黃學(xué)賢

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

修改后的《行政訴訟法》在解決行政訴訟立案難、審理難、裁判難、執(zhí)行難等影響行政審判應(yīng)有功能發(fā)揮的諸多環(huán)節(jié)上有了顯著的改善。但也應(yīng)當(dāng)看到，修改后的《行政訴訟法》仍然存有些許遺憾。正如有學(xué)者所言，“這一次《行政訴訟法》的修改反映出這個(gè)時(shí)代推進(jìn)法治的努力，但也折射了中國(guó)法治進(jìn)程的階段性和局限性?！薄?〕第三人制度作為行政訴訟法上一項(xiàng)重要的制度，也是司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的基本問(wèn)題。這次修法中基本保持了原有狀態(tài)，是為不足。

行政訴訟第三人是指同提起訴訟的行政行為或者法院審判的結(jié)果有利害關(guān)系，而申請(qǐng)參加訴訟或者由法院通知參加訴訟的原、被告以外的公民、法人或其他組織。行政訴訟第三人制度完備與否，總體來(lái)講，關(guān)系到能否有效解決行政爭(zhēng)議。具體而言，不僅關(guān)系到第三人合法權(quán)益能否得到切實(shí)的保護(hù)，而且關(guān)系到行政主體的行為能否得到真正的司法監(jiān)督，同時(shí)也關(guān)系到法院能否查明案件真相，以便公正及時(shí)審理行政案件，做到案結(jié)事了。我國(guó)《行政訴訟法》自立法之初就確立了第三人制度并不斷發(fā)展，隨著理論研究的進(jìn)展以及行政審判實(shí)踐的發(fā)展，有的問(wèn)題已經(jīng)解決，如行政機(jī)關(guān)能否成為第三人的問(wèn)題；而有的問(wèn)題，如第三人參加訴訟的程序等問(wèn)題，在修訂后的《行政訴訟法》及其司法解釋中依然沒(méi)有完全解決，理解上的爭(zhēng)議和適用上的紛爭(zhēng)不斷產(chǎn)生。其中，“由人民法院通知參加訴訟”引發(fā)的相關(guān)問(wèn)題，尤為值得關(guān)注。

一、行政訴訟第三人立法文本規(guī)定之演進(jìn)

自1989 年《行政訴訟法》頒布至2014 年修法，行政訴訟第三人制度在法律文本規(guī)定上也曾經(jīng)歷了些微的變化。原《行政訴訟法》第27 條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”在2000 年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）中，第23 條、24 條、28 條、29 條、49 條、50 條等條款涉及行政訴訟第三人的規(guī)定。其中的第23 條、24 條對(duì)必須以第三人參加訴訟的情形作出規(guī)定。第23 條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其以第三人的身份參加訴訟。”該條解決了長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)于行政機(jī)關(guān)能否成為第三人的問(wèn)題。第24 條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的同一具體行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對(duì)具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒(méi)有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。第三人有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟主張，對(duì)人民法院的一審判決不服，有權(quán)提起上訴?！薄度舾山忉尅返?7 條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定?！钡渲杏嘘P(guān)第三人的部分如何參照，還存有諸多問(wèn)題。

2014 年修改的《行政訴訟法》第29 條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒(méi)有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴?！迸c修改之前相比，修法后將原來(lái)規(guī)定的“同被訴具體行政行為有利害關(guān)系”的第三人標(biāo)準(zhǔn)，變更為“同被訴行政行為有利害關(guān)系或同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，新法的規(guī)定拓展了行政訴訟中第三人的范圍。同時(shí)，新法吸收了《若干解釋》的規(guī)定，增加了一款，即“人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴?！边@一變化無(wú)疑有利于保護(hù)第三人合法權(quán)益。但是，由于修法后對(duì)于法院是“應(yīng)當(dāng)通知”第三人參加訴訟，還是“可以通知”第三人參加訴訟仍然沒(méi)有作出明確的規(guī)定。因此，從某種意義上來(lái)講，第三人范圍的擴(kuò)大可能給法院造成的麻煩更多。因?yàn)槿绻欠ㄔ簯?yīng)當(dāng)通知其作為第三人參加訴訟而沒(méi)有通知的，則影響了第三人權(quán)益之維護(hù)，法院是要承擔(dān)責(zé)任的。

2018 年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）第30條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)的同一行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對(duì)行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒(méi)有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。與行政案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的第三人，可以申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知其參加訴訟。人民法院判決其承擔(dān)義務(wù)或者減損其權(quán)益的第三人，有權(quán)提出上訴或者申請(qǐng)?jiān)賹彙Ｐ姓V訟法第29 條規(guī)定的第三人，因不能歸責(zé)于本人的事由未參加訴訟，但有證據(jù)證明發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書損害其合法權(quán)益的，可以依照行政訴訟法第九十條的規(guī)定，自知道或者應(yīng)當(dāng)知道其合法權(quán)益受到損害之日起六個(gè)月內(nèi)，向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹??！迸c《若干解釋》相比，《行訴解釋》在第三人的情形方面，增加了“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的”可以作為第三人的情形。

在《行政訴訟法》修改之前，行政訴訟中第三人的范圍是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。即行政訴訟中的第三人是僅限于在行政行為中已經(jīng)進(jìn)入程序的第三人，還是也包括雖沒(méi)有進(jìn)入行政行為的程序，但認(rèn)為同被訴行政行為有利害關(guān)系，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。實(shí)際上，既然行政訴訟要對(duì)被訴行政行為進(jìn)行全面審查，那么，這個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是很清楚的，即不僅包括在行政行為中已經(jīng)進(jìn)入程序的第三人，而且也包括雖沒(méi)有進(jìn)入行政行為的程序，但同被訴行政行為有利害關(guān)系，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。修訂后的《行政訴訟法》第29 條正是基于這一理論而作出了規(guī)定，從而使得上述問(wèn)題得以解決。由此看來(lái)，第三人的范圍還是很廣泛的。但是，這并不意味著如此廣泛的第三人都應(yīng)當(dāng)由法院通知其參加訴訟。法院只對(duì)必要的參加訴訟第三人負(fù)責(zé)?！度舾山忉尅返?1 條第一款規(guī)定：“原審判決遺漏了必須參加訴訟的當(dāng)事人或者訴訟請(qǐng)求的，第二審人民法院應(yīng)當(dāng)裁定撤銷原審判決，發(fā)回重審。”修改后的《行政訴訟法》第89 條規(guī)定：“人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：（四）原判決遺漏當(dāng)事人或者違法缺席判決等嚴(yán)重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發(fā)回原審人民法院重審?！毙薷暮蟮摹缎姓V訟法》去掉了“必須參加訴訟的”這一限定?！缎性V解釋》第109 條第三款規(guī)定：“原審判決遺漏了必須參加訴訟的當(dāng)事人或者訴訟請(qǐng)求的，第二審人民法院應(yīng)當(dāng)裁定撤銷原審判決，發(fā)回重審?！笨梢?jiàn)，《行訴解釋》對(duì)《若干解釋》第71 條關(guān)于“必須參加訴訟的當(dāng)事人”之規(guī)定還是持肯定態(tài)度的，故保留了這一規(guī)定。但是，對(duì)于何為“必須參加訴訟的當(dāng)事人”，法律及其司法解釋并沒(méi)有做出明確的規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，這就需要法院在審理時(shí)根據(jù)案情作出判斷?！耙话銇?lái)說(shuō)，與被訴的行政行為存在利害關(guān)系，或者與案件結(jié)果存在利害關(guān)系，或者為查明案件事實(shí)所必須，則應(yīng)認(rèn)定為必須參加訴訟的第三人?！薄?〕我們認(rèn)為，如果沒(méi)有基本標(biāo)準(zhǔn)，完全讓法院在審理時(shí)根據(jù)案情判斷何為必須參加訴訟的當(dāng)事人，這會(huì)使得法院在該問(wèn)題上擁有太大的自由裁量權(quán)。將“與被訴的行政行為存在利害關(guān)系，或者與案件結(jié)果存在利害關(guān)系，或者為查明案件事實(shí)所必須，”均認(rèn)定為必須參加訴訟的第三人，則又不免因失之太泛而產(chǎn)生不利后果。正如有學(xué)者所言，如何界定“同被訴行政行為有利害關(guān)系或同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”，其中的“利害關(guān)系”是一個(gè)極其寬泛的概念，既有法律上的利害關(guān)系，又有事實(shí)上的利害關(guān)系；既有直接的利害關(guān)系，又有間接的利害關(guān)系；既有必然的利害關(guān)系，又有或然的利害關(guān)系；既有行政法上的利害關(guān)系，又有民法上的利害關(guān)系；既有涉及法律上明確保護(hù)的權(quán)利和值得法律保護(hù)的利益的利害關(guān)系，又有涉及反射利益的利害關(guān)系等等，不一而足。如果“利害關(guān)系人”是一個(gè)難以明確內(nèi)涵和窮盡外延的概念，那么《行政訴訟法》第89 條中“遺漏當(dāng)事人”（包括遺漏第三人）的規(guī)定就會(huì)成為二審法院法官“隨意揉搓的面團(tuán)”，成為其將案件任性發(fā)回重審的萬(wàn)能條款〔3〕。只有必須參加訴訟的第三人，在沒(méi)有申請(qǐng)參加訴訟時(shí)，法院才有義務(wù)通知其參加訴訟。因此，明確必須參加訴訟的第三人之范圍就顯得特別重要。

二、法院應(yīng)當(dāng)通知其參加訴訟的第三人之范圍

在我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度中，由于缺乏對(duì)第三人類型的清晰規(guī)定，從而使得第三人及其參與訴訟的程序模糊不清。也許有人會(huì)認(rèn)為，《行訴解釋》不是恢復(fù)了《若干解釋》關(guān)于“遺漏必須參加訴訟的當(dāng)事人”之規(guī)定了嗎？但正如有學(xué)者所揭示的，《行訴解釋》雖然再次重復(fù)了《若干解釋》第71 條關(guān)于“遺漏必須參加訴訟的當(dāng)事人”的規(guī)定，但很難由此得出《行訴解釋》確立了“必須參加訴訟的當(dāng)事人”和“非必須參加訴訟的當(dāng)事人”分類的結(jié)論。因此，為盡可能避免因立法不周延而導(dǎo)致的實(shí)踐沖突，有必要引入“必要參加訴訟第三人”這一概念。根據(jù)不同的“利害關(guān)系”將訴訟第三人區(qū)分為“必要參加訴訟第三人”和“普通參加訴訟第三人”，并將《行政訴訟法》第89 條中的“遺漏當(dāng)事人”修改為“遺漏必要（須）參加訴訟當(dāng)事人”。只有當(dāng)一審法院“遺漏必要參加訴訟第三人”時(shí)，二審法院才可以將案件發(fā)回重審，反之則不然。這樣，有利于化解當(dāng)下根據(jù)“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定第三人的寬泛性與“遺漏當(dāng)事人”發(fā)回重審的必然性之間存在的緊張關(guān)系〔4〕。

“由人民法院通知參加訴訟”的第三人包括兩種情形：一是法院自由裁量認(rèn)定的，且其本人沒(méi)有申請(qǐng)參加訴訟的第三人；二是法律、法規(guī)以及司法解釋明確規(guī)定，且其本人沒(méi)有申請(qǐng)參加訴訟的第三人。從實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)上看，必要參加訴訟第三人是指與被訴行政行為有著必然性的、實(shí)質(zhì)性的利害關(guān)系，或者與訴訟結(jié)果有著必然性的、實(shí)質(zhì)性的利害關(guān)系。結(jié)合理論與實(shí)踐，行政訴訟中法院應(yīng)當(dāng)通知其參加訴訟的第三人主要有以下幾類：

1.原告在訴狀中寫明且經(jīng)法院審查認(rèn)為符合條件的第三人。對(duì)于原告在訴狀中寫明的第三人，并不一定都符合第三人條件。法院在起訴審查時(shí)須一并審查，符合必要參加訴訟第三人條件的即為必要參加訴訟第三人，如該第三人未申請(qǐng)參加訴訟，則法院應(yīng)當(dāng)通知其參加訴訟。

不可否認(rèn)的是，隨著立案登記制的施行，法院在立案程序中有時(shí)難以對(duì)第三人是否應(yīng)當(dāng)參加訴訟進(jìn)行全面審查。但是，如同立案登記制并不意味著法院對(duì)起訴不要進(jìn)行任何審查一樣〔5〕，立案登記制也并不等于不要對(duì)原告在訴狀中寫明的第三人進(jìn)行審查。司法實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，即原告在起訴狀中寫明的第三人，一些法院未經(jīng)審查即通過(guò)立案程序被賦予了“第三人”的地位。這種狀況很容易引發(fā)不必要的糾紛。審查是否具有第三人資格，即便是原告訴狀中寫明的第三人也要進(jìn)行審查，這是法院的職責(zé)?！暗谌藚⒓釉V訟，有利于查清案件事實(shí)和解決行政糾紛。人民法院若不做必要的審查，第三人無(wú)須參加訴訟卻被通知應(yīng)訴，有時(shí)并不利于案件的審理和行政糾紛的解決，也在一定程度上浪費(fèi)了有限的司法資源，且給第三人帶來(lái)不必要的訟累?！薄?〕原則上，法院應(yīng)當(dāng)在起訴階段對(duì)第三人資格問(wèn)題進(jìn)行審查，但這只是形式審查。有學(xué)者認(rèn)為，“行政訴訟中的第三人是否應(yīng)當(dāng)參加訴訟，其審查的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是其是否與被訴行政行為具有利害關(guān)系或者與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系。這種審查更多的是一種實(shí)質(zhì)審查，而不是形式審查，應(yīng)在立案后案件審理中進(jìn)行審查判斷。此外，基于行政案件的復(fù)雜性，第三人是否需要參加訴訟還應(yīng)考慮案件的具體情況以及各方提交的訴訟材料等因素綜合判斷。立案時(shí)的形式審查并不能對(duì)此作出準(zhǔn)確的判斷，在立案程序中不宜對(duì)第三人是否應(yīng)當(dāng)參加訴訟進(jìn)行審查?！薄?〕這一觀點(diǎn)值得商榷。第一，該觀點(diǎn)在很大程度上是對(duì)登記立案制的一種誤解〔8〕；第二，絕大多數(shù)第三人在很大程度上其地位就相當(dāng)于原告，而對(duì)原告資格的審查就是一種程序性形式審查?！缎姓V訟法》第49 條規(guī)定的起訴條件中第一個(gè)就是“原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織?！睂?duì)起訴條件的審查只能說(shuō)形式審查。

這里有兩個(gè)問(wèn)題：一是，原告在訴狀中寫明了第三人，法院該不該審查；二是，原告在訴狀中沒(méi)有寫明第三人，法院該不該審查該案中是否具有第三人。實(shí)際上，不管原告在訴狀中是否寫明了第三人，法院都應(yīng)該全面考量該訴訟中的第三人問(wèn)題。原告寫明了的第三人，法院也應(yīng)該審查其是否具有第三人資格，以便決定其能否參加訴訟，還要通過(guò)審查發(fā)現(xiàn)是否具有其他第三人，以便法院依職權(quán)通知其參加訴訟。是否寫明第三人并不是原告起訴的條件。因此，原告在訴狀沒(méi)有寫明第三人，法院也要審查該訴訟中是否具有第三人。也就是說(shuō)，第三人參加訴訟并不是以原告在訴狀中寫明為前提的。如在陜西省西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2017）陜71 行終478 號(hào)裁定書中，法院指出：“而能否作為第三人參加行政訴訟，是以公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有無(wú)利害關(guān)系，或者同案件處理結(jié)果有無(wú)利害關(guān)系為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而不是以原告在行政起訴書中列為第三人，法院就應(yīng)當(dāng)通知其作為第三人參加訴訟……”反之，即使是原告訴訟中寫明的第三人，也可能因?yàn)椴⒉环系谌藯l件未能通過(guò)法院的審查而不能參加訴訟。由于第三人問(wèn)題的特殊性，在一審程序中如果發(fā)現(xiàn)有適格第三人的，就應(yīng)當(dāng)通知其參加訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》第29 條的規(guī)定，第三人加入訴訟的程序是自己申請(qǐng)，或者法院通知。因此，如果原告在訴狀中寫明第三人而其自己并沒(méi)有申請(qǐng)，法院應(yīng)當(dāng)據(jù)此進(jìn)行審查，對(duì)符合條件的第三人通知其參加訴訟。

2.應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其以第三人的身份參加訴訟?！缎性V解釋》第26 條第二款規(guī)定“應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其以第三人的身份參加訴訟，但行政復(fù)議機(jī)關(guān)做共同被告的除外?！毙姓V訟既要保障當(dāng)事人程序權(quán)利的自由處分，又要達(dá)到監(jiān)督行政主體依法行政的目的。因此，“當(dāng)有多個(gè)行政主體共同實(shí)施同一被訴行政行為時(shí)，如果原告只起訴其中的部分行政主體，本著尊重當(dāng)事人訴訟權(quán)利的原則，人民法院不應(yīng)當(dāng)追加未被起訴的行政主體為被告?！钡牵叭绻湃伪辉V行政行為的部分實(shí)施機(jī)關(guān)不接受審查，尤其是被訴行政行為存在違法情況時(shí)，則監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的就會(huì)落空。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，通知其以第三人身份參加訴訟便是解決上述價(jià)值抵牾之處的適當(dāng)對(duì)策。一方面，人民法院未將應(yīng)當(dāng)追加為被告的行政主體強(qiáng)行追加為被告，尊重了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和意思自治；另一方面，將其以第三人身份納入行政訴訟，同樣可以起到監(jiān)督其依法行政的效果。”〔9〕這里特別值得注意的是，在這種情形下的“通知”既是人民法院的義務(wù)，也是人民法院的職權(quán)。義務(wù)意味著人民法院必須通知，職權(quán)意味著將未被追加為被告的行政主體列為第三人，無(wú)須征得原告的同意。同時(shí)，被通知的行政主體不僅無(wú)權(quán)拒絕，而且如果其無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，并不影響法院的審理程序，法院可以作出缺席判決。此外，根據(jù)《行政訴訟法》第26 條和《行訴解釋》第134 條之規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的除外。

3.最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)。原告對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椴环崞鹪V訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟。有學(xué)者認(rèn)為，在復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原行政行為，當(dāng)事人提起訴訟的情況下，“可以將作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)列為第三人”〔10〕。根據(jù)行政訴訟全面審查原則，法院在對(duì)行政復(fù)議決定進(jìn)行審查時(shí)必然要對(duì)原行政行為進(jìn)行審查。此時(shí)，最初作出行政行為的機(jī)關(guān)相當(dāng)于被告。因此，在這種情況下，法院應(yīng)當(dāng)通知最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟，而不是“可以將作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)列為第三人”。

值得注意的是，關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)袨榈那樾?，《行訴解釋》第22 條與2000 年的《若干解釋》第7 條有較大變化?！缎性V解釋》除了將《若干解釋》第7 條第一項(xiàng)和第二項(xiàng)的情形視為復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為之外，明確了確認(rèn)原行政行為無(wú)效的情形、除以程序違法為由確認(rèn)原行政行為違法之外的確認(rèn)原行政行為違法的情形屬于改變?cè)姓袨椤?/p>

4.批準(zhǔn)行為中的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為，“經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的案件，如果在生效法律文書上署名的是下級(jí)行政機(jī)關(guān)，為了能更好地查清事實(shí)、正確及時(shí)作出處理，在必要情況下，也可將批準(zhǔn)機(jī)關(guān)列為第三人，使其參與到訴訟中來(lái)。”〔11〕經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，其批準(zhǔn)行為是行政行為的生效條件之一，因此，經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的案件，應(yīng)以法院通知批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟為原則，以不通知為例外。通知批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟，不僅有利于法院查清案件，作出正確處理，而且也有利于對(duì)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

5.越權(quán)情形下的被越權(quán)機(jī)關(guān)。在越權(quán)之訴中，如果被告堅(jiān)持認(rèn)為不越權(quán)，且形式審查也很難確定是否越權(quán)，則法院應(yīng)通知被越權(quán)機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟。如果越權(quán)情形顯而易見(jiàn)，則沒(méi)有必要通知被越權(quán)機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟。

6.沒(méi)有起訴的其他利害關(guān)系人。法院通知沒(méi)有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟，又有不同的情形?！缎性V解釋》第28 條規(guī)定：“人民法院追加共同訴訟的當(dāng)事人時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知其他當(dāng)事人。應(yīng)當(dāng)追加的原告，已明確表示放棄實(shí)體權(quán)利的，可不予追加；既不愿意參加訴訟，又不放棄實(shí)體權(quán)利的，應(yīng)追加為第三人，其不參加訴訟，不能阻礙人民法院對(duì)案件的審理和裁判。”就是說(shuō)《行訴解釋》增加了一種法院應(yīng)當(dāng)通知其參加訴訟的第三人，即既不愿參加訴訟又不愿放棄實(shí)體權(quán)利、本應(yīng)被追加為原告的其他共同訴訟當(dāng)事人。當(dāng)然，如果法院通知其參加，而其不參加訴訟，并不能阻礙人民法院對(duì)案件的審理和裁判。

有學(xué)者認(rèn)為，《行政訴訟法》所規(guī)定的利害關(guān)系，“應(yīng)當(dāng)理解為有獨(dú)立的利害關(guān)系。如果不是獨(dú)立的利害關(guān)系，就不是第三人，而是必要的共同訴訟人?！薄?2〕基于《行訴解釋》第28 條的規(guī)定，這種觀點(diǎn)顯然有待商榷?！缎性V解釋》第28 條規(guī)定，當(dāng)其他人起訴而必要的共同訴訟人沒(méi)有起訴時(shí)，法院就當(dāng)通知其作為第三人參加訴訟。

此外，根據(jù)《行訴解釋》第30 條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的同一具體行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對(duì)行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒(méi)有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。與行政案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的第三人，可以申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知其參加訴訟。

7.單行規(guī)定的情形。法院應(yīng)當(dāng)通知其參加訴訟的第三人除了上述幾種類型以外，還有單行規(guī)定的情形。例如2010 年《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第6 條規(guī)定，“人民法院受理房屋登記行政案件后，應(yīng)當(dāng)通知沒(méi)有起訴的下列利害關(guān)系人作為第三人參加行政訴訟：（一）房屋登記簿上載明的權(quán)利人；（二）被訴異議登記、更正登記、預(yù)告登記的權(quán)利人；（三）人民法院能夠確認(rèn)的其他利害關(guān)系人?！?/p>

值得注意的是，不管是被告提出追加第三人，還是原告提出追加第三人，法院都應(yīng)該作為其通知第三人參加訴訟的重要的信息源而予以審查，既不能簡(jiǎn)單予以肯定，更不能簡(jiǎn)單予以否定。有學(xué)者認(rèn)為，“有些案件中第三人多為外地務(wù)工人員，在當(dāng)?shù)鼐訜o(wú)定所，不考慮是否必要而一概通知其參加訴訟大大增加了法院司法資源的消耗；而且由于很多當(dāng)事人返回家鄉(xiāng)，通知其參加訴訟往往使案件擱淺，從而導(dǎo)致案件久拖不決。有些案件中第三人往往是在被訴行政行為中獲益的一方，其通常是全盤支持行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，并無(wú)獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求，通知他們參加訴訟徒增他們的訟累，他們也多怨聲載道?！薄?3〕這一觀點(diǎn)值得商榷。當(dāng)事人是不是必要參加訴訟第三人，與其能不能參加訴訟以及是否方便參加訴訟是兩個(gè)不該混同的問(wèn)題。并不能因?yàn)槠洳荒軈⒓釉V訟，或者不方便參加訴訟就否認(rèn)其必要參加訴訟第三人之資格。對(duì)此應(yīng)該有不同的解決之道。第三人的核心問(wèn)題還是取決于利害關(guān)系。“即為法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即具體行政行為存在與否，有效與否以及具體行政行為的內(nèi)容如何會(huì)給利害關(guān)系人帶來(lái)一定的法律后果，并在現(xiàn)實(shí)中具體表現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)關(guān)系得到確認(rèn)或出現(xiàn)增減等?！敝灰c被訴行政行為或者訴訟結(jié)果有實(shí)質(zhì)性利害關(guān)系，如果其沒(méi)有申請(qǐng)參加已經(jīng)開(kāi)始的訴訟，法院均應(yīng)當(dāng)通知其參加訴訟，否則就會(huì)因“遺漏必要參加訴訟第三人”而構(gòu)成“嚴(yán)重違反法定程序”，并導(dǎo)致發(fā)回重審之不利后果，此種情形法院就有義務(wù)通知其參加訴訟。這既有利于第三人合法權(quán)益的保護(hù)，也有利于實(shí)現(xiàn)解決行政糾紛的立法目的。如果與被訴行政行為或者訴訟結(jié)果沒(méi)有實(shí)質(zhì)性利害關(guān)系，只有形式上的利害關(guān)系，其可以申請(qǐng)參加已經(jīng)開(kāi)始的訴訟，是否準(zhǔn)許則由法院裁量決定。如果法院裁量決定不予準(zhǔn)許，則不應(yīng)因遺漏訴訟當(dāng)事人而構(gòu)成“嚴(yán)重違反法定程序”，從而也不會(huì)因此而導(dǎo)致發(fā)回重審之不利后果。

這里順帶提出，法院通知第三人參加訴訟的方式應(yīng)當(dāng)完善?！缎性V解釋》第27 條規(guī)定：“必須共同進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人沒(méi)有參加訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法通知其參加；當(dāng)事人也可以向人民法院申請(qǐng)參加。人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人提出的申請(qǐng)進(jìn)行審查，申請(qǐng)理由不成立的，裁定駁回；申請(qǐng)理由成立的，書面通知其參加訴訟?！辫b于第三人情況的復(fù)雜性，應(yīng)當(dāng)吸收包括公告方式在內(nèi)的通知方式的進(jìn)一步完善。

三、余論：核心還是繞不開(kāi)的“利害關(guān)系”

由于我國(guó)行政訴訟制度中對(duì)第三人標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，“導(dǎo)致實(shí)踐中利害關(guān)系人在判斷自己是否符合第三人標(biāo)準(zhǔn)以及法院在裁定第三人時(shí)具有相當(dāng)?shù)碾S意性。比如有的法院將利害關(guān)系理解為直接利害關(guān)系，從而傾向于只將權(quán)利義務(wù)受到具體行政行為直接調(diào)整的主體列為第三人，這種做法明顯縮小了第三人的范圍；有的法院則對(duì)利害關(guān)系作擴(kuò)張性的解釋和應(yīng)用，從而傾向于將與被訴具體行政行為有間接利害關(guān)系的主體全部納入第三人的范圍，這顯然又?jǐn)U大其適用對(duì)象?！薄?4〕實(shí)踐中，對(duì)法院是否該通知其作為第三人參加訴訟需要仔細(xì)辨析。例如，經(jīng)營(yíng)性房屋的所有權(quán)人，被認(rèn)定應(yīng)當(dāng)參加其承租人因基于經(jīng)營(yíng)目的對(duì)承租房裝修后不滿消防行政機(jī)關(guān)驗(yàn)收不合格決定提起的訴訟。該案中，確實(shí)沒(méi)有必要通知其作為第三人參加訴訟。因?yàn)闊o(wú)論是被訴行政行為還是訴訟結(jié)果與經(jīng)營(yíng)性房屋的所有權(quán)人都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性利害關(guān)系。又如，在縣民政局被認(rèn)定應(yīng)當(dāng)參加村民不服鎮(zhèn)政府超越職權(quán)作出《城鎮(zhèn)低保注銷告知書》提起的訴訟一案中，河南省許昌市中級(jí)人民法院認(rèn)為：“《社會(huì)救助暫行辦法》第十三條第三款規(guī)定：‘最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況發(fā)生變化的，縣級(jí)人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)決定增發(fā)、減發(fā)或者停發(fā)最低生活保障金；決定停發(fā)最低生活保障金的，應(yīng)當(dāng)書面說(shuō)明理由?！勒丈鲜龇ㄒ?guī)規(guī)定，決定停發(fā)最低生活保障金的行政主體應(yīng)為縣級(jí)人民政府民政部門。因此，本案應(yīng)追加襄城縣民政局作為本案當(dāng)事人，查明襄城縣民政局與襄城縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府在停發(fā)上訴人龐長(zhǎng)江、王秀英最低生活保障金的行政行為中所擔(dān)負(fù)的職責(zé)，以便進(jìn)一步查清案件相關(guān)事實(shí)。綜上，一審法院遺漏當(dāng)事人，違反法定程序，應(yīng)依法發(fā)回重審?！毕襁@類明顯超越職權(quán)而引發(fā)的行政訴訟案件，被超越職權(quán)之機(jī)關(guān)也確實(shí)沒(méi)有必要通知其作為第三人參與訴訟。

但在鎮(zhèn)政府因作為材料的初審和上報(bào)者被認(rèn)定應(yīng)當(dāng)參加村委會(huì)不服縣政府土地行政確權(quán)的訴訟中，鎮(zhèn)政府是否應(yīng)當(dāng)作為第三人參加訴訟不能一概而論。如果縣政府認(rèn)為鎮(zhèn)政府的初審存在問(wèn)題，則鎮(zhèn)政府就應(yīng)當(dāng)作為第三人而參加訴訟。鎮(zhèn)政府是否參加訴訟，雖然不影響法院最后對(duì)土地確權(quán)行為的裁判，但有利于查明鎮(zhèn)政府在初審中是否盡到了依法審查義務(wù)，以便明確鎮(zhèn)政府在該事件中是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。如此處理，也可以彌補(bǔ)我國(guó)沒(méi)有機(jī)關(guān)訴訟機(jī)制之不足。房屋產(chǎn)權(quán)證的實(shí)際頒發(fā)者（縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局）被認(rèn)定應(yīng)當(dāng)參加房屋所有權(quán)人不服房屋產(chǎn)權(quán)證的法定頒發(fā)者（縣政府）撤銷行為的訴訟案，也具有同樣的情形。至于獲得征地補(bǔ)償款的公司被認(rèn)定應(yīng)當(dāng)參加村民訴請(qǐng)鎮(zhèn)政府公開(kāi)對(duì)該公司的征地補(bǔ)償款發(fā)放信息的訴訟；受民事委托生產(chǎn)食品的公司被認(rèn)定應(yīng)當(dāng)參加其委托者（某超市供貨商）針對(duì)工商行政機(jī)關(guān)處罰超市銷售行為的訴訟；患者被認(rèn)定應(yīng)當(dāng)參加患者家屬不服衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)就該患者家屬投訴所作答復(fù)的訴訟等，其實(shí)屬非必要參加訴訟第三人。如果其申請(qǐng)參加訴訟，法院可以自由裁量決定是否準(zhǔn)許〔15〕。

“就第三人而言，只有當(dāng)一審法院遺漏必要參加訴訟第三人時(shí)，二審法院才可以將案件發(fā)回重審，反之則不然。這樣，有利于化解當(dāng)下根據(jù)利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定第三人的寬泛性與遺漏當(dāng)事人發(fā)回重審的必然性之間存在的緊張關(guān)系?！薄?6〕確實(shí)，過(guò)于寬泛地認(rèn)定第三人，其不利后果不言而喻。但過(guò)于壓縮必要參加訴訟第三人之范圍，不僅不利于利害關(guān)系人權(quán)益之維護(hù)，而且也無(wú)益于行政爭(zhēng)議的解決。說(shuō)到底，行政訴訟第三人的確定還是利害關(guān)系這個(gè)終極問(wèn)題。法院應(yīng)當(dāng)通知其參加訴訟的第三人，應(yīng)當(dāng)是與被訴行政行為或者訴訟結(jié)果具有實(shí)質(zhì)利害關(guān)系而沒(méi)有提起訴訟的當(dāng)事人?！八痉▽?shí)踐中，行政訴訟第三人的具體表現(xiàn)形式是紛繁復(fù)雜的，因而行政訴訟第三人界定標(biāo)準(zhǔn)作為判斷依據(jù)，必須與變化中的客觀情況相契合，否則，不但不能指導(dǎo)具體的司法實(shí)踐，反而會(huì)成為司法運(yùn)行的桎梏，妨礙行政糾紛的公正解決以及社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。因此，行政訴訟第三人界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)的靈活性，具有可擴(kuò)充解釋的空間，以滿足司法實(shí)踐的需要。”〔17〕確實(shí)，行政訴訟類型的多樣性，決定了行政訴訟中第三人情形的復(fù)雜性，尤其是隨著新型行政行為的不斷出現(xiàn)，必然催生出行政訴訟的新類型，從而行政訴訟第三人也隨之而更顯復(fù)雜。但是，情形越顯復(fù)雜，判斷第三人的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)更加“標(biāo)準(zhǔn)化”，以便準(zhǔn)確確定涉案第三人。