制度，舉辦了5期農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管人員和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)，手把手、面對(duì)面現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者。通過培訓(xùn)、宣傳及現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者提高了開具并出具合格證的自覺性、主動(dòng)性。三是因企制宜，分步實(shí)施。該局深入農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者調(diào)查了解、分析研判，最終確定了170余家企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社或家庭農(nóng)場(chǎng)先行先試，主要涉及省市縣級(jí)龍頭企業(yè)、綠色食品和有機(jī)產(chǎn)品獲證生產(chǎn)者、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志授權(quán)使用者。四是加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范開具。組織執(zhí)法檢查組深入鄉(xiāng)、村，對(duì)先行先試的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者監(jiān)管全覆蓋，對(duì)開具合格證存在問題的生產(chǎn)者下發(fā)整改通知書，保證合格證正確規(guī)范開具。截止2020年9月底，石阡縣172家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體開具并出具合格證2.5萬余張，涉及農(nóng)產(chǎn)品2 030余t。

2 存在問題

2.1 制度尚不完善，管理無法可依

2016年河北、黑龍江、浙江、山東、湖南、陜西等6個(gè)省先行開展主要食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理試點(diǎn)工作，原農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法(試行)》。2020年合格證制度在全國試行，只有農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的實(shí)施方案，未出臺(tái)合格證制度管理辦法。目前，貴州省、銅仁市、石阡縣也未出臺(tái)合格證管理制度。合格證制度的貫徹執(zhí)行無相應(yīng)的法律法規(guī)保障，僅靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的大力推廣、督促檢查及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的主動(dòng)作為、自覺行動(dòng)，力度稍弱，效果不明顯。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者不開具或違規(guī)開具并出具合格證的處罰等問題亟待出臺(tái)法律法規(guī)來解決。

2.2 部門單打獨(dú)斗，未形成監(jiān)管合力

食用農(nóng)產(chǎn)品從“農(nóng)田到餐桌”的監(jiān)管涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村和市場(chǎng)監(jiān)管兩部門，但合格證制度的試行從上至下僅是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在出臺(tái)文件、宣傳推廣，缺乏市場(chǎng)監(jiān)管部門的參與。上市農(nóng)產(chǎn)品是否帶證，經(jīng)營者是否查驗(yàn)留存合格證，消費(fèi)者是否關(guān)注合格證，上市農(nóng)產(chǎn)品如未帶證是否受到市場(chǎng)監(jiān)管部門限制銷售或處罰等問題最終在市場(chǎng)銷售端體現(xiàn)。農(nóng)產(chǎn)品帶證得到消費(fèi)者關(guān)注、市場(chǎng)認(rèn)可，說明農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門出臺(tái)的合格證制度發(fā)揮了作用；若消費(fèi)者和市場(chǎng)均無反應(yīng)，則政策出臺(tái)部門需思考。目前，合格證制度試行農(nóng)業(yè)農(nóng)村和市場(chǎng)監(jiān)管部門各自為政，未形成監(jiān)管合力，上市農(nóng)產(chǎn)品是否帶證很少被市場(chǎng)查驗(yàn)留存。

2.3 生產(chǎn)者認(rèn)識(shí)不足，參與積極性不高

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者文化素質(zhì)偏低，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識(shí)淡薄，普遍對(duì)實(shí)行合格證制度的重要性、必要性認(rèn)識(shí)不足。箱裝農(nóng)產(chǎn)品按要求需一箱一證，人工開具合格證又十分費(fèi)時(shí)。農(nóng)產(chǎn)品帶證與否均可入市銷售，法律法規(guī)也無要求，呈現(xiàn)按需開具合格證的尷尬局面，導(dǎo)致生產(chǎn)者被動(dòng)應(yīng)付，不能主動(dòng)開具。帶證農(nóng)產(chǎn)品也未體現(xiàn)出價(jià)格和銷售優(yōu)勢(shì)，影響了生產(chǎn)者開具合格證的積極性。生產(chǎn)者開具合格證主要靠自我承諾，在誠信體系尚未健全下可信度也會(huì)大打折扣[8]。

2.4 市場(chǎng)反應(yīng)不一，試行難度增加

當(dāng)前，合格證沒有成為農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的必要條件。經(jīng)營者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品帶證上市反應(yīng)不一，步調(diào)不一；據(jù)調(diào)查，石阡縣將農(nóng)產(chǎn)品銷往貴陽等大城市過程中，市場(chǎng)監(jiān)管部門未對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營者是否查驗(yàn)留存合格證進(jìn)行監(jiān)管核查，消費(fèi)者對(duì)合格證了解不多，購買農(nóng)產(chǎn)品時(shí)普遍不查看是否附有合格證，基本無索證意識(shí)。這些問題的存在嚴(yán)重影響了試行推廣工作，增加了試行難度。

3 對(duì)策建議

3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，明確法律地位

法律法規(guī)的完善是規(guī)范生產(chǎn)者正確出具合格證的有效方式，也是規(guī)范農(nóng)業(yè)農(nóng)村和市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)合格證監(jiān)管執(zhí)法的客觀需要和必然要求。要以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂為契機(jī)，為合格證管理和相關(guān)制度落實(shí)中的權(quán)責(zé)劃分等提供上位法的依據(jù)[9]，因此，應(yīng)將合格證制度納入法律規(guī)定中，明確合格證制度的法律地位。頒布實(shí)施《食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法》，明確生產(chǎn)者、經(jīng)營者、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和市場(chǎng)監(jiān)管部門的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)定各種情形下出具合格證的法律義務(wù)和責(zé)任等[10]；把開具并出具合格證作為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和查驗(yàn)留存合格證作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的強(qiáng)制性要求，從而形成倒逼機(jī)制，督促生產(chǎn)者采取質(zhì)量安全控制技術(shù)與管理措施，主動(dòng)開具并出具合格證，推動(dòng)合格證制度的全面實(shí)施。同時(shí)，修訂《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》，明確合格證是市場(chǎng)準(zhǔn)入的憑證等。

3.2 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任

合格證制度是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新[1]。建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村與市場(chǎng)監(jiān)管部門聯(lián)合開展合格證制度試行工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村與市場(chǎng)監(jiān)管部門要將合格證制度試行工作提上重要日程，提高思想認(rèn)識(shí)，明確職責(zé)，壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任，互相支持和配合，形成齊抓共管格局。各級(jí)政府要將合格證制度試行工作作為重點(diǎn)內(nèi)容納入食品安全考核評(píng)議、質(zhì)量工作考核[2]?？h級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者實(shí)行網(wǎng)格化管理，建立分片包干工作責(zé)任制，明確人員包鄉(xiāng)、包村、包農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，做到每個(gè)試行生產(chǎn)者均有監(jiān)管人員負(fù)責(zé)宣傳、指導(dǎo)開具合格證，確保合格證制度試行工作落實(shí)到位。

3.3 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，營造良好氛圍

農(nóng)業(yè)農(nóng)村和市場(chǎng)監(jiān)管部門要通過各種途徑，利用各種宣傳載體，廣泛、大力宣傳合格證制度。首先，農(nóng)業(yè)農(nóng)村和市場(chǎng)監(jiān)管部門要對(duì)各自相關(guān)業(yè)務(wù)單位和鄉(xiāng)、村級(jí)監(jiān)管人員進(jìn)行合格證制度相關(guān)知識(shí)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平和工作能力。其次，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和合格證制度等業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，發(fā)放告知書、明白紙，指導(dǎo)幫助生產(chǎn)者落實(shí)各項(xiàng)管理制度、開展標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、自律性檢測(cè)和合格證開具[6]，確保合格證填寫規(guī)范、信息完整，做到農(nóng)產(chǎn)品合格上市。再次，市場(chǎng)監(jiān)管部門要求經(jīng)營者主動(dòng)查驗(yàn)留存合格證，做到農(nóng)產(chǎn)品帶證銷售。最后，要加大對(duì)消費(fèi)者的宣傳力度，提高消費(fèi)者對(duì)合格證制度的認(rèn)識(shí)和關(guān)注，主動(dòng)索取合格證，讓合格證制度家喻戶曉，營造全社會(huì)共同落實(shí)合格證制度的共治氛圍。

3.4 逐步推進(jìn)，靈活開具

試行合格證制度是一項(xiàng)新的重要任務(wù)，具有一定的前瞻性和探索性[3]，推廣試行需要循序漸進(jìn)。針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者多而散、規(guī)模不一、素質(zhì)差參不齊、對(duì)合格證制度的認(rèn)識(shí)有限等客觀實(shí)際，要先易后難、先主體后個(gè)體、先積極后落后，區(qū)別對(duì)待、逐步推行合格證制度。優(yōu)先選擇農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)率高、商品化程度高的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，以及省市縣龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社示范社、綠色食品和有機(jī)產(chǎn)品獲證生產(chǎn)者、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志授權(quán)使用生產(chǎn)者及“校農(nóng)結(jié)合”基地生產(chǎn)者等先試先行。在合格證開具方式上，對(duì)有條件的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等生產(chǎn)者，鼓勵(lì)使用信息化工具如智能終端(可實(shí)現(xiàn)快檢及合格證打印一體化)、手持終端或微信小程序等開具合格證。對(duì)于家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶、散戶等，使用由縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門免費(fèi)提供、易于接受、簡(jiǎn)單易行的手寫紙質(zhì)版合格證。

3.5 部門齊抓共管，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管

合格證制度是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接機(jī)制的一次新探索，市場(chǎng)準(zhǔn)入是合格證制度有效實(shí)施的外在動(dòng)力[11]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村和市場(chǎng)監(jiān)管部門要強(qiáng)化監(jiān)管和執(zhí)法力度，生產(chǎn)、消費(fèi)兩頭著力[9]，相互協(xié)調(diào)配合，各行其責(zé)，加強(qiáng)合格證制度與市場(chǎng)準(zhǔn)入有效銜接，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品從農(nóng)田到餐桌全程質(zhì)量安全監(jiān)管。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)督促指導(dǎo)合格證開具和出具工作，要把開具和出具合格證作為日常巡查、執(zhí)法監(jiān)督的重要內(nèi)容。核查合格證開具的合規(guī)性和真實(shí)性，檢查農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制要求落實(shí)情況，防止不合格農(nóng)產(chǎn)品流入市場(chǎng)。對(duì)虛假開具合格證的、承諾與抽檢結(jié)果不符的生產(chǎn)者，要依規(guī)予以嚴(yán)懲重處，并納入重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，加大抽檢頻次。市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)督促指導(dǎo)合格證查驗(yàn)留存工作，要將經(jīng)營者是否查驗(yàn)留存合格證作為日常巡查、監(jiān)管核查的重要內(nèi)容。對(duì)不查驗(yàn)留存合格證的經(jīng)營者，也要依規(guī)予以處罰。

3.6 制定激勵(lì)政策，鼓勵(lì)推動(dòng)試行

合格證制度作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的創(chuàng)新管理方式，各級(jí)政府或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)多措并舉制定激勵(lì)政策給予農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者支持和傾斜，鼓勵(lì)其推動(dòng)試行合格證制度。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者在申報(bào)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目及補(bǔ)貼、參加農(nóng)產(chǎn)品展銷會(huì)、評(píng)選龍頭企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社示范社、申報(bào)綠色食品或有機(jī)產(chǎn)品等時(shí)，要將開具并出具合格證作為前置條件之一；購置農(nóng)藥殘留速測(cè)儀或獸藥殘留速測(cè)儀自行開展檢測(cè)工作的和購置開具合格證設(shè)備的生產(chǎn)者，給予一定的資金補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)各級(jí)相關(guān)部門也應(yīng)給予聯(lián)合激勵(lì)。

3.7 創(chuàng)新“合格證+”模式，推進(jìn)信息化管理

合格證制度一端連著生產(chǎn)者，一端連著消費(fèi)者[5]。合格證是追溯的一種形式，是一種可追溯憑證[12]。建議入駐國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺(tái)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者推行追溯二維碼合格證，將追溯二維碼放在合格證相應(yīng)位置，實(shí)現(xiàn)合格證和追溯憑證的雙證合一。消費(fèi)者用手機(jī)一掃便知來源，提高其選購農(nóng)產(chǎn)品時(shí)的知情度[5]。若發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，便能提高發(fā)現(xiàn)問題的精準(zhǔn)性，及時(shí)找到經(jīng)營者、生產(chǎn)者，嚴(yán)懲不法分子，樹立公眾消費(fèi)信心。同時(shí)合格證還可與檢驗(yàn)檢測(cè)、防偽、品牌、信用體系建設(shè)等結(jié)合起來，積極推進(jìn)合格證信息化管理，做到來源可溯、去向可追、信息及責(zé)任可查、全程可控、風(fēng)險(xiǎn)可防。

4 結(jié)語

合格證制度試行在完善監(jiān)管制度、壓實(shí)主體責(zé)任、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品銷售等方面發(fā)揮了積極作用，加快推進(jìn)合格證試行是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、上水平的必然要求，要堅(jiān)定信心，采取積極措施，推動(dòng)合格證制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)的施行，為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量安全作出貢獻(xiàn)。