王景東 楊瑾
摘 要:我國(guó)的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程不斷加快,對(duì)于建設(shè)用地的需求也不斷加大,土地征收作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的重要手段,被社會(huì)各界重點(diǎn)關(guān)注。近年來,各地方政府努力推行“三權(quán)分置”改革,促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn),引導(dǎo)農(nóng)地入市,明確了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)主體,也明確了征地補(bǔ)償工作的對(duì)象。“三權(quán)分置”背景下,要求土地征收將土地發(fā)展權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在土地上的生產(chǎn)設(shè)施投入等納入補(bǔ)償范圍,影響征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定。同時(shí),“三權(quán)分置”給水利水電工程的移民安置調(diào)地工作也帶來了新的考驗(yàn)。
關(guān)鍵詞:三權(quán)分置;土地征收
中圖分類號(hào):[S-9] 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19754/j.nyyjs.20201130053
引言
土地征收是將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的一項(xiàng)行政行為,政府作為執(zhí)行這項(xiàng)工作的唯一主體,在進(jìn)行補(bǔ)償分配、處理各方利益關(guān)系時(shí),面臨著一系列的問題和考驗(yàn)。2016年,中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)、實(shí)施《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》,進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,通過土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能分置,創(chuàng)建一個(gè)有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)格局,以滿足新時(shí)期社會(huì)發(fā)展對(duì)于土地的需求,即“三權(quán)分置”改革。
在進(jìn)行土地征收時(shí),政府要分別對(duì)土地各項(xiàng)權(quán)利人,按照國(guó)家規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償,這就要求各個(gè)權(quán)利人要明確,土地權(quán)利結(jié)構(gòu)要明晰。隨著“三權(quán)分置”制度的改革,土地征收工作各項(xiàng)內(nèi)容出現(xiàn)了新的變化,政府在推進(jìn)工作時(shí)面臨的問題愈發(fā)多樣、復(fù)雜,“三權(quán)分置”改革不可避免地對(duì)土地征收工作產(chǎn)生一定影響。
1 三權(quán)分置明確了受償主體
在尚未進(jìn)行農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革時(shí),國(guó)家法律對(duì)于農(nóng)用地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有著諸多的限制。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,使得農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸向二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,一部分轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的承包土地處于閑置狀態(tài),這與國(guó)家“十分珍惜、合理利用每一寸土地,切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策不符。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)受到限制,農(nóng)民對(duì)于農(nóng)用地的利用難以形成適度的規(guī)?;?jīng)營(yíng),造成了農(nóng)地收益遠(yuǎn)低于在城鎮(zhèn)打工的收入,加劇了農(nóng)地閑置的情況。閑置土地過多,部分農(nóng)民之間開始私下進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn),但卻沒有受法律保護(hù)的合同等文件,在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)往往無(wú)法明確征地補(bǔ)償對(duì)象到底是誰(shuí),帶來諸多的利益糾葛,阻礙征地工作的順利展開。
2016年底,中央下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的改革,將土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離,向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力在保留承包權(quán)的同時(shí),將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去,并獲得一定的收益;留守在農(nóng)村的勞動(dòng)力作為流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人,通過集中的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)從大片土地中獲得較之以往更高的收益。同時(shí)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,權(quán)利的主體更加明確,在政府進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí),更加明確的征地補(bǔ)償對(duì)象也給征地補(bǔ)償分配工作帶來了諸多的便利,相當(dāng)程度上有效避免了在進(jìn)行收益分配時(shí)出現(xiàn)糾紛的情況。
法律中規(guī)定的土地征收補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)?!叭龣?quán)分置”改革背景下,這3種費(fèi)用的受償主體都十分明確:土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)歸于集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的土地所有權(quán)的補(bǔ)償,集體經(jīng)濟(jì)組織成員是補(bǔ)償對(duì)象,地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人的補(bǔ)償,安置補(bǔ)助費(fèi)則是對(duì)失地農(nóng)民的安置費(fèi)用,相當(dāng)于對(duì)土地承包權(quán)的補(bǔ)償。
“三權(quán)分置”改革,促進(jìn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)程序化、合法化,盤活了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),促進(jìn)了農(nóng)用地入市的有序化、規(guī)范化,激活了農(nóng)村土地市場(chǎng)活力,明確了征地補(bǔ)償對(duì)象,推進(jìn)了征地工作的順利開展。
2 三權(quán)分置影響征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和移民安置
2.1 土地發(fā)展權(quán)納入補(bǔ)償范圍
我國(guó)對(duì)于集體土地征收的補(bǔ)償思路是按土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償,土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)計(jì)算的具體標(biāo)準(zhǔn)是以土地原農(nóng)業(yè)利用方式下前3a的平均年產(chǎn)值為基數(shù),再乘以某一個(gè)倍數(shù),以此確定補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額,在實(shí)踐中也被稱為“年產(chǎn)值倍數(shù)法”。
這種補(bǔ)償方式,僅僅是按照土地原用途的年產(chǎn)值對(duì)征地補(bǔ)償對(duì)象進(jìn)行補(bǔ)償,卻忽視了對(duì)土地增值收益那部分的補(bǔ)償。政府以原用途為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)集體農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償,征收集體土地,又以高額的出讓金價(jià)格將土地出讓給受讓人,用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),這一過程中,農(nóng)用地在被征收時(shí)所計(jì)算的補(bǔ)償費(fèi)用與之后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所獲得的收益不成正比,政府在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)并未考慮到增值收益部分的補(bǔ)償,農(nóng)民獲得補(bǔ)償金額相較于高額的土地出讓金較為不合理[11]。
對(duì)于增值收益部分的補(bǔ)償,實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償。土地發(fā)展權(quán)是指土地所有者在其所擁有土地上可以進(jìn)行用途變更、開發(fā)利用強(qiáng)度與方式調(diào)整而獲利的權(quán)利[10]。從中國(guó)的土地管理實(shí)踐工作來說,土地發(fā)展權(quán)是因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行了嚴(yán)格的土地用途管制制度,限制農(nóng)民對(duì)于農(nóng)用地的用途進(jìn)行變更,尤其是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地而產(chǎn)生的。土地用途管制制度的實(shí)行主要是為了保護(hù)耕地,所以有的學(xué)者也將其狹義的理解為“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”。就農(nóng)村土地的土地發(fā)展權(quán)而言,其既不屬于土地承包權(quán)人,也不屬于經(jīng)營(yíng)權(quán)人,而是歸于集體土地所有權(quán)人,既集體中的每個(gè)成員共同所有。
土地征收的目的一般是進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè),農(nóng)民的土地之所以被征用,是因?yàn)槠渫恋厣显O(shè)定了或者可以設(shè)定非農(nóng)發(fā)展的權(quán)利。土地征收實(shí)際上是農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)被征收,政府以資產(chǎn)化的方式補(bǔ)償給失地農(nóng)民,保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)[6]。“三權(quán)分置”制度的實(shí)行,不僅僅是將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,明確了各個(gè)權(quán)利的主體,同時(shí)也能夠引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地合理入市。當(dāng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后,農(nóng)民自身便獲得了土地發(fā)展權(quán),農(nóng)村建設(shè)用地入市實(shí)質(zhì)上是土地發(fā)展權(quán)的入市。國(guó)家在進(jìn)行土地征收補(bǔ)償時(shí),理應(yīng)將對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償考慮進(jìn)去。
2.2 明晰經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償內(nèi)容
“三權(quán)分置”改革放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán),促進(jìn)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后,權(quán)利受讓人為了進(jìn)行規(guī)?;a(chǎn)經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,向土地追加如溫室大棚、水利灌溉設(shè)施、養(yǎng)殖坑塘硬化設(shè)施等相應(yīng)的投入。
鑒于此,歸于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi),應(yīng)當(dāng)包含3個(gè)方面。政府在評(píng)估土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人養(yǎng)殖或是種植的直接對(duì)象的同時(shí),也應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率而投入的機(jī)械或是硬化設(shè)施進(jìn)行評(píng)估,將其納入補(bǔ)償范圍之內(nèi);在進(jìn)行補(bǔ)償時(shí),不僅要對(duì)因征地而導(dǎo)致的前期投入和現(xiàn)狀產(chǎn)出的損失進(jìn)行補(bǔ)償,還要考慮征地后,經(jīng)營(yíng)權(quán)人在未來一段時(shí)間內(nèi)難以再次獲得流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán),以進(jìn)行規(guī)?;慕?jīng)營(yíng),所損失的正常經(jīng)營(yíng)利潤(rùn),政府需要對(duì)這一部分的利潤(rùn)進(jìn)行測(cè)算評(píng)估,并納入地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償范圍內(nèi);土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人是按照一定的市場(chǎng)價(jià)格,從承包權(quán)人的手中獲得相應(yīng)期限的經(jīng)營(yíng)權(quán),這一部分的投入也應(yīng)在補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)。
2.3 三權(quán)分置下移民安置面臨挑戰(zhàn)
在“三權(quán)分置”放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、加快土地流轉(zhuǎn)的背景下,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格一般按照市場(chǎng)價(jià)格或是具有權(quán)威性的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估確定。政府在進(jìn)行重大的水利水電工程移民安置時(shí),一般都是強(qiáng)制性介入,其所支付的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于日漸被激活的農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。
這種情況下,由于移民安置調(diào)地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不是完全的市場(chǎng)平均價(jià)格,與安置區(qū)居民想要獲得更高利益的目的不符,居民對(duì)政府想要調(diào)整土地用于安置水利水電工程移民的意愿并不強(qiáng)烈,因而移民調(diào)地存在較大難度。同時(shí)從目前農(nóng)業(yè)安置實(shí)施的情況來看,調(diào)地難度越來越大、安置區(qū)居民調(diào)地意愿不強(qiáng)烈已經(jīng)逐漸成為了農(nóng)業(yè)安置面臨的主要困難[9]。
因此,“三權(quán)分置”改革的實(shí)行,給因大型水利水電工程而失地的農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)安置帶來了新的問題,更加考驗(yàn)政府處理問題、糾紛的能力。但是這也為提出適應(yīng)新時(shí)期、新政策的生產(chǎn)安置方式提供契機(jī),將不斷地促進(jìn)生產(chǎn)安置方式的創(chuàng)新。
3 總結(jié)
“三權(quán)分置”改革給土地征收工作帶來了積極的影響,同時(shí)也帶來了新的考驗(yàn)。
在國(guó)家大力推行“三權(quán)分置”改革的背景下,土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,各個(gè)權(quán)利主體更加明確,為土地征收確定征地補(bǔ)償對(duì)象工作提供了便利,避免了因土地權(quán)利主體模糊而產(chǎn)生利益糾紛。
“三權(quán)分置”促進(jìn)農(nóng)地入市的實(shí)質(zhì)是推動(dòng)土地發(fā)展權(quán)入市,這就要求政府在征地時(shí)必須將對(duì)土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償考慮進(jìn)去;由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被放活,農(nóng)民得以在大片農(nóng)地上進(jìn)行規(guī)?;B(yǎng)殖或是經(jīng)營(yíng),其對(duì)土地追加的各項(xiàng)生產(chǎn)投入也應(yīng)納入到征地補(bǔ)償范圍之中;“三權(quán)分置”改革也給水利水電工程移民安置的調(diào)地工作帶來了新的問題和考驗(yàn),為新的生產(chǎn)安置方式的提出提供契機(jī)。
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(責(zé)任編輯 周康)
收稿日期:2020-10-21
作者簡(jiǎn)介:王景東(1996-),碩士在讀。研究方向:土地資源管理;楊瑾(1973-),副教授。研究方向:土地資源管理。