論立體普法觀的提倡

邱帥萍

(湖南科技大學 法學與公共管理學院, 湖南 湘潭 411201)

普法是實現全面依法治國戰(zhàn)略目標的重要內容，也是中國特色社會主義理論在法治領域的具體實踐表達[1]。自1986年國家啟動普法規(guī)劃以來，普法工作一直在按照“五年規(guī)劃”的步驟穩(wěn)步推進，今年是《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第七個五年規(guī)劃(2016—2020年)》實施的最后一年。

在全面深化改革的時代背景之下，為確保普法工作能夠服務于推進國家治理體系和治理能力現代化的大局，有必要在總結過去30余年普法工作經驗與教訓的基礎上，進一步創(chuàng)造性地大力推進普法工作。實踐離不開理論的指導，創(chuàng)造性普法工作的開展，需要普法觀念的更新和升級。第八個普法“五年規(guī)劃”開啟在即，如何提升普法觀念，應當以怎樣的理論來指導未來至少五年的普法工作，成為了一個不得不面對而且必須引起重視的問題?；诖?，本文嘗試從“高度”“寬度”“長度”的立體方位角度提出一種普法觀，謂之“立體普法觀”，以求裨益于普法理論研究和普法工作開展。

一、普法工作的“高度”

普法工作的“高度”，體現了普法工作的格局，對普法工作的開展具有基礎性和全局性作用。具體而言，普法工作的“高度”主要體現在站位、目標追求和成效質量三個方面。

(一)普法工作的站位要高

普法工作的高站位，體現為國家對普法工作的高度重視。普法之所以能夠成為國家法治建設的重要內容之一，源于法律的普及為國家統(tǒng)治構筑了合法性的基礎，國家治理的展開以法律的普及為前提[2]。普法工作實踐的展開關系國家法治建設的發(fā)展，國家對于普法工作的重視程度，決定了普法工作的“投入”與“產出”。政府主導下的自上而下的普法宣傳教育實踐，以國家資源的投入為前提性的物質基礎，國家對普法宣傳教育實踐的重視度，決定了國家資源投入的力度。新時代以來，我國對于普法工作的開展高度關注，關于普法工作的論述不斷體現在黨的最高決議中。2012年11月，黨的十八大報告指出，深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法尊法守法用法意識。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育。2017年10月，黨的十九大報告強調，加大全民普法力度，建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。2019年10月黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出，加大全民普法工作力度，增強全民法治觀念。國家歷來對普法工作高度重視，才保障了我國普法工作自1986年以來，始終按照“五年計劃”的模式穩(wěn)步推進，并取得了顯著的階段性成果。

普法工作的高站位，具有堅實的法律基礎。法治建設的目的在于讓法治成為社會治理的手段，而治理的穩(wěn)定性、持續(xù)性是法治的優(yōu)勢之一。作為社會主義法治國家建設基礎內容的普法宣傳教育，決定了法治建設整體實踐的展開[3]。作為國家法治建設的基礎內容，普法宣傳教育實踐應當具有長期性，30年普法工作的持續(xù)展開只是一個階段，即將收官的“七五”普法也只是其中一個節(jié)點。要充分發(fā)揮普法在國家法治建設中的重要價值，需要普法工作在發(fā)展創(chuàng)新的基礎上持續(xù)開展，更需要明確的法律規(guī)范為普法宣傳教育提供穩(wěn)定的基礎?！盎A不牢，地動山搖”。作為國家根本大法的《憲法》第24條規(guī)定了，國家通過普及……紀律和法制教育，……，加強社會主義精神文明的建設。為我國普法工作的開展，提供了最高效力的法律依據，也為普法宣傳教育的展開，提供了最堅實的法律基礎。

(二)普法工作的目標追求要高

普法工作的目標是普法工作價值取向的體現，目標設定的意義在于為實踐提供明確的導向。我國歷次普法計劃的展開，都有明確的目標設定，具體社會背景下普法工作開展的基礎不一致，具體普法計劃目標的設定必然存在差異。自“一五”普法以來到當下的“七五”普法，歷次普法計劃的目標設定，體現出明顯的漸進、發(fā)展的趨勢[1]。作為普法工作展開的實踐導向，普法目標反映了當時普法工作的重點與難點，明確了當時普法工作的中心與重心。所以，當下“七五”普法計劃的開展，將增強全民法治觀念和黨員規(guī)則意識、提升社會在厲行法治方面的積極性和主動性，以及營造社會守法氛圍等作為普法工作開展的重心。從“一五”普法到“六五”普法再到當下的“七五”普法目標的設定，展現了我國法治建設的實踐歷程。從社會法制觀念缺失、法制不健全，到法律體系的逐步完善、人民法律意識的初步建立，再到社會主義法治建設、人民法治意識、權利意識等顯著提升，是我國普法工作的階段性成效，也是普法目標的價值導向的具體表現。

高追求的目標能為普法工作提供更高的價值指引。普法計劃內的目標能夠為五年普法工作的開展提供充足具體的指引，但普法工作穩(wěn)定、持續(xù)的展開，需要有更高的目標追求，作為普法工作一以貫之的價值指引。具體普法計劃內的普法宣傳教育實踐的目標，既有關注法律知識的宣傳，也有注重培養(yǎng)法治意識。具體的普法目標只是具體階段普法工作的實踐導向，但普法工作的基礎性價值決定了普法工作的長期性，普法工作不能以具體目標的實現為已足，否則根本不能推進法治建設需求的不斷發(fā)展。在法治建設發(fā)展過程中，對于法律知識的掌握，已經不能完全概括人民群總的現實需求，權利行使、義務履行、責任承擔等基礎法治知識，業(yè)已成為人民的需求[4]。盡管對法律常識的宣傳將不再是普法計劃的目標之一，但其對于法治建設仍然是重要的，法律的知曉始終在法律遵守的實現之中扮演重要角色。如此更彰顯了在具體普法目標之上設定更高目標追求的意義。從簡單的法律常識宣傳，到社會法治意識的培養(yǎng)，再到追求知法、守法、用法的社會氛圍，是社會主義法治建設的發(fā)展過程，從一個階段到另一個階段，是量變到質變的發(fā)展過程。努力讓法治內化為群眾行動的準則、文化的認同和內心的信仰[5]，則是法治建設發(fā)展過程中質變的契機所在，以此作為普法工作更高的目標追求，能夠為普法工作實踐提供穩(wěn)定、持續(xù)的價值指引。

(三)普法工作的成效質量要高

普法工作的高站位，在于明確普法工作在社會主義法治建設中的重要地位；普法工作的高目標，是為了更好地發(fā)揮普法工作在法治建設中的積極價值；普法工作成效的高質量，則是普法工作在法治建設中的重要地位的必然要求，也是其更好地發(fā)揮積極價值的前提和基礎。充分發(fā)揮法治宣傳教育在全面依法治國中的基礎作用，是對普法工作成效高質量的具體要求。自上而下的普法工作，自1986年以來不間斷地展開，取得了斐然的成效，政府主導在資源調配中的優(yōu)勢充分凸顯，但是，以政治化運作方式進行普法，不免產生形式化、運動化宣傳的不良效果[6]，特別是普法工作中，單方面強調普法主體的角色發(fā)揮，而忽視了與普法對象的“對話”，制約了普法工作成效質量的提升。普法主體與對象之間，對于普法工作的認知和期望是具有明顯差異的。國家對于普法的追求，是為了實現社會秩序的穩(wěn)定、和諧，所以實現更好的社會治理是國家對普法的期望；作為普法對象的人民群眾，更關心的是自身合法權益的維護，其對普法的認知和期望也就在于此[7]。在普法宣傳中，加強普法主體與普法對象的“對話”，是明確普法對象需求的前提，也是提高普法宣傳教育針對性的基礎。

普法工作成效的高質量，有賴于普法實踐的具體展開。普法工作不應是普法主體的“獨角戲”，提升普法工作實效質量，必須同時兼顧普法主體與普法對象的角色發(fā)揮。從《關于實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》(以下簡稱《普法責任制意見》)落實普法主體的角度而言，一方面是在普法工作開展之中，嚴格落實誰執(zhí)法誰普法責任；另一方面是強化對普法主體工作的考評。在“四五”普法工作之后，我國的普法宣傳已經開始對普法計劃進行考核，除了對既有考核機制進一步完善之外，應該適時引入中立的第三方評估機制，對普法主體工作展開更為客觀、中立的評估。從普法對象角度出發(fā)，必須強化普法主體與普法對象之間的“對話”，明確普法對象對于普法的認知和期望。普法對象學法的動機與其學法的需求正相關，而其學法需求的強度又受到普法對象對法律重要性的感知度[8]。作為普法對象的人民群眾，對于普法工作的認知和期望都是從自身角度出發(fā)，如何通過提升人民群眾對法律重要性的認知和對法律價值期望，進而強化其學法的動機，促進人民群眾形成信法、守法的法治思維，應當成為普法主體工作的著力點。

二、普法工作的“寬度”

普法的“寬度”是普法宣傳輻射范圍直接表現，既是對普法“高度”的具體實踐，也為普法“長度”打下了良好的積淀。普法宣傳并不是一項孤立的政府工作，而是作為國家法治建設的重要一環(huán)，是一項系統(tǒng)的工程。只有普法工作具有足夠的“寬度”，全面依法治國才能擁有更為深厚的社會基礎。普法主體的多元化，普法內容、方式的多樣化，是拓寬普法“寬度”的有效路徑。

(一)普法主體的面向要寬

普法主體的單一化，不利于普法工作的開展。普法宣傳是一項浩大的工程，普法宣傳從無到有，需要人、財、物的大量投入，而在普法宣傳工作的初期，經濟發(fā)展滯后，社會法制不健全、民眾缺乏基本的法制觀念，只有依靠政府的資源調配，才能確保普法工作的順利開展。所以，30余年的普法工作，主要表現為以政府為主導的自上而下的運動。為了更好協(xié)調普法工作，在“三五”普法之中還專門設立了“普法辦”。政府主導下的普法宣傳，在順利完成六次普法計劃之后，又即將完成第七次普法計劃，已經取得了豐碩的成果，人民群眾的法治觀念、法治意識顯著增強，法治建設進入新的階段。但政府主導下的普法宣傳，普法主體單一的弊病，也成為了制約普法工作繼續(xù)發(fā)展的因素之一。30余年的普法宣傳教育實踐，民眾對于基本法律知識已經基本了解，社會法治意識已經明顯提高，普法宣傳的重心已經不再是法律條文的普及，而是要進一步塑造公民的法律意識。公民法律意識的進一步塑造，不能僅僅依靠政府自上而下的推動，必須通過多方面、多維度的共同作用，才能實現質的提升。

普法主體的多元化發(fā)展，是普法成效提升的要求。單由政府主導的普法宣傳，已經不能很好契合當下法治建設的需求，客觀上還造成部分社會資源的閑置、浪費。普法宣傳應該成為一項全社會的事業(yè)，由司法行政機關普法主管部門一家“獨唱”，變成每一個具有執(zhí)法權力和承擔管理服務職能的國家機關的“大合唱”，形成齊抓共管的“大普法”格局[9]。大普法格局的形成，一方面是仰仗現有普法主體發(fā)揮充分的積極作用?！镀辗ㄘ熑沃埔庖姟访鞔_了國家層面各機關的普法責任，但是對于普法的內容、具體制度等方面內容并未進行詳盡規(guī)定，為充分發(fā)揮普法責任制的積極價值，必須將《普法責任制意見》具體化。鑒于我國地區(qū)經濟發(fā)展和各地法治建設基礎的差異性，以及各國家機關具體職權的差異性，可由各地方(省級)、各機關(部委)分別具體化。另一方面是擴大責任主體[10]。充分調動社會力量參與普法宣傳，推動普法宣傳志愿隊伍建設，引導具有法律知識的公民參與普法宣傳；充分發(fā)揮民間組織在普法宣傳中的作用，民間組織比官方更貼近民眾生活，因此從整體上看民間組織在塑造社會基層民眾法律意識方面的作用更大[11]。調動民間力量參與社會普法時，應充分發(fā)揮實際案例在社區(qū)生活中的普法價值，因為隨著法治建設的完善，公民依法維權、解決糾紛的幾率增加，群眾身邊發(fā)生的實際案例能夠產生更好的普法效果。

(二)普法內容的范圍要寬

普法內容要寬，意味著法律知識的普及不能囫圇吞棗、泛泛而談，而要因地制宜、有的放矢。普及法律知識是引導民眾遵守法律的重要舉措之一，但是，如果運用不當，尤其是類似于“大水漫灌”地宣傳法律知識，所收獲的效果可能不盡理想。這一方面是因為隨著中國特色社會主義法治體系的建立和不斷完善，數量巨大的法律規(guī)范僅通過一般的普法宣傳，民眾很難真正掌握；另一方面則是因為民眾只會關心與自己切身相關的法律知識，對于其他的法律知識的了解缺乏足夠的動力?！按笏唷钡钠辗ㄐ麄鲗嵸|就是普法教育針對性的缺失。普法教育宣傳的內容的多樣化，需要強化普法教育的針對性，而普法的針對性源于對普法對象需求的關注。執(zhí)法者在以法治思維將普法納入執(zhí)法內在需求的過程中，應當兼顧行政相對人的守法需求[6]。從普法對象需求的角度出發(fā)，為不同對象提供不同的普法宣傳內容，如此有的放矢才能讓普法內容更為飽滿。因為普法內容針對性缺乏的同時，其內容的廣泛性同樣在客觀上受到了制約。在政府主導的普法宣傳教育中，人民群眾所接收到的普法教育內容已經事先確定，政府按照既定的內容和程序進行普法宣傳，對特定法律規(guī)范進行強化普及，在客觀上就限制了人民群眾對其他法律規(guī)范的認知和了解。

法律知識的普及只是普法工作的一部分，普法的內容不能僅限于法律常識，而要上升到思維理念層面。盡管官方推行普法的初衷是讓全國人民知曉法律，進而學會用法維權和依法辦事，但意欲通過普法塑造法律秩序、實現國家的長治久安才是最終鵠的[7]。知曉法律知識毫無疑問是遵守法律的原因之一，普法宣傳教育當然應當強調法律知識的宣傳教育，即使是對社會主義法治建設而言，法律知識的知曉也是重要內容之一，但法律知識的宣傳不是普法工作的全部，其與法治社會建設之間也并非充分必要關系。普法責任制下，由具體國家機關在自己負責領域內的法律實施過程中，進行普法宣傳的模式，相較于司法行政部門“唱獨角戲”模式的普法宣傳，已經擴展了普法宣傳的“寬度”，相應的普法宣傳的內容也應當有所拓展，建設法治國家、法治社會不能僅靠法律知識的宣傳。普法教育不僅要繼續(xù)普及法律知識特別是新的法律法規(guī)，還要圍繞科學立法、嚴格執(zhí)法、依法監(jiān)督、司法公正、全民守法等法治建設的主要環(huán)節(jié)和方面進行關于社會主義法治理念、中國特色社會主義法治道路、全面依法治國的戰(zhàn)略部署等的宣傳教育[4]。

(三)普法方式的口徑要寬

普法的方式應該多樣化。普法只是知法、守法和用法之間的一個紐帶、橋梁，守法、用法并不是普法的必然結果。普法宣傳是對民眾傳播和傳授法律知識的活動，而民眾所擁有和占有的法律知識與民眾對法律的遵守存在一定關系，但這種關系并不具有決定性[12]。盡管如此，也不能否定人民群眾擁有和占有更多的法律知識，對于普法宣傳教育實踐成效的積極價值。普法方式的多樣化，為普法對象獲得更多的法律知識提供方式上的可能性。傳統(tǒng)普法宣傳中，作為普法主體的政府來主導普法宣傳，按照“既定方式”向普法受體灌輸法律知識，限定了人民群眾獲得法律知識的途徑。而且，自上而下的普法宣傳，忽視了普法對象在普法宣傳中的角色發(fā)揮，缺乏普法主體與普法對象之間的“對話”，無法充分喚起普法受體對普法內容的熱情，甚至可能因為普法形式、內容的僵化，產生抵觸情緒，進而制約僅有普法途徑下的普法實效提升。普法部門必須認識到單向獨白式的普法模式已經不再切實可行，勸服和控制正讓位于溝通和互動[13]。而且，普法主體單方面灌輸式的普法，并不能充分發(fā)揮普法活動的效率。普法方式是普法對象獲取法律知識的途徑，多元化的普法方式，為普法對象法律知識的獲取提供更多的路徑選擇。

信息技術的發(fā)展為普法方式多樣化提供契機。就本質而言，普法宣傳不外是一種傳播活動[14]。普法宣傳傳播效果的提升，在很大程度上依賴于普法宣傳方式的多樣化發(fā)展。傳統(tǒng)普法模式多利用書刊、報紙、廣播、電視等開展普法宣傳教育。傳統(tǒng)模式下的普法宣傳在內容傳播的廣泛性、及時性等方面存在明顯不足，而且無法體現作為普法對象的角色價值?；ヂ摼W技術的發(fā)展，成為普法宣傳網絡模式強有力的技術支撐。網絡普法模式增強了普法對象的主體性，提高了普法過程的互動性[13]，也有效彌補了傳統(tǒng)普法模式下廣泛性、時效性方面的缺陷，但是網絡普法模式下，普法內容的精確性仍然與現實需求之間存在差距。傳統(tǒng)普法模式和網絡普法模式，是我國普法宣傳實踐展開的重要方式選擇，隨著普法宣傳的深入，已經不能很好滿足普法工作的需求。精準普法模式應該成為普法宣傳的新方式。精準普法模式是在網絡普法模式基礎之上，以網絡技術的發(fā)展為基礎，通過大數據挖掘和分析，實現以需求定主題、以問題為導向，精準識別、精準推送、精準施策的普法模式[13]。充分利用信息網絡技術的發(fā)展，突出普法對象在普法宣傳教育中的地位，發(fā)揮普法的對象的需求導向，實現普法工作“精確制導”，強化普法工作實效。

三、普法工作的“長度”

普法宣傳不是一時一世之事，立足當下放眼未來，才能確保當下普法宣傳的“高度”和“寬度”不是曇花一現。

(一)普法工作應該繼續(xù)長期堅持

普法工作為法治建設奠定了堅實基礎。普法是依法治國的重要內容，是中國特色社會主義法治理論的實踐表達[1]。普法宣傳教育實踐的展開，對法律規(guī)范、法律知識進行傳播，提升人民群眾法律意識，培育社會法治觀念，引導普法對象將對法律的認知和遵守，內化為對法律的認同甚至信仰，在我國法治建設中發(fā)揮基礎性的作用。自1986年以來，以五年作為一個普法階段，根據不同歷史背景，針對具體的普法對象，普法宣傳教育不間斷地展開，踐行這每一次普法計劃的具體目標。我國針對全世界最大基數的普法對象，數十年不間斷地進行普法宣傳教育，取得了世界矚目的成績。作為普法對象的人民群眾，對法律知識、法律規(guī)范已經有了基本的了解，學法、守法、用法逐漸成為了社會生活的重要內容，權利意識、人權意識、法治意識的形成和提高，成為了我國法治事業(yè)建設的重要社會基礎。得益于普法宣傳教育的實效，才能明確提出全面依法治國的戰(zhàn)略目標，為穩(wěn)步推進社會主義法治建設事業(yè)，提供新的方向指引。

普法工作將繼續(xù)在我國法治建設中發(fā)揮重要作用。中國特色社會主義法治事業(yè)能夠不斷取得偉大成就，長期堅持的全民普法工作是十分重要的原因[15]。堅持和完善中國特色社會主義法治體系，必須繼續(xù)發(fā)揮普法宣傳教育的重要作用，盡管普法宣傳已經取得了明顯成效，但是目前的普法宣傳與現實需求之間仍然存在較大差距。例如，普法內容范圍狹窄，對法治意識、法治理念的培養(yǎng)并不充分，等等。普法工作已經取得的成效，彰顯了普法宣傳教育在我國法治建設中的積極作用。進一步完善普法工作，繼續(xù)發(fā)揮普法工作的積極作用，是我國法治建設對普法工作的現實要求。

(二)建立長效機制為普法工作所必需

普法工作的長期堅持需要普法工作長效機制的保障。普法實踐不間斷地展開，已經充分證明了普法工作的長期性；普法工作所取得的成效，業(yè)已展示了普法宣傳在法治建設中的重要價值。構建普法長效機制，為普法工作提供機制保障，一方面是對既有普法成效的鞏固，另一方面是確保普法宣傳教育實踐的繼續(xù)展開。普法宣傳教育是一個從量變到質變的循序漸進的過程，每一次普法計劃的實施完成，都是對前普法工作的推進和對后普法工作的積累。構建普法長效機制的價值，在于確保量變到質量的積累過程不中斷，也在于保證歷次普法計劃的承前啟后。普法宣傳中內容針對性的缺失，制約了普法實效質量提升，限制了普法工作量的積累，所以普法長效機制的構建，應該首先是對普法責任制的堅持和完善。充分發(fā)揮國家機關普法主體責任，充分利用“執(zhí)法內容”“執(zhí)法對象”的特定性，提高普法內容針對性，進一步強化普法對象對法律知識等的擁有和掌握。同時，應當建立普法工作的成效測評體系，對普法工作進行考核。構建普法教育績效測評指標體系是科學實施普法教育、增強普法教育實效的必要保證，是回應中國特色社會主義新時代人民對美好法治生活需要的重要舉措[4]。此外，還可以適時引入社會評價、第三方評估等措施，作為普法長效機制構建的補充內容。

普法長效機制的構建應注重普法對象的角色發(fā)揮。普法長效機制的構建，是為了提升普法宣傳教育實效，進而實現普法宣傳教育實踐的持續(xù)展開，而普法宣傳的實效，最終體現為普法對象對于法律、法治的認同和信仰程度。關注普法對象的角色價值，以普法對象對法律的興趣和現實需求為導向，是普法長效機制構建目的實現的落腳點。例如，司法活動的過程和結果的公正，是作為普法對象的人民群眾的要求，那么無論司法機關在司法活動以何種具體形式進行普法宣傳，其唯一的導向都應該是實現司法公正。司法不公與普法之間呈現零和博弈乃至負和博弈的態(tài)勢[1]。每一次具體的司法活動，都是一場生動的普法宣傳教育，特別是在信息網絡飛速發(fā)展，公共法治事件廣受輿論關注的背景下，公正司法活動產生的普法實效更為突出。通過公正的司法活動，司法機關不僅在案件處理中以案釋法，實現了對相關法律知識的宣傳，還增強了普法對象對法律的信任，而這正是普法長效機制構建的目的所在。

普法觀既是作為對普法宣傳正確認識的前提，又是對普法宣傳工作開展的觀念指導。當前，普法宣傳經過數十年經驗和教訓的總結和汲取，在社會效果等各方面取得了明顯發(fā)展，但是仍然在特定方面存在不足，這也在一定程度上表明了當下的普法觀應該進一步提煉、完善，更有效地契合、指導普法宣傳實踐發(fā)展。立體普法觀的塑造，有利于對普法宣傳進行較為全面的立體指引，促進解決當下普法宣傳實踐中的不足，有效提升普法工作實效，繼續(xù)推動普法宣傳教育高質量展開。