檢察介入監(jiān)察調(diào)查：依據(jù)探尋與壁壘消解

何靜

摘 要：職務(wù)犯罪追訴實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查是一種常見的法律現(xiàn)象。不過，對于檢察介入監(jiān)察調(diào)查是否具有正當(dāng)性，檢察介入存在哪些潛在的障礙以及如何確保檢察介入的規(guī)范化運(yùn)作等問題，理論上缺乏回應(yīng)。檢察介入監(jiān)察調(diào)查具有正當(dāng)性依據(jù)，具體而言，落實(shí)“以審判為中心”的要求以及承擔(dān)控訴職能的需要為其提供了理論依據(jù)，監(jiān)檢“配合制約”的法定原則則是其規(guī)范依據(jù)，實(shí)現(xiàn)法治高效反腐目標(biāo)和監(jiān)察調(diào)查力量的不足則為其提供了實(shí)踐依據(jù)。當(dāng)然，檢察介入監(jiān)察調(diào)查還面臨著一些潛在的壁壘，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)配合意愿不足、法律依據(jù)缺位以及檢察機(jī)關(guān)“角色混淆”的風(fēng)險(xiǎn)等，消解的方法在于續(xù)造相關(guān)法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)檢察介入監(jiān)察調(diào)查的規(guī)范化運(yùn)行。

中圖分類號：D915.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1001-2435（2020）06-0105-07

關(guān)鍵詞：檢察介入;監(jiān)察調(diào)查;介入依據(jù);介入壁壘

Abstract： In the practice of duty crime prosecution， it is a widespread legal phenomenon for the procuratorial organ to intervene in the supervisory investigation. However， it remains to theoretically respond to whether the prosecutorial intervention in the supervisory investigation is legitimate， what potential obstacles there are in the prosecutorial intervention and how to ensure the standardized operation of prosecutorial intervention. The prosecutorial intervention in the supervisory investigation has legitimate foundation. Concretely speaking， the implementation of the “trial-centered” requirement and the need to assume the accusation function provide theoretical basis， the statutory principle of “cooperation and restriction between supervision and prosecution” is its normative foundation， and achieving the goal of effective anti-corruption under the rule of law and the weak of power to supervisory investigation provide practical basis. Of course， the prosecutorial intervention in the supervisory investigation also faces some potential obstacles， including the insufficient willingness of the supervisory organs to cooperate， the absence of legal basis and the risk of “role confusion” of the procuratorial organs. The solution is to continue to formulate the relevant legalization to achieve the standardized operation of the prosecutorial intervention in the supervisory investigation.

一、背景分析與問題提出

作為刑事審前程序中的兩大專門機(jī)關(guān)，偵查和控訴機(jī)關(guān)之間的關(guān)系一直以來都是理論界和實(shí)務(wù)界討論的焦點(diǎn)話題。在研究偵訴關(guān)系的著述中，“檢察介入偵查”更是成為一個(gè)常談常新的不老話題。經(jīng)過數(shù)十年的持續(xù)努力，檢察介入偵查的運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)基本形成，盡管還存在理論上的爭論，但毋庸置疑的是，檢察提前介入偵查已經(jīng)成為司法實(shí)踐中常見的法律現(xiàn)象。

一般認(rèn)為，“檢察介入偵查”是指“檢察機(jī)關(guān)必要時(shí)對一部分尚未提請批捕、移送起訴的重特大案件，提前到偵查階段了解案情、掌握證據(jù)，為案件移送后準(zhǔn)確、及時(shí)地批捕、起訴作好準(zhǔn)備，并在提前介入工作中，對偵查活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，主動(dòng)幫助偵查機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦案?！盵1]關(guān)于“提前介入”這一提法的科學(xué)性，有學(xué)者提出了批評意見，認(rèn)為“‘提前介入本身并不是一個(gè)科學(xué)的概念。作為法律上的一個(gè)概念，‘介入模糊了‘介入行為本身是否合法的問題，容易使人誤解‘介入是一種不當(dāng)干預(yù)。”[2]另有學(xué)者使用“檢察引導(dǎo)偵查”概念，不過對于“引導(dǎo)”同樣有人提出質(zhì)疑，“從字面意義上講，‘引導(dǎo)偵查一詞似有不妥，所謂引導(dǎo)是主體的無知或?qū)δ持R的認(rèn)識不足，需要其他主體給予引導(dǎo);引導(dǎo)主體對某知識的認(rèn)知能力和認(rèn)知程度要高于被引導(dǎo)的主體?！盵3]言下之意，認(rèn)為“檢察引導(dǎo)偵查”的說法有矮化偵查機(jī)關(guān)法律地位的嫌疑。事實(shí)上，學(xué)界通常是在同一意義上使用“檢察介入偵查”和“檢察引導(dǎo)偵查”的概念，本文也是如此。由于“檢察介入偵查”已被一系列規(guī)范性文件所采用，關(guān)于其內(nèi)涵在理論界和實(shí)務(wù)界基本達(dá)成共識，所以下文繼續(xù)沿用“介入”的提法。

隨著國家監(jiān)察體制改革的逐步推進(jìn)，刑事司法職權(quán)的配置發(fā)生了顯著變化，審前階段的構(gòu)造也隨之改變，職權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系進(jìn)而由傳統(tǒng)的偵檢之間的單一關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮閺?fù)雜的偵檢、監(jiān)檢二維關(guān)系。由此引致的問題是，在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中，檢察機(jī)關(guān)能否像提前介入偵查那樣介入監(jiān)察調(diào)查？

就職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查實(shí)踐來看，檢察介入監(jiān)察調(diào)查的現(xiàn)象并不鮮見。“國家監(jiān)委成立以來，已商請最高檢提前介入國家監(jiān)委辦理的30多起職務(wù)犯罪案件?！盵4]另據(jù)貴州省人民檢察院微信公眾號“貴州檢察”于2019年1月22日發(fā)布的信息，貴州全省檢察機(jī)關(guān)2018年共提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件276件339人，提前介入率為91.08%。諸如浙江蒼南、湖南婁底、福建屏南等檢察機(jī)關(guān)首次提前介入監(jiān)察調(diào)查案件的報(bào)道更是頻繁見諸報(bào)端，不少地方的監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)還聯(lián)合制定規(guī)范性文件，初步建立了檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查的機(jī)制。由此可見，不管其是否具有正當(dāng)性，檢察介入監(jiān)察調(diào)查的現(xiàn)象在實(shí)踐中已經(jīng)生成。

在理論研究上，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)之初，學(xué)界即對相關(guān)議題展開激烈研討，監(jiān)檢關(guān)系更是其中的焦點(diǎn)問題之一。不過，在論及監(jiān)檢關(guān)系的成果中，就檢察介入監(jiān)察調(diào)查問題的討論則不多見。事實(shí)上，基于監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊地位，“檢察介入監(jiān)察調(diào)查”有別于“檢察介入偵查”，現(xiàn)有的有關(guān)“檢察介入偵查”的理論和經(jīng)驗(yàn)未必能直接嫁接到“檢察介入監(jiān)察調(diào)查”的過程中。換言之，“檢察介入監(jiān)察調(diào)查”的議題有其獨(dú)特的個(gè)性和研究價(jià)值。因此，盡管檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查已經(jīng)是既存的客觀事實(shí)，2019年年底修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）對檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查也作出了規(guī)定，但是其背后尚蘊(yùn)藏著諸多疑問有待學(xué)界從理論上作出解答，包括介入是否具有正當(dāng)性，介入存在哪些障礙以及如何保證介入的規(guī)范化等，本文將嘗試對這些問題作出回答。

二、檢察介入監(jiān)察調(diào)查的正當(dāng)性依據(jù)

（一）理論依據(jù)

1.“以審判為中心”的內(nèi)在要求。十八屆四中全會明確提出要“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”，隨后兩高三部相繼制定發(fā)布一系列規(guī)范性文件，“以審判為中心”遂由改革決策逐步走向?qū)嵤╇A段?！皬臋z察機(jī)關(guān)履行的公訴職能來看，加強(qiáng)對偵查行為的指導(dǎo)和控制是其本能傾向，以審判為中心改革對檢控方提出的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求客觀上進(jìn)一步強(qiáng)化了這種需要。”[5]在“以審判為中心”的訴訟格局下，通過授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的取證活動(dòng)提出建議，有助于將審前程序納入統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)之下，落實(shí)以審判為中心的改革舉措。

監(jiān)察體制改革之后，職務(wù)犯罪轉(zhuǎn)由監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)調(diào)查。盡管監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)沒有被納入刑事訴訟法的適用范圍，學(xué)界關(guān)于監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)性質(zhì)的認(rèn)識也不盡一致，但是多數(shù)人認(rèn)為其具有類偵查的屬性。而且，經(jīng)過監(jiān)察調(diào)查后移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件，“畢竟還是要由司法程序予以終局裁斷的。這也就意味著，即使是像監(jiān)察委員會這樣具有特殊地位的機(jī)關(guān)，也不能凌駕于‘以審判為中心的程序格局之上”。[6]監(jiān)察法第33條第2款要求監(jiān)察調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，這一規(guī)定等于從立法上印證了監(jiān)察調(diào)查應(yīng)當(dāng)處于“以審判為中心”的統(tǒng)轄之下的論斷。為了落實(shí)“以審判為中心”的要求，監(jiān)察調(diào)查應(yīng)當(dāng)服務(wù)于控訴工作。概言之，在職務(wù)犯罪案件審前程序中，檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查是實(shí)現(xiàn)“以審判為中心”的內(nèi)在要求。

2.承擔(dān)控訴職能的現(xiàn)實(shí)需要。盡管將檢察機(jī)關(guān)布局于承上啟下的時(shí)空維度，契合了訴訟階段論的結(jié)構(gòu)自洽性，不過“從程序的構(gòu)造上分析，偵查的最終目的之一是為控訴服務(wù)，偵查階段查明案件事實(shí)、查獲證據(jù)的目的都是為了在庭審階段支持控訴，因此，偵查職能本身并不具有完全的獨(dú)立性，偵查職能往往被視為控訴職能的一部分。”[7]換言之，偵查（調(diào)查）要服務(wù)于公訴，偵訴兩機(jī)關(guān)要形成合力，形成“大控方”的追訴格局，共同承擔(dān)起控訴職能。

在職務(wù)犯罪追訴過程中，盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)非傳統(tǒng)意義上的偵查機(jī)關(guān)，但是調(diào)查工作的最終目標(biāo)還是為了有效地指控犯罪、懲治腐敗。因此，“在某種意義上，調(diào)查主體與公訴主體同屬控訴一方。訴訟職能的這種一體化特質(zhì)，內(nèi)在地決定了檢察公訴可以引導(dǎo)監(jiān)察調(diào)查主體的取證工作。”[8]所以可以認(rèn)為，檢察介入監(jiān)察調(diào)查引導(dǎo)調(diào)查取證，也是監(jiān)檢共同執(zhí)行控訴職能的需要。

此外，還有一個(gè)問題需要注意，即行使檢察監(jiān)督職能能否作為檢察介入監(jiān)察調(diào)查的正當(dāng)性依據(jù)。對此可以從兩方面來分析：首先，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上來看，“監(jiān)察委員會既非行政機(jī)關(guān)，也非司法機(jī)關(guān)，準(zhǔn)確的法律定位應(yīng)是監(jiān)督機(jī)關(guān)?！盵9]監(jiān)察委員會的調(diào)查活動(dòng)不適用刑事訴訟法，檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的對象不包括監(jiān)察委員會。就廣義的法律監(jiān)督的視角來論，檢察監(jiān)督的對象長期以來基本限于行政和司法機(jī)關(guān)，作為新型監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會未被納入檢察監(jiān)督的范疇。其次，從立法規(guī)范來看，監(jiān)察法將監(jiān)檢關(guān)系設(shè)定為“配合制約”，對監(jiān)察調(diào)查程序的設(shè)計(jì)也具有高度的封閉性，并沒有為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督留下明顯的通道?；诖耍覀冋J(rèn)為，將檢察監(jiān)督作為檢察介入監(jiān)察調(diào)查的正當(dāng)性依據(jù)是存在疑問的。

（二）規(guī)范依據(jù)

在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)期間，關(guān)于監(jiān)檢之間的關(guān)系，理論界存在不同的觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查行為展開監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種監(jiān)督模式”。[10]此種觀點(diǎn)得到不少學(xué)者的認(rèn)同。不過，新修訂的憲法第127條第2款明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)，與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)是一種“互相配合，互相制約”的關(guān)系，監(jiān)察法第4條第2款則作出了相同的規(guī)定。據(jù)此，監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)之間在追訴職務(wù)犯罪過程中的關(guān)系模式應(yīng)當(dāng)為“配合制約模式”。

監(jiān)察法雖然確立了監(jiān)檢之間“配合制約”的基本原則，不過，對于何謂“配合”、如何“配合”，立法并未明示。按照通常的理解，監(jiān)檢“配合”的理念應(yīng)當(dāng)貫穿于職務(wù)犯罪追訴的全過程。相較于審判階段的配合，審前階段二者之間的配合則愈加重要。監(jiān)檢“配合”要求檢察機(jī)關(guān)須將能夠成功指控職務(wù)犯罪的證明要求傳遞給監(jiān)察機(jī)關(guān)，后者應(yīng)當(dāng)圍繞庭審證明要求，確定調(diào)查方向，開展調(diào)查取證工作，相互協(xié)作，達(dá)致懲治腐敗的目標(biāo)。在此過程中，除了需要雙方加強(qiáng)信息溝通，實(shí)現(xiàn)資源共享之外，檢察介入監(jiān)察調(diào)查對于二者的配合無疑大有裨益。換言之，落實(shí)監(jiān)檢配合原則，要求檢察機(jī)關(guān)依據(jù)刑事審判標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)察調(diào)查指明方向，引導(dǎo)調(diào)查取證，而這恰是檢察介入監(jiān)察調(diào)查的主要內(nèi)容和目的。

綜上所述，雖然立法并未明確規(guī)定監(jiān)檢之間應(yīng)當(dāng)如何配合，但文本中確立的監(jiān)檢“配合制約”原則則為檢察介入監(jiān)察調(diào)查提供了規(guī)范依據(jù)。

（三）實(shí)踐依據(jù)

1.檢察介入監(jiān)察調(diào)查是法治高效反腐的現(xiàn)實(shí)需求。監(jiān)察體制改革的重要目標(biāo)即是整合現(xiàn)有的相對分散的反腐敗資源，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威、高效的反腐敗治理體系，形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，用法治化手段來治理腐敗。監(jiān)察委員會正是在此背景下應(yīng)運(yùn)而生，可以認(rèn)為懲治腐敗是其必然肩負(fù)的先天使命。但是，監(jiān)察機(jī)關(guān)在追求高效反腐的同時(shí)，仍要確保在法治框架內(nèi)反腐，依據(jù)“以審判為中心”的要求，其調(diào)查成果的質(zhì)量需要經(jīng)受住庭審階段的評價(jià)。如果審判機(jī)關(guān)依法認(rèn)為調(diào)查取得的證據(jù)達(dá)不到定罪的標(biāo)準(zhǔn)，對職務(wù)犯罪的追訴可能就功虧一簣。當(dāng)然，為降低指控失敗的風(fēng)險(xiǎn)，審前階段檢察機(jī)關(guān)可以通過退回補(bǔ)充調(diào)查、不予批捕、決定不起訴等方式，對監(jiān)察調(diào)查中出現(xiàn)的問題間接地進(jìn)行糾正，但是這些事后制約的手段會導(dǎo)致程序倒流，影響辦案效率。由此可見，將檢察機(jī)關(guān)的工作延伸到調(diào)查階段，通過提前介入監(jiān)察調(diào)查，依照審判階段的定罪證明標(biāo)準(zhǔn)，從有效追訴的角度對證據(jù)收集運(yùn)用進(jìn)行引導(dǎo)，提出意見建議，即可突破前述困境，實(shí)現(xiàn)法治高效反腐的目標(biāo)。2019年最高人民檢察院工作報(bào)告中提到，“一年來，受理各級監(jiān)委移送職務(wù)犯罪16 092人，已起訴9 802人，不起訴250人，退回補(bǔ)充調(diào)查1 869人次，不起訴率、退查率同比分別下降9.5和37個(gè)百分點(diǎn)”。不起訴率和退查率的明顯下降是多重因素綜合作用的結(jié)果，但檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查的作用不應(yīng)被忽視。

2.監(jiān)察調(diào)查人員的不足也為檢察介入監(jiān)察調(diào)查提供了正當(dāng)性依據(jù)。一方面，監(jiān)察調(diào)查人員的視角有局限性。有學(xué)者在評價(jià)偵查人員時(shí)指出，“人們廣泛認(rèn)為偵查人員看待案件的角度使他對相反的證據(jù)看不進(jìn)去，并且高估了案件的證據(jù)，雖然他不是有意這樣做”。[11]44偵查人員的視角具有如此的局限性，作為履行類偵查職能的監(jiān)察調(diào)查人員無疑也存在同樣的問題。尤其在高效反腐的職業(yè)壓力下，調(diào)查人員可能在有意無意間偏離正軌，不能對案件事實(shí)作出客觀評價(jià)，無法全面收集運(yùn)用證據(jù)，進(jìn)而對后續(xù)的指控產(chǎn)生消極影響。如果允許檢察適度介入，對調(diào)查工作進(jìn)行引導(dǎo)，或許可以有效規(guī)避此種風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，監(jiān)察調(diào)查力量有限。雖然經(jīng)過資源整合，監(jiān)察機(jī)關(guān)的人力得到了有效補(bǔ)充，但是由于監(jiān)察覆蓋的范圍很廣，對人員需求量相應(yīng)激增。況且，職務(wù)犯罪的特點(diǎn)決定了調(diào)查工作對于從事調(diào)查的人員素質(zhì)要求很高，除了技術(shù)方面的考量外還需要很高的法律素養(yǎng)，來源于紀(jì)委和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查人員短期內(nèi)恐怕難以勝任，而檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸的人員數(shù)量有限，面對腐敗高發(fā)的現(xiàn)實(shí)，難免會捉襟見肘。在調(diào)查人員短期內(nèi)無法增加的背景下，提高調(diào)查效率便是從困境突圍的最優(yōu)選擇。據(jù)此可以認(rèn)為，檢察介入監(jiān)察調(diào)查是司法實(shí)踐提出的現(xiàn)實(shí)需要。

需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管理論界對于“檢察引導(dǎo)偵查”的做法還有不少爭議，但是其畢竟已經(jīng)運(yùn)行了數(shù)十年，之所以在質(zhì)疑聲中并未躑躅不前，反而通過實(shí)踐的積累日益成熟，想必有其內(nèi)在的合理性和規(guī)律。因此，“檢察介入偵查”的實(shí)踐完全可以為當(dāng)下“檢察介入監(jiān)察調(diào)查”提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

三、檢察介入監(jiān)察調(diào)查的潛在壁壘

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合意愿問題

“互相配合”是一種雙向的互動(dòng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是配合雙方須達(dá)成配合的合意，如果僅一方有配合的意愿，那只能算一廂情愿。縱觀檢察介入偵查數(shù)十年來的運(yùn)行實(shí)踐，基本上都是檢察機(jī)關(guān)單方面積極推動(dòng)，而作為偵查機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)則鮮有實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。在分析這一現(xiàn)象的成因時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為：“檢察機(jī)關(guān)對業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)會使公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生微妙的心理變化。除了存在業(yè)務(wù)上的優(yōu)越感，面對檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢介入，公安機(jī)關(guān)還擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)介入偵查工作后利用自身的訴訟監(jiān)督優(yōu)勢肆意打亂偵查步驟?！盵12]可以看出，正是基于對檢察介入的種種顧慮，偵查機(jī)關(guān)對于檢察機(jī)關(guān)表現(xiàn)出的熱情并未作出同等程度的回應(yīng)。

在討論檢察介入監(jiān)察調(diào)查的可行性時(shí)，上述問題同樣存在，甚至更為棘手。一方面，檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)的法律屬性不同，權(quán)力運(yùn)行的法律依據(jù)也不盡一致，由此決定了監(jiān)檢關(guān)系有別于偵檢關(guān)系。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查階段拒絕檢察介入，檢察機(jī)關(guān)很難以訴訟監(jiān)督之名進(jìn)行反制;另一方面，監(jiān)察法設(shè)計(jì)的監(jiān)察調(diào)查程序呈現(xiàn)出高度的秘密性和封閉性特征，并未預(yù)留檢察介入監(jiān)察調(diào)查的進(jìn)路。恰如李?yuàn)^飛所言：“監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行遵循的不僅僅是司法的邏輯，也不僅僅是行政邏輯，而更可能是政治的邏輯。監(jiān)察邏輯的這種自我演繹，不僅可能讓監(jiān)察調(diào)查成為法律監(jiān)督的盲區(qū)，也會給檢察引導(dǎo)調(diào)查的格局帶來極大的難題?！盵8]在此背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的意愿如何，將直接關(guān)系到檢察介入的難度和成效。從媒體報(bào)道來看，個(gè)案辦理過程中基本上都是監(jiān)察機(jī)關(guān)商請檢察機(jī)關(guān)介入，司法實(shí)踐的反饋?zhàn)阋酝癸@監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合意愿對于檢察能否成功介入監(jiān)察調(diào)查的重要性。

（二）介入的法律依據(jù)問題

如上文所述，憲法和監(jiān)察法奠定了監(jiān)檢“配合制約”的關(guān)系格局，進(jìn)而為檢察介入監(jiān)察調(diào)查提供了操作空間。不過，立法僅是作了原則性規(guī)定，諸如檢察能否介入、何時(shí)介入以及怎樣介入監(jiān)察調(diào)查等一系列實(shí)際問題，并不能從立法中找到答案。換言之，盡管我們能夠從立法文本中為檢察介入監(jiān)察調(diào)查找到宏觀上的依據(jù)，但是并不充分，尤其是具體操作方面的規(guī)范基本缺位。

事實(shí)上，為了確保監(jiān)察調(diào)查階段與訴訟階段的有序銜接，2018年4月國家監(jiān)察委員會和最高人民檢察院聯(lián)合制定下發(fā)了《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《銜接辦法》），其中對檢察機(jī)關(guān)公訴部門提前介入監(jiān)察調(diào)查問題作出了相應(yīng)規(guī)定。由于該文件是兩機(jī)關(guān)聯(lián)合制定，目前是規(guī)范檢察介入監(jiān)察調(diào)查的權(quán)威依據(jù)。不過，該文件僅在辦案機(jī)關(guān)內(nèi)部公開，截至目前還無法公開查閱，檢察介入監(jiān)察調(diào)查的具體操作規(guī)范不得而知，從而使檢察介入監(jiān)察調(diào)查的工作充滿了神秘色彩，不利于從外部對該工作進(jìn)行監(jiān)督制約。最新修訂的《規(guī)則》第256條第2款則為檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查提供了直接的法律依據(jù)，遺憾的是，其也僅用一個(gè)條文對檢察介入問題作了原則性規(guī)定，而且該文件屬于檢察機(jī)關(guān)的單方規(guī)定，理論上對于監(jiān)察機(jī)關(guān)并無法律約束力，進(jìn)而使得其適用效力也大打折扣。客觀地說，這些規(guī)定可以為檢察介入監(jiān)察調(diào)查的實(shí)踐操作提供指引，豐富了其法律依據(jù)。不過，需要注意的是，現(xiàn)行規(guī)定不僅存在法律位階較低的問題，在可操作性方面同樣存在疑問。

（三）檢察機(jī)關(guān)“角色混淆”問題

各國檢察制度均要求檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中負(fù)有客觀義務(wù)，即“檢察官不僅不能把自己降格為民事訴訟的原告，以致于為了追求‘勝訴的目標(biāo)不計(jì)代價(jià)、不擇手段，還應(yīng)踐行客觀義務(wù)理念，充分運(yùn)用法律監(jiān)督權(quán)，保護(hù)訴訟參與人尤其是被追訴人的權(quán)利免受侵害”。[13]有學(xué)者在評論檢察介入偵查的現(xiàn)象時(shí)不無擔(dān)憂地指出：“無論從認(rèn)識規(guī)律，還是心理學(xué)角度看，如果同一主體既行使偵查權(quán)，又行使起訴權(quán)，將很可能導(dǎo)致偵查結(jié)論影響起訴決定。由此推導(dǎo)，偵查程序中的偏差、錯(cuò)誤、甚至違法行為很可能在起訴階段被繼續(xù)維持、補(bǔ)救、甚至掩飾，而無法被發(fā)現(xiàn)、糾正或追究，”[14]情況嚴(yán)重的甚至?xí)?dǎo)致冤錯(cuò)案件的產(chǎn)生，不利于對被追訴人的人權(quán)保障。

監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)雖然在性質(zhì)上有別于刑事偵查，但在職務(wù)犯罪追訴過程中，監(jiān)檢機(jī)關(guān)共同承擔(dān)控訴職能，檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查時(shí)同樣存在角色混淆的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察調(diào)查的制約主要體現(xiàn)為事后制約，即監(jiān)察機(jī)關(guān)將調(diào)查終結(jié)的案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，后者可以通過決定不起訴尤其是退回補(bǔ)充調(diào)查等方式進(jìn)行制約。如果檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查，同時(shí)承擔(dān)起調(diào)查職能，審查起訴階段的制約勢必流于形式。果真如此的話，監(jiān)檢又將重走偵檢的老路，陷入“配合有余，制約不足”的窠臼。更為嚴(yán)重的是，“如果處于中間環(huán)節(jié)的審查起訴流于形式的話，隨后的審判怕也難逃跟著流于形式的命運(yùn)，”監(jiān)察調(diào)查結(jié)論會對案件最終走向產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，職務(wù)犯罪追訴“或?qū)⒊尸F(xiàn)‘調(diào)查中心主義的格局，”[15]偏離“以審判為中心”的改革方向。

當(dāng)然，上述壁壘之所以產(chǎn)生，歸根結(jié)底最核心的成因在于檢察介入的規(guī)范依據(jù)缺位。如果有高位階的法律規(guī)范為檢察介入提供支撐，并配套檢察介入監(jiān)察調(diào)查的具體運(yùn)行機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)的介入將會名正言順，進(jìn)而更易于為監(jiān)察機(jī)關(guān)所接受。同時(shí)，由于立法明確界定檢察介入的“度”，檢察機(jī)關(guān)自然會注意自己的立場和應(yīng)當(dāng)扮演的角色，角色混淆的問題也能迎刃而解。

四、檢察介入監(jiān)察調(diào)查潛在壁壘的消解

基于前述分析，本文認(rèn)為要消解檢察介入監(jiān)察調(diào)查的潛在壁壘，關(guān)鍵還是要再造相關(guān)的法律規(guī)范。鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊地位，要使監(jiān)檢“互相配合”原則真正得到落實(shí)，檢察機(jī)關(guān)所依循的法律文件應(yīng)當(dāng)具有較高的位階?？紤]到監(jiān)察法實(shí)施不久，刑事訴訟法也剛進(jìn)行修訂，近期對兩部法律作進(jìn)一步修改的可能不大，最高檢察機(jī)關(guān)和最高監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合出臺相關(guān)文件不僅位階不夠，而且仰賴兩機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，有一方態(tài)度消極便很難推進(jìn)。因此，有必要由全國人大常委會負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的規(guī)范文件，并據(jù)此打造檢察介入監(jiān)察調(diào)查的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察介入的規(guī)范化運(yùn)作。

（一）檢察介入的限度與啟動(dòng)方式

1.檢察介入的限度。在職務(wù)犯罪追訴過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)各有所長。職務(wù)犯罪的調(diào)查具有高度的專業(yè)性、時(shí)效性和復(fù)雜性，調(diào)查人員必須具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和鑒識能力，另外在硬件上還要有充分的物質(zhì)保障。毫無疑問，監(jiān)察機(jī)關(guān)在這方面具有明顯優(yōu)勢。如果檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查具體工作上參與過多，不僅無法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，而且會讓監(jiān)察機(jī)關(guān)產(chǎn)生調(diào)查權(quán)被侵蝕的感覺，招致監(jiān)察機(jī)關(guān)的反感。但是在證據(jù)的收集、固定和運(yùn)用方面，檢察機(jī)關(guān)則更具優(yōu)勢，有充分的發(fā)揮空間。所以，檢察介入監(jiān)察調(diào)查過程中必須把握好“度”，即限于證據(jù)引導(dǎo)方面，這樣既能發(fā)揮各自所長，打消監(jiān)察機(jī)關(guān)的顧慮，又能有效防范檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)“角色混淆”的風(fēng)險(xiǎn)。

2.檢察介入的啟動(dòng)方式。實(shí)踐中，檢察介入監(jiān)察調(diào)查的方式基本是監(jiān)察機(jī)關(guān)商請介入，來自檢察實(shí)務(wù)部門的專家也認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪案件，一般需要以監(jiān)察委員會‘書面商請為前提。”[16]《銜接辦法》沿襲了實(shí)踐中的做法，將檢察介入的啟動(dòng)條件設(shè)定為“檢察機(jī)關(guān)提前介入由案件審理部門按程序書面商請檢察院派員介入”。換言之，檢察機(jī)關(guān)只能應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的邀請才能介入。我們認(rèn)為，為了更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)檢協(xié)作配合，高效懲治腐敗，應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)或通過其他渠道獲知監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)有失范現(xiàn)象，可能妨礙證據(jù)收集進(jìn)而影響后續(xù)指控的情況出現(xiàn)，可以主動(dòng)要求介入監(jiān)察調(diào)查。當(dāng)然，考慮到對監(jiān)察機(jī)關(guān)的尊重，介入前應(yīng)做好溝通工作。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不愿意配合，可以報(bào)請上一級檢察機(jī)關(guān)，交由他們和其同級監(jiān)察委員會進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（二）檢察介入的時(shí)間和范圍

1.檢察介入的時(shí)間。檢察提前介入偵查是檢察機(jī)關(guān)在偵查機(jī)關(guān)提請批捕、移送起訴前就介入到偵查程序，“因?yàn)榫接袝r(shí)在偵查終結(jié)、實(shí)施逮捕后才向檢察官通知案件情況，這時(shí)檢察官對搜集證據(jù)提出建議已經(jīng)太晚了?！盵17]對職務(wù)犯罪的追訴程序中檢察介入監(jiān)察調(diào)查同樣如此。關(guān)于檢察介入的時(shí)間，《銜接辦法》規(guī)定是在案件移送審理之后、移送審查起訴之前，然而這個(gè)時(shí)間點(diǎn)上案件調(diào)查取證工作已經(jīng)基本結(jié)束，檢察機(jī)關(guān)介入對于調(diào)查取證的引導(dǎo)作用已經(jīng)十分有限。所以，檢察介入監(jiān)察調(diào)查的合適時(shí)間應(yīng)當(dāng)是在監(jiān)察立案之后、移送審查起訴之前。

2.檢察介入的范圍。關(guān)于檢察介入的案件范圍，很多學(xué)者主張借鑒檢察介入偵查的案件范圍，即主要限于“重大、疑難、復(fù)雜”案件?！敖槿氲木唧w案件范圍應(yīng)依據(jù)監(jiān)委或監(jiān)委與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的有關(guān)規(guī)定來實(shí)施。地方監(jiān)委與檢察機(jī)關(guān)可結(jié)合本地區(qū)案件的性質(zhì)、數(shù)量、特征、影響等要素，在‘重大、疑難、復(fù)雜的總原則下共同商定介入的具體案件類型?！盵18]我們認(rèn)為，從理論上來說，只要檢察機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為確實(shí)有介入的必要和需求，不管是不是重大、疑難或復(fù)雜案件，都應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)介入。但是，考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合意愿、具體個(gè)案的辦案需要以及檢察機(jī)關(guān)人手有限等諸多現(xiàn)實(shí)條件的制約，對介入的案件范圍進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗茖?shí)屬必要。據(jù)此，將檢察介入的范圍設(shè)定為“重大、疑難、復(fù)雜”案件的主張確有其合理性。

不過，在當(dāng)下監(jiān)察體制改革與司法體制改革同步推進(jìn)的時(shí)代背景下，進(jìn)行每一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)時(shí)都需要綜合權(quán)衡，盡量做到使各種改革措施相互兼容。由此我們認(rèn)為，在設(shè)定檢察介入監(jiān)察調(diào)查的案件范圍時(shí)不妨換一個(gè)思路，結(jié)合逐步駛?cè)肷钏畢^(qū)的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，對認(rèn)罪認(rèn)罰與不認(rèn)罪案件作出區(qū)分，在監(jiān)察調(diào)查階段已認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，僅需在審查起訴階段審查認(rèn)罪認(rèn)罰的真實(shí)性、自愿性即可，檢察介入調(diào)查沒有必要。如此一來，檢察介入監(jiān)察調(diào)查就只適用于不認(rèn)罪的案件，結(jié)合前述“重大、疑難、復(fù)雜”的標(biāo)準(zhǔn)，可以將檢察介入監(jiān)察調(diào)查的范圍限定為“被調(diào)查人不認(rèn)罪的重大、疑難、復(fù)雜”案件。這樣的安排既契合實(shí)踐需求，兼顧了方案的可操作性，同時(shí)與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度能夠有機(jī)融合，真正在審前階段實(shí)現(xiàn)案件的繁簡分流。

（三）檢察介入的主體與手段

1.檢察介入的主體。在檢察系統(tǒng)“捕訴一體化”改革的背景下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)生了較大的變化，原來介入監(jiān)察調(diào)查的主體主要是偵查監(jiān)督部門，改革后將轉(zhuǎn)由統(tǒng)一負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴的專門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（檢察部）介入偵查。如此一來，同一部門既負(fù)責(zé)介入引導(dǎo)調(diào)查，同時(shí)又擔(dān)負(fù)審查逮捕、審查起訴以及支持公訴等多重職責(zé)，前文所分析指出的“角色混淆”現(xiàn)象將更可能成為現(xiàn)實(shí)。因此，筆者認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其相應(yīng)職責(zé)已經(jīng)基本定型的背景下，可以維持原來的做法，將介入監(jiān)察調(diào)查的工作繼續(xù)交由負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪的業(yè)務(wù)部門，但是為了防止辦案人員先入為主，建議在人員上作出妥善安排，將介入監(jiān)察調(diào)查的工作交由本部門中負(fù)責(zé)本案審查逮捕、支持公訴的檢察人員（辦案組）以外的檢察官（辦案組）來完成，這樣可以有效化解“角色混淆”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2.檢察介入的手段。對于檢察介入的手段，有人主張采用諸如立案監(jiān)督、糾正違法通知等剛性的手段。不過，來自實(shí)務(wù)部門的人士則主張，“對于可能出現(xiàn)的意見不一致且無法統(tǒng)一的情況，建議按照刑事審判的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，首先由雙方溝通研究，力爭達(dá)成一致意見;必要時(shí)可按程序向法律專家咨詢委員會咨詢或組織論證?！盵19]這種觀點(diǎn)實(shí)際上提倡的是柔性引導(dǎo)，我們對此持贊同態(tài)度。監(jiān)檢之間“配合制約”的關(guān)系模式已經(jīng)被立法明確界定，而且“配合”和“制約”均是一種雙向關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)行立法的規(guī)定，兩機(jī)關(guān)之間沒有彼此領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督的問題。與之對應(yīng)，檢察對監(jiān)察調(diào)查的介入，有別于對偵查的介入，檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能無從發(fā)揮，其對于監(jiān)察調(diào)查取證工作應(yīng)采用柔性引導(dǎo)的方式。即使認(rèn)為監(jiān)察調(diào)查工作存在不當(dāng)或違法問題，也不宜以監(jiān)督者的身份直接采用剛性的糾錯(cuò)手段，妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ窍虮O(jiān)察機(jī)關(guān)提出意見和建議。恰如陳衛(wèi)東在闡釋偵查指引的屬性時(shí)所指出的：“有必要將偵查指引與參與偵查、指揮偵查進(jìn)行合理區(qū)分，并正確認(rèn)識監(jiān)督與指引兩項(xiàng)職能之間的沖突和調(diào)和。”[20]柔性引導(dǎo)在效果上或許體現(xiàn)得不明顯，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)更易于接受，利于監(jiān)檢之間的配合，也契合監(jiān)檢“配合制約”的關(guān)系格局。采用剛性手段介入偵查，其效果固然立竿見影，但是明顯脫離了現(xiàn)實(shí)，起碼在目前不具備可行性。相較之下，柔性引導(dǎo)的做法則比較符合實(shí)際，因此更具可操作性。

五、余 論

十九屆四中全會提出要“深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制”。檢察介入偵查已有數(shù)十年的實(shí)踐，理論研究和立法均相對成熟，檢察介入監(jiān)察調(diào)查與其具有諸多共性，同時(shí)也有自己鮮明的個(gè)性，前者的理論和規(guī)范未必能直接嵌入后者的實(shí)踐。作為實(shí)踐中生成的法律現(xiàn)象，其得以廣泛存在自然有其合理性和必要性，對此既需要從理論上作出回應(yīng)，也離不開立法的跟進(jìn)，然而這兩方面的現(xiàn)狀顯然都難以令人滿意。將檢察介入監(jiān)察調(diào)查這一問題放在監(jiān)察體制改革的大背景下來審視，其既受制于監(jiān)檢關(guān)系的基本格局，反過來同樣會對監(jiān)檢關(guān)系的未來走向產(chǎn)生影響，甚至對“以審判為中心”的改革也具有波及效果，因此，其內(nèi)在邏輯有待理論界的深入挖掘。

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責(zé)任編輯：張昌輝