新時代加強事業(yè)單位財會監(jiān)督的幾點思考

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引言

隨著新時代財政體制改革、事業(yè)單位分類改革的不斷深化，財務(wù)監(jiān)督作為國家監(jiān)督體系的重要一環(huán)，其內(nèi)涵及外延發(fā)生了重大變化，其作用和地位也在顯著提升。為適應(yīng)新時代賦予財務(wù)監(jiān)督的新職責(zé)、新使命、新要求，針對當(dāng)前事業(yè)單位對財務(wù)監(jiān)督認(rèn)識不清、重視不夠、執(zhí)行不力、手段不足等問題，研究提出加強事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督的對策建議，充分利用財務(wù)監(jiān)督和內(nèi)控機制兩把利劍，有效防控重大風(fēng)險隱患、切實保障事業(yè)單位健康發(fā)展。通過實際工作的檢驗，取得明顯實效。

一、新時代要求財會監(jiān)督發(fā)揮更大的作用

（一）維護法律嚴(yán)肅性，完善監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)

財會監(jiān)督是法律賦予財會人員的權(quán)利和義務(wù)，《會計法》明確規(guī)定，財務(wù)人員必須遵守法律準(zhǔn)則，要依法開展財務(wù)核算，保障財務(wù)核算的真實性、準(zhǔn)確性；要依法實施財會監(jiān)督，確保會計資料的可靠性，切實維護法律權(quán)威。新時代對財會監(jiān)督提出新的更高要求，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上明確指出：要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督貫通融合、協(xié)調(diào)協(xié)同。將財會監(jiān)督作為國家監(jiān)督體系的重要一環(huán)，并與其他監(jiān)督并重，是完善國家監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)的必然要求，充分體現(xiàn)黨中央對財會監(jiān)督的重視。

（二）適應(yīng)現(xiàn)代財政需要，全面落實改革成果

2012—2019年，財政部正式推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理、全面實行預(yù)算績效管理、政府會計制度等一系列財政改革政策，一方面將財會監(jiān)督作用提升到新的、不可替代的高度，另一方面也在調(diào)整財會監(jiān)督范圍，以適應(yīng)新形勢新要求。傳統(tǒng)的財會監(jiān)督方式已不能適應(yīng)“財務(wù)會計和預(yù)算會計適度分離并相互銜接”的管理要求，政府會計制度要求對財務(wù)會計和預(yù)算會計“雙基礎(chǔ)”產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息進行綜合分析檢查，及時反映資金的流動性，更加高效地對收入支出、預(yù)算執(zhí)行等進行監(jiān)督。

（三）發(fā)揮財會監(jiān)督效能，構(gòu)建完整內(nèi)控體系

新時代財會監(jiān)督已從單純的對財務(wù)核算的監(jiān)督發(fā)展為對預(yù)算編制及執(zhí)行、資產(chǎn)管理、采購流程、基建項目、合同管理的監(jiān)督。財會監(jiān)督與內(nèi)部控制目標(biāo)一致，內(nèi)部控制的各項方法是財會監(jiān)督的主要內(nèi)容，完善的財會監(jiān)督是建立健全內(nèi)控體系的基礎(chǔ)。兩者的有機結(jié)合是管理模式的創(chuàng)新，通過財會監(jiān)督完成內(nèi)部控制的各項要求，從而提升事業(yè)單位的管理水平，利用內(nèi)部控制的各種方法，有效促進財會監(jiān)督實施，限制權(quán)力濫用。

二、新時代對財會監(jiān)督的再認(rèn)識

（一）財會監(jiān)督的發(fā)展回顧

《中華人民共和國會計法》是1985年頒布的，是新中國成立以來的第一部會計法，標(biāo)志著會計工作步入法治軌道。在本部《會計法》中設(shè)立了“會計監(jiān)督”一章，強調(diào)了會計監(jiān)督的重要性。

《會計法》分別在1993年和1999年做了兩次重大修訂，1999年版《會計法》提出檢舉制度，是對會計監(jiān)督制度的進一步深化。

2012年，是會計工作飛速推進發(fā)展的一年，頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，沒有單獨設(shè)立“財會監(jiān)督”章節(jié)，加之當(dāng)時事業(yè)單位審計力量的薄弱，導(dǎo)致部分事業(yè)單位內(nèi)控牽頭部門落實到財務(wù)部門，財會監(jiān)督基本融于內(nèi)部控制。

同年修訂的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，增設(shè)“財會監(jiān)督”一章，涵蓋了會計監(jiān)督的所有內(nèi)容，凸顯了財會監(jiān)督的重要地位和作用[1]。同年頒布的《財政部實施會計監(jiān)督辦法》，強調(diào)了財政監(jiān)督，明確規(guī)定了財政部門對行政事業(yè)單位會計監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、方式流程和法律責(zé)任。這兩項法規(guī)，一個從內(nèi)部規(guī)范了會計監(jiān)督，一個從外部規(guī)范了財政監(jiān)督，使財會監(jiān)督法律依據(jù)更加完善。

（二）對監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)的新認(rèn)識

九項監(jiān)督，涵蓋了法律、社會、經(jīng)濟的方方面面，是對監(jiān)督體系構(gòu)建與發(fā)展的引領(lǐng)，筆者作為一個會計人，對監(jiān)督體系按定性與定量進行了分類研究，如圖1所示。

區(qū)分并不是絕對的，定性監(jiān)督注重對性質(zhì)的考量，側(cè)重對“人”的管理，更多考慮社會的影響。定量監(jiān)督側(cè)重對“事”的管理。當(dāng)然在量化數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上得出的結(jié)果，可以為性質(zhì)判斷提供依據(jù)。定量分析更易于操作，可以和信息化相結(jié)合，建立標(biāo)準(zhǔn)流程管理或通過對數(shù)據(jù)結(jié)果量化分析，準(zhǔn)確反映事件的性質(zhì)，財會監(jiān)督從其特點來看更傾向于量化監(jiān)督。

三、當(dāng)前財會監(jiān)督存在的主要問題

（一）事前事中監(jiān)督不到位，重“改”輕“進”

財會監(jiān)督重點對預(yù)算編制及執(zhí)行的科學(xué)性及合理性、財經(jīng)制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性及有效性、資金使用的合法性及合規(guī)性、各種財務(wù)報表及會計資料的真實性及準(zhǔn)確性進行監(jiān)督。實際工作中，對財務(wù)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，通常的解決模式是“發(fā)現(xiàn)問題→整改”，屢查屢犯。問題剖析不到位，沒有從源頭采取措施，解決問題應(yīng)該回到“發(fā)現(xiàn)問題→分析原因→整改→回頭看→事前監(jiān)督”的正確模式上來。

事前監(jiān)督缺失。當(dāng)前大多數(shù)事業(yè)單位采用滾動預(yù)算方式，財會監(jiān)督主要針對上一年度執(zhí)行中存在的問題，對上一年度預(yù)算編制問題理解不到位，重視程度不夠，導(dǎo)致上一年度預(yù)算編制問題在本年預(yù)算編制中依然存在。

圖1 監(jiān)督體系圖

事中監(jiān)督不足。如對合同的財務(wù)監(jiān)督，往往只關(guān)注資金支付，前期合同簽訂風(fēng)險因素監(jiān)督不夠，中期業(yè)務(wù)推進監(jiān)督不夠，質(zhì)量效率監(jiān)督不夠，加之預(yù)算執(zhí)行壓力，常出現(xiàn)合同資金支付進度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于合同履行進度。

（二）權(quán)力制衡不到位，評價與監(jiān)督未分離

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》頒布前，財會監(jiān)督是對經(jīng)濟事項進行監(jiān)督的主要方式，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》全面實施后，內(nèi)部控制成為事業(yè)單位內(nèi)部管理的主要機制，將財會監(jiān)督嵌入到內(nèi)部控制體系當(dāng)中，要求財會監(jiān)督遵循內(nèi)部控制中“不相容職責(zé)相分離”原則，當(dāng)前大部分事業(yè)單位明確了內(nèi)部控制的牽頭部門和評價監(jiān)督部門，但只有61.04%的單位實現(xiàn)了牽頭部門與監(jiān)督評價部門相分離[1]。

（三）財會監(jiān)督剛性不足，不適應(yīng)改革新要求

財會監(jiān)督缺乏穿透數(shù)據(jù)信息、把控監(jiān)督核心的洞察力。當(dāng)前對預(yù)算執(zhí)行及經(jīng)費使用的監(jiān)督，重點關(guān)注預(yù)算執(zhí)行率考核及票據(jù)合法性審核，而常常忽視合理性審核。但在實際工作中，無預(yù)算、超預(yù)算、不按預(yù)算用途支出的現(xiàn)象一直存在，明顯暴露出財會監(jiān)督的剛性不足。

全面實施《政府會計制度》是事業(yè)單位財務(wù)管理的重大變革。新制度執(zhí)行伊始，由于財務(wù)內(nèi)部日常監(jiān)督不到位，存在財務(wù)會計與預(yù)算會計差額產(chǎn)生原因不明確、調(diào)整存在隨意性、制度執(zhí)行不徹底等問題與不足，財會監(jiān)督適應(yīng)《政府會計制度》要求尚存在很大差距。

（四）信息管理系統(tǒng)不完善，系統(tǒng)整合亟待提升

財會監(jiān)督的優(yōu)勢是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的及時性和準(zhǔn)確性，而在實際工作的定量監(jiān)督中，財務(wù)數(shù)據(jù)、審計數(shù)據(jù)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)往往基礎(chǔ)平臺不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)來源口徑不一致，極大降低了定量分析的實用性、有效性。

綜合管理中，財政部推進的預(yù)算管理系統(tǒng)、決策管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)以及事業(yè)單位內(nèi)部的協(xié)同辦公系統(tǒng)、財務(wù)核算系統(tǒng)等，大多是各自為戰(zhàn)，缺乏統(tǒng)一平臺，同一組數(shù)據(jù)需要在不同系統(tǒng)中切換，增加了財會監(jiān)督的復(fù)雜性。

專項管理中的工資管理、庫存物品管理、合同管理等環(huán)節(jié)，信息化程度較低，有的單位一張表格一人保管，全部手工操作，隨意性強，流程不可追遡，難以形成數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)信息不能及時反映。

四、加強財會監(jiān)督的對策建議

財會監(jiān)督作為國家監(jiān)督體系的一部分，即要厘清各項監(jiān)督職能，整合監(jiān)督資源，又要轉(zhuǎn)變思維方式，建立財會監(jiān)督新模式。筆者結(jié)合事業(yè)單位財會監(jiān)督實際工作中存在的主要問題，就進一步加強財會監(jiān)督工作，提出幾點對策建議。

（一）拓展財會監(jiān)督職責(zé)范圍

（1）強化內(nèi)部監(jiān)督的剛性約束，打造健康的財務(wù)環(huán)境

“打鐵還需自身硬”，財務(wù)自身剛性不足，會產(chǎn)生信任危機，嚴(yán)重制約事業(yè)單位健康發(fā)展，要切實加強自身約束，強化內(nèi)部監(jiān)督，推進信息公開，嚴(yán)格執(zhí)行國家財經(jīng)法規(guī)，堅決抵制單位內(nèi)部舞弊行為，構(gòu)建風(fēng)清氣正的財務(wù)環(huán)境。

（2）與財務(wù)管理相融合，拓展財會監(jiān)督廣度

新時代財會監(jiān)督的范疇已深入事業(yè)運行的全過程，要充分利用財會監(jiān)督的優(yōu)越性，與財務(wù)管理相結(jié)合，將財會監(jiān)督的鏈條拓展延伸到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價、資產(chǎn)管理、政府采購、對外投資、在建工程等重點領(lǐng)域、重要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵節(jié)點，不斷探索拓展財會監(jiān)督的范圍。

（3）與內(nèi)部控制相結(jié)合，推進財會監(jiān)督深度

通過完善內(nèi)部控制機制，推進事業(yè)單位建立健全制度框架，為財會監(jiān)督提供政策依據(jù)。事業(yè)單位的經(jīng)濟活動基本涵蓋了預(yù)算管理、收支管理、政府采購、資產(chǎn)管理、基本建設(shè)、合同管理等六大方面[2]，從財會監(jiān)督的角度，對風(fēng)險評估和流程管理進行量化，形成標(biāo)準(zhǔn)，將復(fù)雜的定性問題量化，設(shè)定可比對標(biāo)桿，使財務(wù)監(jiān)督更具操作性。

（4）與審計監(jiān)督相結(jié)合，精準(zhǔn)實施專項監(jiān)督

將財會監(jiān)督與審計監(jiān)督相結(jié)合，一是充分發(fā)揮財會日常監(jiān)督的廣泛性和審計專項監(jiān)督的針對性，形成優(yōu)勢互補，進一步豐富財務(wù)監(jiān)督的多樣性、時效性。二是充分發(fā)揮審計監(jiān)督對財會監(jiān)督的再監(jiān)督作用，對因擅自擴大權(quán)限導(dǎo)致的瀆職行為、因能力不足導(dǎo)致的失職行為進行追責(zé)問責(zé)。三是加強部門協(xié)作，對重點費用，重大事項，及時開展專項監(jiān)督，由被動的審計檢查轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥呢攧?wù)監(jiān)督，防患于未然。

（二）評價與監(jiān)督適度分離

財政部在大力推進自評的同時，應(yīng)考慮監(jiān)督的實效，監(jiān)督與評價在事業(yè)單位內(nèi)部部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將自評部門與監(jiān)督部門適度分離，實行對評價結(jié)果的再監(jiān)督，適時引入外部評價機制，不同視角查找評價中的不足，真正起到監(jiān)督作用。

（三）加速推進信息系統(tǒng)建設(shè)

九項監(jiān)督的相互協(xié)調(diào)、監(jiān)督結(jié)果的共享，離不開科學(xué)有效的信息系統(tǒng)。將各項監(jiān)督過程植入系統(tǒng)管理，對監(jiān)督結(jié)果進行量化分析，減少人為操作，即避免了職權(quán)的濫用，又保障了信息的及時準(zhǔn)確和充分共享。如將預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督嵌入財務(wù)信息系統(tǒng)，將合同、材料的管控嵌入?yún)f(xié)同辦公系統(tǒng)等。

推進信息整合，將諸多管理系統(tǒng)一體化，減少操作復(fù)雜性，形成數(shù)據(jù)共享和云管理。

結(jié)語

財會監(jiān)督是防范風(fēng)險的手段，是經(jīng)濟平穩(wěn)運行的保障，是構(gòu)建完整監(jiān)督體系的一部分，只有充分發(fā)揮財會監(jiān)督的重要作用，才能不斷推進事業(yè)單位健康發(fā)展。