人大監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的相向關(guān)系研究

黃建水，馬蓉蓉

(河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

2018年，我國(guó)憲法修改，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)并賦予其國(guó)家監(jiān)察權(quán)，以此人大監(jiān)督、監(jiān)察委監(jiān)察監(jiān)督和檢察院法律適用監(jiān)督組成了國(guó)家的監(jiān)督體系。監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象包括一切行使公權(quán)力的公職人員、履行公務(wù)的人員及從事公共事務(wù)的人員。監(jiān)察監(jiān)督的人員應(yīng)當(dāng)包括在人大機(jī)構(gòu)工作的人員，也包括具有人大代表身份的各種人員。監(jiān)察監(jiān)督對(duì)人大來(lái)說(shuō)只是對(duì)其中的工作人員及人大代表的監(jiān)督，即所謂的“個(gè)體監(jiān)督”。看似人大監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督兩者相互監(jiān)督有著相向、矛盾的關(guān)系，即一方面人大對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督，另一方面，監(jiān)察委對(duì)人大中的工作人員及人大代表進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督。其實(shí)人大監(jiān)督是對(duì)其產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)及其人員進(jìn)行組織監(jiān)督和工作監(jiān)督，而監(jiān)察監(jiān)督是對(duì)所有行使公權(quán)力人員的個(gè)體監(jiān)督，兩者在監(jiān)督的層次、內(nèi)容、方式方法等方面都是不同的。當(dāng)前，人們對(duì)這兩種監(jiān)督的相向性關(guān)系，認(rèn)識(shí)不一，甚至有學(xué)者擔(dān)心監(jiān)察監(jiān)督權(quán)擴(kuò)展會(huì)弱化或架空人大監(jiān)督，動(dòng)搖人大監(jiān)督的權(quán)威性，破壞人民代表大會(huì)制度。因此，研究人大監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的相向關(guān)系，理清人大監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的不同性質(zhì)與地位，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1 人大監(jiān)督權(quán)的人民性、至上性及對(duì)象的組織性

人大監(jiān)督是指各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依據(jù)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《人大監(jiān)督法》)，對(duì)由各級(jí)人大產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督具有人民性、至上性及對(duì)象的組織性。

1.1 人大監(jiān)督權(quán)的人民性

我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，人民通過(guò)選舉自己的代表組成各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，代替人民行使國(guó)家權(quán)力，各級(jí)人大常委會(huì)依據(jù)《人大監(jiān)督法》具體行使監(jiān)督權(quán)的過(guò)程，正是人民當(dāng)家作主管理國(guó)家的體現(xiàn)。人大監(jiān)督權(quán)的行使是按照人大監(jiān)督法規(guī)定的形式和程序，對(duì)其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)在內(nèi)的工作和憲法、法律的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)。我國(guó)人民代表大會(huì)制度的核心是人民主權(quán)，人民在國(guó)家生活中居于主體地位。各級(jí)人大行使憲法賦予的監(jiān)督權(quán)以保障國(guó)家法律實(shí)施，體現(xiàn)著人民的意志，是人民當(dāng)家做主的重要體現(xiàn)和保障。全國(guó)人民代表大會(huì)作為我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)受其監(jiān)督，是對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度內(nèi)涵的詮釋和拓展，有利于作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大履行監(jiān)督職責(zé)。

1.2 人大監(jiān)督權(quán)的至上性

我國(guó)憲法中明確規(guī)定，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)并受人大監(jiān)督。人大監(jiān)督權(quán)的直接法律依據(jù)是憲法，這就表明人大監(jiān)督具有其他監(jiān)督所不具備的至上性并且比其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督更具有權(quán)威性[1]。依據(jù)憲法和人大監(jiān)督法規(guī)定，人大監(jiān)督權(quán)的行使主體只能是各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。人大監(jiān)督權(quán)所指向的具體對(duì)象即人大監(jiān)督權(quán)的客體，是與人大同級(jí)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)及其組成人員。人大監(jiān)督主要是組織性質(zhì)的監(jiān)督，也包括對(duì)人大任命的人員履行職責(zé)情況的監(jiān)督。2018年《憲法》修改，增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)作為《憲法》第三章國(guó)家機(jī)構(gòu)中的第七節(jié)，因此監(jiān)察委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)成為人大監(jiān)督的對(duì)象。但是，早在2006年頒布的人大監(jiān)督法中，規(guī)定的監(jiān)督對(duì)象，僅是“一府兩院”，隨著憲法的修改，人大監(jiān)督法也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的修改，把監(jiān)察委員會(huì)作為被監(jiān)督的對(duì)象寫(xiě)入人大監(jiān)督法，“一府一委兩院”的體制，正是人民代表大會(huì)制度的自我完善和發(fā)展[2]。

1.3 人大監(jiān)督對(duì)象的組織性

全國(guó)人民代表大會(huì)作為我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，監(jiān)督由它產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)，監(jiān)督的對(duì)象主要是“一府一委兩院”。各級(jí)人民政府依據(jù)憲法及其各級(jí)人大及政府組織法的規(guī)定，向本級(jí)人大作工作報(bào)告。各級(jí)人民檢察院和各級(jí)人民法院依據(jù)相應(yīng)的檢察院組織法和法院組織法，向本級(jí)人大報(bào)告工作和作專項(xiàng)報(bào)告是人大對(duì)“一府兩院”監(jiān)督方式的體現(xiàn)，而憲法和監(jiān)察法中沒(méi)有規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)要向人大報(bào)告工作，而只規(guī)定了專項(xiàng)報(bào)告。人大監(jiān)督法中規(guī)定的人大監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是一種權(quán)力監(jiān)督，監(jiān)察委員會(huì)作為我國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)成為人大的監(jiān)督對(duì)象以保證國(guó)家權(quán)力的正常運(yùn)行?？赡芑诒O(jiān)察內(nèi)容保密性的考慮，目前憲法和監(jiān)察法并沒(méi)有規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)每年向人大報(bào)告工作。但是，人大聽(tīng)取和審議監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告、對(duì)監(jiān)察委員會(huì)組織執(zhí)法檢查等，都是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的體現(xiàn)。

2 監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的國(guó)家性、法定性及對(duì)象的個(gè)體性

為了完善國(guó)家監(jiān)察體制改革的成果，2018年3月全國(guó)人大依據(jù)剛修改過(guò)的憲法制定的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、權(quán)力來(lái)源等，做了較為詳細(xì)的規(guī)定。

2.1 監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的國(guó)家性

2018年憲法修改確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的憲法地位，對(duì)國(guó)家監(jiān)督權(quán)重新進(jìn)行配置，調(diào)整了機(jī)構(gòu)設(shè)立和監(jiān)督職能的分擔(dān)，形成人大下的“一府一委兩院”的“一元二階”權(quán)力結(jié)構(gòu)形式。

《監(jiān)察法》第三條明確規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的職能，明確監(jiān)察委員會(huì)是作為我國(guó)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)而存在，國(guó)家監(jiān)察是對(duì)公權(quán)力最直接、最有效的監(jiān)督[3]。監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生方式相同，這就決定了監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)處于相同的憲法地位，其權(quán)力也應(yīng)當(dāng)平行于行政權(quán)、檢察權(quán)與審判權(quán)。監(jiān)察委作為國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)而存在，是我國(guó)監(jiān)督體系的組成部分。設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)互相配合、互相制約，有利于實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)。作為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的人民檢察院行使國(guó)家法律適用監(jiān)督權(quán)，與監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)有著本質(zhì)上的不同，檢察院是作為我國(guó)法律適用監(jiān)督機(jī)關(guān)而設(shè)置的，其主要職責(zé)是對(duì)監(jiān)察委、法院適用法律監(jiān)督，形成對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的制約。

2.2 監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的法定性

我國(guó)監(jiān)察法中確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的法律地位，它主要是對(duì)所有公職人員是否依法履行職務(wù)、是否秉公行使權(quán)力、是否廉潔從政等情況進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督。其中，對(duì)公職人員的腐敗行為和瀆職行為的監(jiān)督，是監(jiān)察監(jiān)督的重心。

2018年憲法修改，為制定《監(jiān)察法》提供了憲法依據(jù)，也是對(duì)前期監(jiān)察制度試點(diǎn)工作成果的確認(rèn)[4]。憲法修改后，我國(guó)政權(quán)機(jī)構(gòu)的組織形式由原來(lái)的“人大之下的一府兩院制”演變?yōu)楝F(xiàn)行的“人大之下的一府一委兩院制”。監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的法定性是指各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的框架下行使職權(quán)。監(jiān)察監(jiān)督權(quán)法定包括監(jiān)察職權(quán)法定、監(jiān)察程序法定以及采取監(jiān)察措施法定等。監(jiān)察職權(quán)法定是指監(jiān)察委行使監(jiān)察權(quán)必須由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)國(guó)家立法賦予；監(jiān)察程序法定是指監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的適用和運(yùn)行必須遵循法定的程序，避免因程序不公導(dǎo)致監(jiān)察不實(shí)；監(jiān)察措施法定是指監(jiān)察權(quán)在運(yùn)行中監(jiān)察委所采取的各種措施必須以法律規(guī)定為前提，法律沒(méi)有規(guī)定的或賦予的不能適用。

2.3 監(jiān)察監(jiān)督對(duì)象的個(gè)體性

監(jiān)察委員會(huì)依法行使監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象是一切行使公權(quán)力的人員，這里的人員只能是作為個(gè)體而存在的自然人而非組織。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，從意志上給予公職人員以威懾并對(duì)其行為產(chǎn)生影響，規(guī)范其履職行為，保證了監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性和有效性。

我國(guó)監(jiān)察法條文中，明確規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員，這就表明監(jiān)察委員只能對(duì)個(gè)體人員監(jiān)督而不包括組織機(jī)構(gòu)?！侗O(jiān)察法》第十五條進(jìn)一步明確規(guī)定了監(jiān)察對(duì)象的具體范圍，前五項(xiàng)規(guī)定了行使國(guó)家公權(quán)力的公職人員，還加上了“其他依法履行公職的人員”的第六項(xiàng)兜底條款的規(guī)定。公職人員手中的權(quán)力是人民賦予的，必須在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作，公職人員要運(yùn)用手中權(quán)力為人民服務(wù)，扮演好行使公共職權(quán)、履行公共職責(zé)的角色。人大代表代表公民行使國(guó)家權(quán)力的制度設(shè)計(jì)，決定了人大代表在工作中的行為是行使人民委托的國(guó)家權(quán)力的表現(xiàn)，其所涉及的與職務(wù)有關(guān)的一切行為屬于國(guó)家公權(quán)力的范圍[5]。因此，人大代表以人大代表的身份行使公權(quán)力的行為屬于監(jiān)察委的監(jiān)察范圍。但是，人大代表在開(kāi)會(huì)期間執(zhí)行職務(wù)時(shí)，依法享有豁免權(quán)，不受監(jiān)察委的監(jiān)察監(jiān)督。譬如，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》(以下簡(jiǎn)稱《人大代表法》)第三十一條規(guī)定：“代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”

3 人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的關(guān)系

人大的監(jiān)督是全面的監(jiān)督，是自上而下的組織監(jiān)督，人大不僅可以對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)監(jiān)督還包含對(duì)由其產(chǎn)生的人員的履職監(jiān)督。而憲法僅賦予監(jiān)察委員會(huì)對(duì)個(gè)體人員的監(jiān)督并未賦予其對(duì)組織的監(jiān)督，因此人大可以對(duì)行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，但是監(jiān)察委員會(huì)并沒(méi)有反向監(jiān)督人大作為一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，以此保障人民代表大會(huì)制度的根本性。

3.1 我國(guó)國(guó)家監(jiān)督體系的組織構(gòu)成

監(jiān)督制度是現(xiàn)代國(guó)家制度建構(gòu)所不可或缺的部分，也是國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的保障。我國(guó)國(guó)家監(jiān)督組織體系分為三個(gè)部分：人大的監(jiān)督、監(jiān)察委監(jiān)察和檢察院監(jiān)督。人大的監(jiān)督是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是自上而下的縱向性的用權(quán)力制約權(quán)力，通過(guò)聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查和行使質(zhì)詢權(quán)等方式，來(lái)保障人民當(dāng)家做主的民主權(quán)利。人大作為整體是權(quán)力機(jī)關(guān)，是國(guó)家主權(quán)和人民主權(quán)的表征。我國(guó)的人大監(jiān)督體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約之上，側(cè)重于對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的監(jiān)管以保證國(guó)家機(jī)器按照人民的意志和需要運(yùn)轉(zhuǎn)[6]。各級(jí)人大依據(jù)人大監(jiān)督法對(duì)“一府一委兩院”行使監(jiān)督權(quán)，是人民當(dāng)家作主和國(guó)家實(shí)現(xiàn)法治的具體表現(xiàn)。

監(jiān)察委員會(huì)作為新生的國(guó)家機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著憲法賦予的監(jiān)察監(jiān)督的重?fù)?dān)，行使與人大監(jiān)督截然不同的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察權(quán)源自人民監(jiān)督權(quán)和人大監(jiān)督權(quán)，也是一項(xiàng)獨(dú)立的整體性權(quán)力，監(jiān)察委員會(huì)有獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的能力[7]。國(guó)家的正常運(yùn)行離不開(kāi)每一個(gè)公職人員，行使公權(quán)力的公職人員代表公權(quán)力的“一分子”。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察監(jiān)督與人大監(jiān)督剛好相輔相成，一個(gè)監(jiān)督由個(gè)體構(gòu)成的組織，一個(gè)監(jiān)督形成組織中的個(gè)體，兩者相互配合組成錯(cuò)落有致的監(jiān)督整體。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察監(jiān)督權(quán)是對(duì)行使公權(quán)力的人員的個(gè)人監(jiān)督，對(duì)公職人員在履行職責(zé)過(guò)程中的行為進(jìn)行監(jiān)督。人大代表以人大代表身份行使公權(quán)力時(shí)接受人大的監(jiān)督，只有人大代表在以非人大代表的身份從事活動(dòng)時(shí)才會(huì)成為監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象。只有把人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織監(jiān)督和監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公職人員的監(jiān)督相結(jié)合，才能使人大的組織監(jiān)督和監(jiān)察委員會(huì)的個(gè)體監(jiān)督相互彌補(bǔ)，形成完備的國(guó)家監(jiān)督體系。

檢察院作為我國(guó)的司法機(jī)關(guān)，行使國(guó)家法律適用監(jiān)督權(quán)。根據(jù)我國(guó)憲法和有關(guān)法律規(guī)定以及目前的檢察實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是一種專門(mén)監(jiān)督，即對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)法、司法活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督。人民檢察院行使法律適用監(jiān)督權(quán)，往往與訴訟活動(dòng)有著密切的聯(lián)系。因此，檢察院的監(jiān)督主要是刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督，其中刑事訴訟監(jiān)督是檢察院工作的重點(diǎn)。在刑事訴訟中，檢察院不僅依法行使公訴權(quán)，還可以針對(duì)法院的判決結(jié)果提出抗訴。檢察院對(duì)民事訴訟和行政訴訟監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)途徑與刑事訴訟不同，它主要是通過(guò)審判監(jiān)督程序來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

3.2 人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的對(duì)象不同

監(jiān)察委員會(huì)僅對(duì)行使公權(quán)力的公職人員、履行公務(wù)的人員以及從事公共事務(wù)的人員行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)人大會(huì)議和組織沒(méi)有監(jiān)察監(jiān)督的權(quán)力。我國(guó)人大代表由于具有兼職的特殊性而與普通的公職人員而有所不同。我國(guó)《人大代表法》第三十一條規(guī)定：“代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?！比舜蟠矸墙?jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或刑事審判，當(dāng)需要采取與逮捕、拘留性質(zhì)相同的限制人身自由的留置措施時(shí)，必須要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序。人大代表要接受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督，如果人大代表在履行職責(zé)的過(guò)程中發(fā)生失誤或產(chǎn)生不當(dāng)行為，人大常委會(huì)可以罷免人大代表或者原選舉單位可以對(duì)人大代表提出罷免，而監(jiān)察委員會(huì)無(wú)權(quán)對(duì)人大代表行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)[8]。當(dāng)人大代表不再以人大代表的身份從事活動(dòng)時(shí)，人大代表與其他公職人員就沒(méi)有不同之處。此時(shí)，不論人大代表是省長(zhǎng)還是校長(zhǎng)，監(jiān)察委都可以對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督。

3.3 人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容不同

人大監(jiān)督的內(nèi)容，可分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。法律監(jiān)督的對(duì)象是行使國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)范性行為或?qū)嵤┬袨?，而工作監(jiān)督是對(duì)“一府一委兩院”的工作及其組成人員是否盡職盡責(zé)等進(jìn)行監(jiān)督。不論是法律監(jiān)督或者工作監(jiān)督，人大監(jiān)督的核心都是保證國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員能夠于法有據(jù)地行使國(guó)家權(quán)力。

監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查，對(duì)失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員是否公正廉潔的全方位制約監(jiān)督[9]。我國(guó)《監(jiān)察法》中明確規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查過(guò)程中可以采取的監(jiān)察措施，包括談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、鑒定、留置等12種。留置作為一項(xiàng)限制公民人身自由的強(qiáng)制措施，它的使用是慎之又慎的。為了保障被留置人員的權(quán)益，監(jiān)察法中規(guī)定了一系列保障人權(quán)的人性化措施以保障被調(diào)查人員的人權(quán)[10]。留置作為限制人身自由的措施，監(jiān)察委在對(duì)具有人大代表身份的人員采取時(shí)要遵守程序正當(dāng)原則，應(yīng)當(dāng)按照《人大代表法》第三十二條的規(guī)定做出相應(yīng)的程序性報(bào)告和許可行為。在監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人大代表涉嫌職務(wù)違法犯罪進(jìn)行立案之前，應(yīng)當(dāng)先履行向人大代表所在的人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主席報(bào)告的程序，暫時(shí)停止人大代表執(zhí)行職務(wù)或者終止人大代表的資格。

人大的監(jiān)督與監(jiān)察委的監(jiān)督看似具有相向性，但人大監(jiān)督的對(duì)象是對(duì)組織和對(duì)工作，而監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象則是對(duì)個(gè)體和對(duì)具體的人。監(jiān)察委員會(huì)不能對(duì)人大組織及其工作進(jìn)行監(jiān)督，只能對(duì)在人大的工作人員和人大代表以非人大代表身份進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督。

4 明確人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察監(jiān)督權(quán)關(guān)系的立法建議

為了進(jìn)一步完善我國(guó)的監(jiān)督制度，建立健全國(guó)家監(jiān)督體系，明確人大監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)盡快修改人大監(jiān)督法、制定監(jiān)察委員會(huì)組織法和修正人大代表法。

4.1 修正完善人大監(jiān)督法的內(nèi)容

“沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律”，這是習(xí)近平總書(shū)記對(duì)權(quán)力監(jiān)督規(guī)律的總結(jié)。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督是對(duì)公職人員的監(jiān)督，而監(jiān)察委員會(huì)的公職人員不僅是作為監(jiān)督者，同時(shí)又兼具公職人員的角色又該如何接受監(jiān)督？監(jiān)察委員會(huì)在監(jiān)督人大工作人員及人大代表時(shí)不僅要輔以必要的制約措施，同時(shí)監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)又要受人大及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督權(quán)的制約。根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察委員會(huì)也納入人大監(jiān)督法的監(jiān)督對(duì)象，對(duì)“一府一委兩院”進(jìn)行監(jiān)督，因此應(yīng)盡快修改《人大監(jiān)督法》。

第一，對(duì)人大監(jiān)督法的修改，第三章和第七章的內(nèi)容不需要大的改動(dòng)，要把監(jiān)察委員會(huì)納入人大監(jiān)督的對(duì)象，需要改動(dòng)的條文大多數(shù)都是簡(jiǎn)單的加上監(jiān)察委員會(huì)即可。

第二，監(jiān)察委員會(huì)接受人大監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)向人大作專項(xiàng)報(bào)告，并派負(fù)責(zé)人到場(chǎng)接受人大的詢問(wèn)和質(zhì)詢。因此，在第二章中要界定清晰監(jiān)察委員會(huì)的主體地位和權(quán)力。具體是在目錄部分的第二章聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的機(jī)構(gòu)應(yīng)增加監(jiān)察委員會(huì)，在法律條文部分的第五條、第八條、第九條、第十一至十四條、第二十七條需要在專項(xiàng)報(bào)告的主體中加上監(jiān)察委員會(huì)。

第三，修改《人大監(jiān)督法》應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，人大有權(quán)對(duì)其組成人員做出撤職的決定，縣級(jí)以上的監(jiān)察委員會(huì)也可以主動(dòng)向本級(jí)人大提出撤職案，第四十四、四十五條也要相應(yīng)地增加對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的撤職案的審議和決定以保證監(jiān)察人員的廉潔性。

總之，《人大監(jiān)督法》應(yīng)當(dāng)隨憲法的修改而修改，與《憲法》的規(guī)定相統(tǒng)一，為早日實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)提供制度保障。

4.2 制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》

作為我國(guó)審判機(jī)關(guān)的法院和檢察機(jī)關(guān)的檢察院，法院組織法和檢察院組織法對(duì)其內(nèi)部的組織進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。依據(jù)《憲法》第一百二十四條的規(guī)定，作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)有相對(duì)應(yīng)的組織法，所以關(guān)于規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)組織的法律也應(yīng)盡早盡快地出臺(tái)。

我國(guó)的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都有其對(duì)應(yīng)規(guī)定運(yùn)行組織機(jī)制的組織法，為完善我國(guó)的法律規(guī)定并對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)采取制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》的形式來(lái)確定憲法上監(jiān)察權(quán)的定位，明確其機(jī)構(gòu)設(shè)置、功能、人員資格等問(wèn)題。監(jiān)察委員會(huì)專職反腐敗機(jī)構(gòu)的屬性，決定了其機(jī)構(gòu)設(shè)置的特殊性，監(jiān)察法只是對(duì)監(jiān)察權(quán)的重要事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，不可能像法院組織法和檢察院組織法那樣對(duì)所有相關(guān)的事項(xiàng)都予以規(guī)定。不論是在完善國(guó)家機(jī)構(gòu)法律組織體系層面，還是法律制定層面，都應(yīng)該在監(jiān)察法之外，制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》，以填補(bǔ)關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)組織方面的法律空白，專門(mén)對(duì)具體的監(jiān)察組織人事體系作出較為詳細(xì)的規(guī)定。

第一，《監(jiān)察委員會(huì)組織法》應(yīng)在憲法規(guī)定下擬定和出臺(tái)。《監(jiān)察委員會(huì)組織法》是憲法相關(guān)法的重要內(nèi)容，受法律保留原則規(guī)制，應(yīng)當(dāng)由我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定。

第二，《監(jiān)察委員會(huì)組織法》頒布的程序要經(jīng)過(guò)法律草案的提出、法律草案的審議、法律草案的表決與通過(guò)、法律的公布等程序。我們可以比照《檢察院組織法》《法院組織法》中的規(guī)定，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)提出相似的要求。各級(jí)檢察院和人民法院向人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受人大的監(jiān)督，這對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)組織法中對(duì)于人大和監(jiān)察委員會(huì)之間的關(guān)系以及與人大的監(jiān)督提供了借鑒。監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)對(duì)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作接受其監(jiān)督，監(jiān)察委員會(huì)組織法應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定與人大的各個(gè)方面關(guān)系。

第三，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是否有適用法律的解釋權(quán)是人大監(jiān)督法修改的關(guān)鍵，而現(xiàn)行憲法和監(jiān)察法中并沒(méi)有規(guī)定。最高人民法院和最高人民檢察院擁有適用法律的解釋權(quán)，則國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)有此權(quán)限。最高人民法院和最高人民檢察院的適用法律解釋權(quán)是由其相對(duì)應(yīng)的組織法規(guī)定的，因此，應(yīng)當(dāng)制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》對(duì)其做出相關(guān)的規(guī)定。一旦國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)有適用法律的解釋權(quán)，全國(guó)人大就要對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)適用法律的有關(guān)解釋進(jìn)行備案審查。

4.3 修正完善《人大代表法》的內(nèi)容

《人大代表法》是明確規(guī)定人大代表的權(quán)利、義務(wù)和作用的法律，是各級(jí)人大代表切實(shí)履行代表義務(wù)、發(fā)揮代表作用的準(zhǔn)則。憲法的修改和監(jiān)察法的出臺(tái)給人大代表行使代表職權(quán)和履行代表義務(wù)提出了更高的要求，《人大代表法》的內(nèi)容要依此進(jìn)行相應(yīng)的改動(dòng)。

第一，對(duì)于《人大代表法》的修改，第一章總則、第三章關(guān)于代表在本級(jí)人代會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)和第五章中對(duì)于代表監(jiān)督的內(nèi)容符合現(xiàn)行法律不需要改動(dòng)。第二章中關(guān)于代表在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間的工作內(nèi)容應(yīng)當(dāng)變得更加豐富。其中，第十一條是人大代表參加本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)選舉和對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成人員的人選提出意見(jiàn)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)把作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察委員會(huì)也列入人大代表提出意見(jiàn)的對(duì)象中。

第二，第十四條、十五條分別規(guī)定的是人大代表提出質(zhì)詢案和罷免案的職權(quán)，作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)接受人大代表提出的質(zhì)詢案，并且人大代表有對(duì)其人員提出罷免案的權(quán)利，法條中羅列的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)察委員會(huì)。

第三，第四章代表執(zhí)行職務(wù)的保障中的第三十二條關(guān)于限制人大代表人身自由的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)有新的內(nèi)涵。依據(jù)我國(guó)《監(jiān)察法》，限制人身自由的措施中增加了留置這一措施，這就決定如果對(duì)人大代表采取限制人身自由的留置措施時(shí)，需要此條的規(guī)定。對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表采取限制人身自由的措施，在開(kāi)會(huì)期間要經(jīng)過(guò)人大主席團(tuán)的許可，在閉會(huì)期間要經(jīng)過(guò)常務(wù)委員會(huì)的許可；對(duì)于縣級(jí)以下的人大代表采取留置措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告本級(jí)對(duì)應(yīng)的人民代表大會(huì)。

第四，第三十八條需要把通報(bào)工作情況、提供信息資料的主體加上監(jiān)察委員會(huì)，以保障代表的知情權(quán)。

總之，只有對(duì)上述法律進(jìn)行相應(yīng)的修改，才能保證憲法的有效實(shí)施和相關(guān)人大監(jiān)督法、國(guó)家監(jiān)察法以及人民代表法等的統(tǒng)一性。

5 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)必須在人民代表大會(huì)制度下運(yùn)行，以強(qiáng)化人大的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)人大對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約。人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察監(jiān)督權(quán)不在一個(gè)層次，在監(jiān)督內(nèi)容以及方式方法上都不同，兩者之間看似是相向性的關(guān)系，實(shí)際上人大監(jiān)督權(quán)總是居于至上地位，監(jiān)察委員會(huì)不可能對(duì)人大進(jìn)行組織監(jiān)督。在國(guó)家監(jiān)督體系中，人大負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)行使公權(quán)力的人員監(jiān)督，兩者相互配合才能達(dá)到監(jiān)督對(duì)象全覆蓋的目的。為了明晰兩者的關(guān)系，在制度上，一方面要修改人大監(jiān)督法把監(jiān)察委員會(huì)作為監(jiān)督對(duì)象，這既符合憲法精神的要求，又能夠把監(jiān)察委員會(huì)納入法治軌道，規(guī)范監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行。另一方面，制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)詳細(xì)的人事體制，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)具體適用法律解釋的權(quán)限、程序、備案等問(wèn)題做出規(guī)定，《人大代表法》也要隨相關(guān)法律的修改進(jìn)行相應(yīng)的修訂。只有法律體系清晰，法律制度完善，行使國(guó)家權(quán)力才能有法可依，全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨才有制度保障。