精準(zhǔn)扶貧工作的實踐與思考

郝慶紅，翟玉建，張建恒，鄧 超，王 亮，劉子光，王安忠

(1.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北 保定 071001；2.承德醫(yī)學(xué)院，河北 承德 067000)

貧困是一個世界性的問題，是思想、精神、物質(zhì)資源缺乏等的總稱，是貧困主體沒有機會和能力讓自己擺脫各種生活必需品缺失的一種現(xiàn)象[1]。反貧困，或稱扶貧、脫貧、減貧，即政府為解決貧困問題而采取的政策措施。中國是世界上最大的發(fā)展中國家，扶貧開發(fā)、脫貧攻堅一直是黨和國家工作的重點。新中國成立以來，中國的扶貧主要經(jīng)歷了5個階段：救濟式扶貧(1949—1977年)，項目式扶貧(1978—1985年)，開發(fā)式扶貧(1986—2000年)，參與式扶貧(2001—2010年)，精準(zhǔn)式扶貧(2011年至今)。2013 年 11 月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時，提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念，2015年，中共中央明確提出了“六個精準(zhǔn)”、“五個一批”，且2013—2016 年國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理反復(fù)強調(diào)要深入貫徹精準(zhǔn)扶貧的理念，采取精準(zhǔn)幫扶的措施[2]。所謂精準(zhǔn)扶貧，就是找到“貧根”，對癥下藥，靶向治療，即運用科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，有效程序?qū)Ψ鲐殞ο筮M(jìn)行精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的治貧方式。

十九大報告中，習(xí)近平總書記明確提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入小康社會”[3]。為更好掌握精準(zhǔn)扶貧的理念及前沿動態(tài)，本文就精準(zhǔn)扶貧、脫貧實踐途徑歸納總結(jié)，并對2020后反貧進(jìn)行思考、展望。

一、多維度精準(zhǔn)識別

脫貧攻堅的首要任務(wù)就是對貧困戶的精準(zhǔn)識別，識別時要嚴(yán)格按照國家計算的年度最低貧困線和“家底”進(jìn)行識別，確立建檔立卡貧困戶。

貧困戶識別時，工作隊駐村后首先對全村進(jìn)行了解，開展入戶調(diào)査，掌握貧困村的整體情況。識別程序上，一般采取農(nóng)戶申請、村民小組評議、村級評議及公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級再逐級審核、張榜公示，并采取“回頭看”、“再回頭看”的方式[4，5]。對申請者入戶和走訪調(diào)查時，主要調(diào)查其家庭人口結(jié)構(gòu)特征(性別、受教育程度、年齡結(jié)構(gòu)、家庭規(guī)模等)，收入來源(打工、種糧、種植經(jīng)濟作物、養(yǎng)殖、個體經(jīng)營等)及水平、日常生活開支(蓋房、修房、購買農(nóng)藥化肥、家電、孩子上學(xué)、看病等)，現(xiàn)實需求情況(文化教育、技術(shù)指導(dǎo)、信息、年輕勞動力、朋友幫忙)，并進(jìn)行綜合測評，分析貧困戶致貧原因。在識別中嚴(yán)把入戶、走訪調(diào)查結(jié)果和民主評議關(guān)，堅持過程透明，操作規(guī)范，保障貧困識別工作的公平性與精準(zhǔn)性。

要實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，首先要精準(zhǔn)識別，通過多次比較識別、查漏補缺，確定扶貧對象，再深入分析其致貧原因，才可制定差異化幫扶措施，做到“一戶一策、一人一策”，實踐證明，識別環(huán)節(jié)作為扶貧的第一環(huán)節(jié)，只有做到精準(zhǔn)才能真正為精準(zhǔn)扶貧打下堅實基礎(chǔ)。

二、精準(zhǔn)幫扶

扶貧是一個長期的過程，我國自扶貧以來，扶貧工作中存在一些難點和問題，例如：識別難、幫扶措施不精準(zhǔn)、脫貧難度大等難點；另外存在政策宣傳不到位，扶貧資金指向不準(zhǔn)，幫扶工作“浮在面上”“漂在水中”等問題[6]。隨著扶貧工作的進(jìn)行，逐漸形成了一套精準(zhǔn)幫扶的實踐做法。

(一)精準(zhǔn)幫扶，扶志與扶智協(xié)同發(fā)展

習(xí)總書記多次講話強調(diào)“扶貧與扶智、扶志相結(jié)合”，所以扶貧工作中做好扶智、扶志至關(guān)重要。英國經(jīng)濟學(xué)家 Rowntree從物質(zhì)層面揭示了貧困的內(nèi)涵，認(rèn)為：“貧困就是一個人的總收入水平，不足以支付、維持自身正常功能所需要的生活必需品”[7]。印度經(jīng)濟學(xué)家阿馬蒂亞·森認(rèn)為：“貧困主體的能力因素在扶貧過程中起重要作用”[8]。我國諸多學(xué)者指出：“對于貧困人口來說，扶志與扶智相結(jié)合，形成思想動力和行為動力，激發(fā)他們的內(nèi)生力，增強發(fā)展能力，提高脫貧質(zhì)量。”[9-12]

1.扶貧扶智，宣傳宣講。宣傳教育是實現(xiàn)思想教育的有效方式，利用黨員干部、專家等成立專門工作隊，進(jìn)行政策宣傳講解；利用村級公示牌、大喇叭、文化墻等工具宣傳社會主義核心價值觀；利用媒體、電影、戲曲、文化下鄉(xiāng)等形式展現(xiàn)脫貧先進(jìn)事跡。

2.移風(fēng)易俗，助力扶貧。精準(zhǔn)扶貧中鄉(xiāng)村文明與發(fā)展生產(chǎn)同等重要，移風(fēng)易俗是鄉(xiāng)村文明重要內(nèi)容，為加快脫貧進(jìn)度，各地農(nóng)村堅持鄉(xiāng)風(fēng)文明為導(dǎo)向，移風(fēng)易俗，培育脫貧致富內(nèi)生動力。例如：全面推行村民理事會制度，修改村規(guī)民約，引導(dǎo)群眾拋棄大操大辦、封建迷信、黃賭毒等陳規(guī)陋習(xí)，推進(jìn)“民事、民辦、民議”的原則，對貧困戶開展“評優(yōu)評懶”活動，強化激勵約束，逐步增強自我教育、自我約束、自我提高的能力，為脫貧致富提供長久保障[13,14]。

為發(fā)揮文化在脫貧攻堅中的作用，各地根據(jù)《“十三五”時期文化扶貧工作實施方案》，購買音響、樂器、圖書等建立了文化活動室和圖書室；全國文化志愿者繼續(xù)開展“春雨工程”“陽光工程”等文化志愿活動；撥付資金傳承、保護(hù)貧困地區(qū)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，建立文化生態(tài)保護(hù)區(qū)；加大對貧困地區(qū)文化人才的建設(shè)和藝術(shù)培訓(xùn)力度，從而使文化遺產(chǎn)得到有效保護(hù)、文化人才隊伍不斷充實、人民群眾精神文化生活更加豐富，充分發(fā)揮文化對脫貧工作的助推作用。

3.教育、科技助力扶志與扶智。教育扶貧涵蓋于教育的全過程，讓貧困地區(qū)的孩子接受良好的教育，是實施精準(zhǔn)扶貧的措施之一，更是阻斷貧困代際傳遞的治本之策。

對貧困群眾加大力度，加快進(jìn)度，科學(xué)規(guī)劃，系統(tǒng)推進(jìn)，培養(yǎng)人才，強“志”增“智”。少數(shù)民族貧困地區(qū)推廣普及普通話，使得少數(shù)民族群眾將普通話技能轉(zhuǎn)變?yōu)樽约簞?chuàng)業(yè)就業(yè)的技能，提升他們的脫貧能力[15]。

整合政府、學(xué)校、公私教育培訓(xùn)機構(gòu)等資源，輔以企業(yè)和專業(yè)合作社，根據(jù)貧困人員性別、受教育水平等，設(shè)置手工制作、紡織類、建筑等課程，開展短期培訓(xùn)、中高職教育等，提高農(nóng)村貧困人口勞動技能、職業(yè)生涯規(guī)劃技能等。俗話說“授人以魚不如授人以漁”，在旅游地方，教授貧困人員民宿管理和烹飪的技術(shù)，通過自己的辛勤勞作來脫貧致富，并帶動當(dāng)?shù)氐穆糜伍_發(fā)。

湖南省 2017年啟動“貧困縣和偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校精準(zhǔn)培訓(xùn)”項目，讓偏遠(yuǎn)地區(qū)的老師改變教學(xué)觀念，接觸現(xiàn)代化的信息化教學(xué)技術(shù)[16]；河北省張北縣戰(zhàn)海鄉(xiāng)魚兒灣村對6到16歲義務(wù)教育階段學(xué)生進(jìn)行動態(tài)管理，嚴(yán)格推行“兩免一補”“三免一助”和“雨露計劃”等各項教育資助政策；部分高校為開展教育扶貧結(jié)對幫扶，并為貧困學(xué)生設(shè)立了獎學(xué)金 、助學(xué)金等多種形式的資助機制，還有一些院校的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目進(jìn)駐農(nóng)村。教育層面對于貧困地區(qū)、貧困家庭的多樣幫扶，提升了貧困地區(qū)、貧困家庭脫貧能力。

脫貧攻堅，科技是關(guān)鍵?？萍挤鲐?0年來，“大別山之路”“太行山道路”等經(jīng)驗和模式，加快了當(dāng)?shù)氐拿撠氈赂弧?018年5月科技列車云南行，在云南省曲靖市啟動。全國 100 余名專家組成農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、科普等多支服務(wù)隊奔赴云南4 個州市的農(nóng)村、醫(yī)院、學(xué)校等，開展了農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)醫(yī)療、環(huán)境科技等特色科普示范及培訓(xùn)活動[17]。

扶貧工作歸根結(jié)底就是提升貧困戶的整體素質(zhì)，通過宣講政策、宣傳脫貧先進(jìn)事跡，讓貧困戶真正體會到國家對其關(guān)愛，激發(fā)其內(nèi)生動力；教育扶貧是長久之計，通過教育、科技扶貧，增強貧困戶的自尊心、自信心、感恩心，使大家有志氣、有理想，全力以赴擺脫貧困面貌，過上幸福生活。

(二)推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)

目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施不完善是造成貧困的重要因素之一，為實現(xiàn)貧困農(nóng)民安居樂業(yè)，就需要夯實基礎(chǔ)、整治環(huán)境、優(yōu)化生態(tài)。一般貧困地區(qū)均以綠色宜居為導(dǎo)向，改造提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提升村民健康水平。例如：張北縣魚兒灣村利用本村蒞臨天路的優(yōu)勢，2016—2019年以來，硬化直通天路道路10公里，全村街道硬化1.75萬平方米，修建文化廣場1 000多平方米，配備相應(yīng)的健身器材，新建衛(wèi)生室3間，并配備相應(yīng)的醫(yī)療設(shè)備和常用藥品，圖書室擴充圖書2 000冊，全村有線電視全部入戶，寬帶覆蓋到村，安裝太陽能路燈等，實現(xiàn)了水、電、路全覆蓋，提升人居環(huán)境，為脫貧致富奠定了堅實基礎(chǔ)。

(三)多方聯(lián)動，助力產(chǎn)業(yè)扶貧

產(chǎn)業(yè)扶貧是精準(zhǔn)脫貧的重要途徑，本著“實際、實用、實效”的原則，針對貧困地區(qū)、貧困家庭的狀況，選擇符合當(dāng)?shù)刭Y源實情和市場規(guī)律的特色產(chǎn)業(yè)，并制定產(chǎn)業(yè)的信息動態(tài)化管理，資金規(guī)范化等制度，走出資源變資金、資金致幸福的產(chǎn)業(yè)扶貧路。

1.人才、科技助力產(chǎn)業(yè)扶貧。產(chǎn)業(yè)的選擇充分考慮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場潛力、科技產(chǎn)業(yè)、脫貧能力等因素。苗族的十八洞村由有經(jīng)驗的致富能手帶頭興辦旅游民宿，鼓勵帶領(lǐng)其他貧困戶共同發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，于 2015年實現(xiàn)脫貧。張北縣魚兒灣村組建專家大院，利用天路優(yōu)勢，引導(dǎo)農(nóng)戶從事農(nóng)家樂，開設(shè)騎馬、沙灘車、銷售特色農(nóng)產(chǎn)品等項目，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)；圍繞農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)新型生物肥料，種植高收益藜麥，建設(shè)藜麥加工廠，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，提高產(chǎn)業(yè)效益。中國科學(xué)院、西北農(nóng)業(yè)大學(xué)等院校為河南省伊川縣牛肉、紅薯、食用菌等產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支持。浙江大學(xué)創(chuàng)建“高校+政府+企業(yè)+合作社+基地+貧困農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)更多的貧困戶脫貧致富；大力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推廣“農(nóng)業(yè)+農(nóng)產(chǎn)品深加工”“農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游”“農(nóng)業(yè)+電子商務(wù)”等模式，提高農(nóng)業(yè)綜合效益[18]。

2.保險助力產(chǎn)業(yè)扶貧。發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等特色農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)扶貧的重要方式。針對特色農(nóng)業(yè)特點，特色農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品可以保障此類產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、達(dá)效、貧困人口穩(wěn)定脫貧。2019 年，吉林省出臺了《吉林省扶貧產(chǎn)業(yè)保險實施辦法(暫行)》。2019 年，梨樹縣通過扶貧產(chǎn)業(yè)保險政策，全縣3 553戶種植貧困戶受益，戶均增收近200元；出險溫室大棚12起，賠付30萬元，扶貧產(chǎn)業(yè)保險的實施，保障了特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目持續(xù)發(fā)展，助力精準(zhǔn)脫貧[19]。

3.金融創(chuàng)新助力產(chǎn)業(yè)扶貧。產(chǎn)業(yè)扶貧結(jié)合當(dāng)?shù)亟鹑诜鲐氄撸鉀Q貧困戶貸款難問題。一般貧困戶根據(jù)當(dāng)?shù)亟鹑诜鲐氄?，在所在地金融機構(gòu)申請精準(zhǔn)扶貧小額信貸，再由銀行核對貧困戶信息及進(jìn)行行業(yè)風(fēng)險評估，對符合條件的核準(zhǔn)發(fā)放小額貸，當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌規(guī)劃并實施財政貸款貼息；或通過“專業(yè)合作社+銀行+貧困戶模式”，將扶貧小額貸款劃撥至合作社，用于項目建設(shè)實施，帶動貧困戶脫貧致富[20]。

產(chǎn)業(yè)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的重要途徑之一，其方式諸多，例如J市的農(nóng)業(yè)合作社參與產(chǎn)業(yè)扶貧、龍頭企業(yè)助推產(chǎn)業(yè)扶貧、還有政府部門引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶貧等[21]。另外其覆蓋面大、涉及對象廣，包括旅游、特色養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)、光伏、電商、家庭手工業(yè)等行業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧作為行之有效的反貧困扶貧模式，與健康扶貧、教育扶貧等模式相互配合，實現(xiàn)了輸血式扶貧向造血式扶貧的轉(zhuǎn)變，“看人、看地、選產(chǎn)業(yè)”，實現(xiàn)長久就業(yè)增收，促進(jìn)貧困人口持續(xù)穩(wěn)定脫貧。

(四)其它渠道，助力扶貧

脫貧攻堅是一場艱辛的、必勝的戰(zhàn)役，為了打贏這場戰(zhàn)役，堅持多舉措，多方參與助力貧困戶脫貧。

1.消費扶貧。我國一些貧困地區(qū)之所以貧困，其原因并不是無資源，而主要是無市場或市場有限。國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入開展消費扶貧助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的指導(dǎo)意見》，鼓勵機關(guān)事業(yè)單位、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社等爭當(dāng)“消費者”，著力拓寬貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，讓大家獲得來自貧困地區(qū)和貧困人口的產(chǎn)品與服務(wù)，讓更多的貧困戶嘗到“消費扶貧”的甜頭，達(dá)到互利共贏的效果[22]，特別是“互聯(lián)網(wǎng)+消費扶貧”提高了貧困地區(qū)產(chǎn)品流通和交易效率，帶動了地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.發(fā)揮社會組織力量。隨著時代的發(fā)展，扶貧模式也在不斷變化，社會組織也走上了扶貧工作的前臺。他們不僅捐資助學(xué)、愛心捐助(捐校服、捐款)，還發(fā)揮不同組織專業(yè)優(yōu)勢，參與產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動技能培訓(xùn)、精神關(guān)愛、心理疏導(dǎo)等服務(wù)，幫助困難群眾享受保障措施、改善生活境況。

例如：河南省福彩中心向貧困村捐贈2 000冊“樹家風(fēng)”圖書，為脫貧工作貢獻(xiàn)一份力量；

河北省邢臺市社會組織幫助建立民辦企業(yè)，為企業(yè)提供資金與技術(shù)支持[23]。

我國貧困現(xiàn)象呈多維特征，這就決定了扶貧需要多元化方案和手段。目前，我國扶貧途徑除了以上產(chǎn)業(yè)、教育等扶貧途徑外，根據(jù)貧困人口的具體情況，在國家政策的支持下，還有危房改造、勞動力輸出、生態(tài)補償、易地搬遷、社會保障(低保、醫(yī)保、養(yǎng)老保險及多樣化社會福利等)等途徑。

三、精準(zhǔn)扶貧管理

精確管理是采用科學(xué)的管理方法和手段，重點對農(nóng)戶信息、扶貧資金、扶貧績效的規(guī)范管理，是精準(zhǔn)扶貧、脫貧的最終保障。

1.貧困戶信息管理。對貧困戶建檔立卡，一戶一臺賬，進(jìn)行大數(shù)據(jù)動態(tài)管理，建立精準(zhǔn)扶貧各部門間的信息共享機制。

2.扶貧組織管理。實施多元化扶貧主體協(xié)同機制；選擇能力強、作風(fēng)正、樂于扶貧的干部扶貧，并定期對扶貧干部進(jìn)行國家政策、思想教育、扶貧管理、專業(yè)技術(shù)等方面的培訓(xùn)；強化農(nóng)村基層組織建設(shè)。

3.扶貧資金管理。建立扶貧資金公共服務(wù)平臺，由省、市政府統(tǒng)籌使用扶貧資金，實施扶貧資金信息披露制度，扶貧項目、扶貧對象公示公開制度，統(tǒng)一設(shè)置發(fā)放渠道、金額等，確保扶貧資金陽光使用。

4.精準(zhǔn)考核。設(shè)定統(tǒng)籌兼顧，有所側(cè)重的量化標(biāo)準(zhǔn)和多維考核指標(biāo)體系；引入政府、社會組織、科研機構(gòu)、貧困戶多元主體參與脫貧評價與日?？己?；建立常態(tài)化和長效性的多維監(jiān)督體系；加強責(zé)任制，強化考核結(jié)果的獎勵與懲罰。

精確管理是精準(zhǔn)扶貧的保障。通過科學(xué)化管理信息，加強組織管理，提高扶貧工作效率及扶貧實效；扶貧資金是脫貧關(guān)鍵，加強資金管理，防止挪用、少用和濫用，力求資金使用最大化、精準(zhǔn)化；通過精準(zhǔn)考核，提升精準(zhǔn)扶貧考核的合理性、標(biāo)準(zhǔn)性以及科學(xué)性，增強社會對精準(zhǔn)扶貧考核結(jié)果的認(rèn)可度。

四、結(jié)語

古有“開倉放糧”，今有“精準(zhǔn)扶貧”。精準(zhǔn)扶貧是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要保障，是全面建成小康社會的關(guān)鍵所在。多年來，黨在扶貧工作中“縱覽全局、協(xié)調(diào)各方”，大家發(fā)揚“久久為功、艱苦奮斗的精神”，堅持“以人為本、精準(zhǔn)施策、科學(xué)扶貧”，截止2019年底，貧困地區(qū)貧困人口不斷減少，區(qū)域性整體貧困得到有效解決，全國合計770多個貧困縣摘帽，占到全國832個連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣的90%以上，為2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽打下堅實基礎(chǔ)。實踐證明，只有堅持精準(zhǔn)扶貧路線，逐步消除貧困，人民群眾才可過上美好生活，共享和諧社會發(fā)展成果。

“鞋子合不合腳，自己穿了才知道”，通過實踐檢驗的精準(zhǔn)扶貧中國方案的實行，2020年，我國即將實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，解決區(qū)域性整體貧困。但是，“貧困”是個永恒的話題，解決貧困問題是一個長期的過程。反貧困不僅是研究過去貧困的成因和治理，還要研究貧困發(fā)生的動態(tài)性，發(fā)展趨勢等[24]。受生產(chǎn)力、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、生活方式改變和我國貧困文化等因素影響，后2020時代貧困將出現(xiàn)轉(zhuǎn)型[25-27]，即：原發(fā)性貧困轉(zhuǎn)向次生性貧困、收入型貧困轉(zhuǎn)向消費型貧困、農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)向城市貧困等，其將以相對貧困、精神貧困為主要特點。這決定了后2020貧困治理的長期性、復(fù)雜性。后2020貧困的治理，制度上要構(gòu)建治理的長效機制和堅持規(guī)范動態(tài)管理；繼續(xù)加強扶貧隊伍建設(shè)，打造職業(yè)化扶貧隊伍；充分利用大數(shù)據(jù)平臺，堅持“精準(zhǔn)識別”；堅持“綠色、生態(tài)”概念、“合作造血”，發(fā)展多元融合的產(chǎn)業(yè)項目；健全社會保障體系，充分發(fā)揮“兜底”作用；充分發(fā)揮全社會力量、新媒體平臺作用，堅持扶志、扶智，發(fā)掘貧困者內(nèi)在的正能量，重塑整體治理，實施城鄉(xiāng)一體化治理，實現(xiàn)后2020貧困的最優(yōu)化治理[28-31]。