國內(nèi)外城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)配氣價格制定對比分析及建議

文 | 呂淼

作者供職于北京燃氣集團有限責任公司

2017年，國家發(fā)展改革委下發(fā)了《關于加強配氣價格監(jiān)管的指導意見》，指導各地方進一步加強城鎮(zhèn)燃氣配氣價格監(jiān)管，并制定獨立的配氣價格。目前，全國各省市均已制定并公布本地區(qū)配氣價格管理和定價成本監(jiān)審辦法，部分省市還制定了獨立的配氣價格。

毋庸置疑，這一改革方向有利于促進建立配氣價格聯(lián)動機制，將氣源價格波動及時疏導給終端用戶，特別是可以鼓勵工業(yè)用戶與國家管網(wǎng)公司協(xié)商確定具體的用氣價格。但是要看到的是，由于多方面的困難，多數(shù)省市還沒有在合理分攤成本的基礎上制定分類配氣價格。

因為用戶類型多、運行主體多、管網(wǎng)閉環(huán)運行等特點，使得配氣環(huán)節(jié)的改革較之長輸管網(wǎng)更為復雜。實現(xiàn)管網(wǎng)配送和天然氣銷售業(yè)務分離，可能會遇到更多的問題和矛盾。因此，推進配氣價格改革，促進全面完成天然氣配送環(huán)節(jié)改革的任務仍然十分艱巨。

我國配氣價格管理的現(xiàn)狀及存在主要問題

（一）我國天然氣價格的政府管理權(quán)限

我國對天然氣的價格管理實行三級管理體制，第一級是中央負責指導全國天然氣價格管理，制定長輸管道陸上天然氣省級門站價格；第二級是省級負責制定省內(nèi)短途運輸價格或者省內(nèi)城市門站價格，以及配氣成本監(jiān)審和價格管理辦法。其中，部分省份還負責制定省會城市售氣、配氣價格，直轄市負責制定主城區(qū)售氣、配氣價格；第三級是市縣負責開展成本監(jiān)審，制定本地區(qū)的管網(wǎng)售氣、配氣價格。

（二）各地方配氣價格制定方法

2017年以來，根據(jù)國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關于加強配氣價格監(jiān)管的指導意見》要求，各地省級價格管理部門陸續(xù)制定配氣成本監(jiān)審和配氣價格定價辦法，指導市縣開展配氣成本監(jiān)審和配氣價格定價相關工作。

1.用戶的分類

目前居民用氣實行政府定價，非居民用氣實行政府指導價。居民用氣定價采取階梯價格方式，通常按照用氣量大小分為三個檔位價格，即用氣量越大、檔位價格越高。此外，對屬于非居民用戶的公益性服務單位（學校、醫(yī)院等），也要求執(zhí)行居民用氣價格；非居民用氣的一般分類是發(fā)電企業(yè)用氣、供暖季制冷用氣、工商業(yè)用氣、壓縮天然氣加氣母站用氣等，價格通常是從低到高。

2.定價原則

配氣價格按照“準許成本加合理收益”原則制定，即在確定年度準許總收入的基礎上，再除以年度配送氣量確定單位配氣價格。其中，年度準許總收入為準許成本、準許收益以及稅費之和扣減其他業(yè)務收支凈額。

3.準許成本的歸集與核定及準許收益的確定

準許成本（定價成本）包括折舊、攤銷及運行維護費（包含合理輸氣損耗），準許成本的歸集與核定遵循合法性、相關性和合理性原則。其中，各類業(yè)務的通用型費用，按照固定資產(chǎn)原值、收入及人員比例等方式進行合理分攤。

準許收益按照有效資產(chǎn)乘以準許收益率計算確定。準許收益率為稅后全投資收益率且不超過7%；有效資產(chǎn)為城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)投入且與配氣業(yè)務相關的可計提收益的資產(chǎn)，由固定資產(chǎn)凈值、無形資產(chǎn)凈值和營運資本組成。

4.配氣價格的定期校核

配氣價格定期校核的周期原則上不超過3年。價格制定和調(diào)整過程中，如測算的價格水平過高或者調(diào)整幅度過大，綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和用戶承受能力等因素，適當控制價格水平或者降低調(diào)整幅度，避免價格過高和大幅波動。對應調(diào)未調(diào)產(chǎn)生的收入差額，可以分攤到未來年度進行補償或者扣減。

5.新通氣城鎮(zhèn)初始配氣價格的制定

新通氣城鎮(zhèn)初始配氣價格，運用建設項目財務評價的原理，使被監(jiān)管企業(yè)在整個經(jīng)營期內(nèi)取得合理回報的方法核定。

6.聯(lián)動機制

部分省市建立了終端銷售價格調(diào)整聯(lián)動機制。即當上游天然氣價格調(diào)整時，終端用戶銷售價格按照以下計價方式做相應同向調(diào)整：聯(lián)動調(diào)整額=計算期平均單位購氣價格-基期平均單位購氣價格；聯(lián)動調(diào)整后的銷售價格=現(xiàn)行價格+聯(lián)動調(diào)整額。

7.定價激勵制約機制

部分省市還規(guī)定了激勵制約城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)主動降低成本的相關措施，主要體現(xiàn)在限定管網(wǎng)負荷率和購銷差率兩個重要的技術經(jīng)濟參數(shù)指標。各地規(guī)定的負荷率指標有一定的差異，多數(shù)在40%-50%之間，實際負荷率超過規(guī)定的，按照實際氣量確定單位配氣成本；實際負荷率低的，按照規(guī)定負荷率對應的氣量確定單位配氣成本。另外，各地規(guī)定的購銷差率略有差異，基本都在4%左右。部分省（河南、江蘇、貴州等）要求科學制定標桿成本指標，低于標桿成本指標的，由城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)和用戶共享。浙江省、黑龍江省還直接規(guī)定了購銷差率的標桿為2%，低于該指標的，城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)和用戶各占50%。此外，黑龍江省還規(guī)定，對城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)的配氣價格高于全國平均水平的要從低核定準許收益率。

（三）各地分用戶類型配氣價格制定情況

由于城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)的特征是配售一體，地方制定的獨立配氣價格并不能夠直接用于結(jié)算，能夠執(zhí)行的仍然是售氣價格。目前，城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)在配氣環(huán)節(jié)區(qū)分不同類型用戶制定配氣、售氣價格主要情況是：首先區(qū)分居民和非居民，一般是居民用氣價格較低，非居民用氣價格較高。執(zhí)行居民用氣價格的用戶通常還包括公益類事業(yè)單位等非居民用戶。其次在非居民用戶中，又進一步區(qū)分為電廠用戶、供暖制冷用戶（主要是集中采暖）、躉售用戶、一般工商業(yè)用戶和壓縮天然氣加氣母站等，上述五類用戶的用氣價格一般是依次升高。

（四）存在的主要問題

一是居民和非居民用氣價格交叉補貼仍然存在。配氣管網(wǎng)聯(lián)系的終端用戶較多，用戶類型情況比較復雜，既有在高壓管道上接氣、年用氣量過億立方米的大型企業(yè)；也有在低壓管道上接氣、年用氣量只有百萬立方米左右的居民用戶。全國大多數(shù)地方都已經(jīng)按照居民和非居民類型分別制定了不同的售氣價格（包括配氣價格），由于不同類型用戶耗費的配氣管網(wǎng)的實際成本并不相同，因此存在嚴重的交叉補貼，即居民用戶的用氣價格低、實際成本高而導致收益低，而非居民用戶的用氣情況則相反。

當然，交叉補貼的產(chǎn)生有其必然的原因，在一定歷史階段也發(fā)揮出了積極作用。但是，隨著我國天然氣行業(yè)的快速發(fā)展，交叉補貼的負面作用愈發(fā)明顯，主要表現(xiàn)在：地方政府多要求城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)發(fā)展單位氣量小、價格低且收益低甚至虧損的居民用戶，特別是發(fā)展農(nóng)村居民“煤改氣”項目等。相反，城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)為了爭取更多盈利，則愿意踴躍爭奪氣量大、價格高或者收益大的非居民用戶（特別是大工業(yè)用戶），而不少非居民用戶對用氣價格比較敏感，進而導致了上游企業(yè)強行搶奪大用戶“直供”行為的出現(xiàn)。這種狀況對天然氣的普及使用產(chǎn)生了非常不好的影響，部分地方甚至出現(xiàn)了管網(wǎng)重復建設和企業(yè)過度競爭的狀況。

二是各地都沒有規(guī)定確定不同類型用戶配氣成本的方法和制定分類配氣價格的原則。目前，大部分省市僅提出了按照合理分攤配氣成本的原則，即要求市縣按照合理比例核定居民和非居民的用氣成本，分別制定居民和非居民用氣的配氣價格。在實踐中，市縣基本上都是在監(jiān)審平均配氣成本的基礎上，以現(xiàn)行價格按照平均配氣價格降低幅度倒算確定用戶的配氣成本，并沒有成本分攤的方法和依據(jù)。

三是售氣價格（包括配氣價格）構(gòu)成單一，無法體現(xiàn)不同用戶供氣成本的差異，對用戶并不公平。價格構(gòu)成單一是我國當前天然氣價格的基本特征。由于天然氣供應的連續(xù)性與用戶使用天然氣不連續(xù)性的特征，城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)必須在用戶消費的時間段內(nèi)向用戶供氣。一般用戶都不是每天24小時均衡用氣，而城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)為了保證用戶需要的時候能夠供氣，必須按單位時間內(nèi)最大的用氣量準備供氣能力。

在用戶不用氣的時段，就產(chǎn)生了供氣能力的閑置。另外，由于用戶消費的均衡度是不一樣的，不均衡度越大的用戶，城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)為其準備的生產(chǎn)能力閑置時段越長，其消費單位天然氣占用的生產(chǎn)能力就越多。顯然，目前單一的售氣價格（包括配氣價格）體現(xiàn)不出這種供氣成本的差異，對各類用戶并不公平。

發(fā)達國家的經(jīng)驗及啟示

（一）美國

早在2000年，為了推動天然氣市場競爭，美國就啟動了“用氣選擇計劃”，城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)向第三方公平開放，大工業(yè)用戶可以選擇上游供氣商，居民和小用戶也可以逐步自由選擇供氣商。美國大約有一半州的居民、小用戶可以自由選擇貿(mào)易商，還有一半州的居民、小用戶只能從地方配氣公司購氣，接受售氣與配氣捆綁式服務。配氣公司可以獲得向居民收費的許可，但是不能從銷售天然氣中賺取利潤，只能靠投資獲取收益。

目前，美國對天然氣配氣環(huán)節(jié)的價格管控內(nèi)容如下：配氣公司收取的費率受到州政府部門監(jiān)管，配氣公司賣給以居民用戶為代表的終端用戶的零售價格受到監(jiān)管。輸配氣成本定價模型采用直接固定變動法，這是一種兩部制結(jié)構(gòu)的收費方法，成本構(gòu)成分為固定費用和使用費用。其中，固定費用用來補償企業(yè)的固定成本，與用戶的用氣量無關；而使用費用主要用來補償企業(yè)的變動成本。固定費用是燃氣企業(yè)通過預收的方式向用戶收取，即便用戶在賬單期內(nèi)沒有消費天然氣，也需要繳納的費用 。這部分費用包括讀表、發(fā)放繳費賬單、設備折舊、人員工資、設施運營和維修費用等。固定費用在總費用中的占比約為50%以下，低于使用費用。根據(jù)美國能源信息署的數(shù)據(jù)顯示，2015年，美國居民天然氣配氣價格中的固定費用的平均數(shù)為11.25美元/月，這一費用在居民用氣價格中的占比為19%，大致占配氣公司所承擔的實際固定成本的比重為46%。

目前，有些州的配氣價格管控開始由傳統(tǒng)服務成本費率向非傳統(tǒng)服務成本費率轉(zhuǎn)變，即鼓勵配氣公司降低成本，增加的收益由配氣公司和用戶共同分配。

（二）歐盟

歐盟是繼北美后的全球第二大天然氣市場。歐盟天然氣需求的大部分都需要進口，多數(shù)國家存在一家或兩家全國性天然氣管道公司并擁有上游購買資源的獨家專營權(quán)，多數(shù)國家的管道公司與配氣公司之間的界線不是清晰，在很多國家兩者完全一體化。

在90年代改革之前，歐盟大型燃氣企業(yè)縱向一體化壟斷經(jīng)營，效率低下，市場割裂，天然氣供應常常處于緊張狀態(tài)。之后，歐盟逐步頒布法令進行改革，推行“長輸管網(wǎng)與銷售分離，長輸和配氣管網(wǎng)向第三方公平開放，所有用戶可以自由選擇供氣商”的市場化改革。燃氣銷售企業(yè)、貿(mào)易商等可以從銷售中獲取利潤且不受政府管制，但配氣公司不允許從銷售中獲利，只能通過配氣價格補償管網(wǎng)運營成本，且配氣價格受政府嚴格管制。目前，歐盟天然氣配氣價格主要由固定費用、容量費用和能源費用組成。固定費用由消費者按照年度、月、日繳納，用于覆蓋查表、管理等實際發(fā)生的費用；容量費用是基于配氣管網(wǎng)容量的可獲得性的費用，通常用每日最大消費量比率來表示。在大多數(shù)國家，消費者只有在超過了最大使用量的情況下才需要繳納；能源費用是用戶實際使用天然氣量的費用。

根據(jù)國際燃氣聯(lián)盟（IGU）的報告顯示，近80%的歐盟國家將固定費用作為配氣價格的一部分；近90%的國家的配氣價格還包含能源費用。

（三）德國

德國的配氣價格有兩個特點，一是價格不受政府控制。政府要求燃氣企業(yè)要公布對居民用戶的價目表。如果國家經(jīng)濟部門認為燃氣企業(yè)的價格不夠合理，有權(quán)力要求企業(yè)重新定價。二是天然氣價格水平受替代燃料價格的影響。中小用戶、大工業(yè)用戶的購氣價格直接與替代燃料的市場價值掛鉤。

首先，德國配氣價格體系是按年用報量分成多個價格檔次。從大的層次上看，配氣公司的用戶分成兩類，一類是執(zhí)行價目表價格的用戶，通常是家庭用戶；另一類是執(zhí)行合同價格的用戶，通常是工商業(yè)用戶。價目表價格是由配氣公司制定的，價目表又分為強制性的價目表和選擇性的價目表。強制性價目表是為用量最低的家庭用戶預備的，其中又分烹飪用戶和烹飪熱水用戶兩類價格。烹飪用戶的價格，容量價格最低，用量價格最高，容量價格通常占全部價格的5%；烹飪熱水用戶，容量價格占的比例較高，單位用量價格只及烹飪用戶的60%。選擇性用戶的年用氣量高于強制性價目表用戶，選擇性用戶又根據(jù)用氣量分兩到三個檔次，容量價格用氣量的檔次依次上升，用量價格依次下降。選擇性用戶的最大用氣量為每年10萬KWH，超過10萬KWH的用戶，通常是合同用戶，多是工商業(yè)用戶，價格在合同中規(guī)定。合同用戶也依據(jù)用氣量的大小分為幾個價格區(qū)，區(qū)域價格依用氣量由低到高依次降低，其中容量費用依次升高，用量價格依次下降。

（四）日本

2016年日本燃氣行業(yè)全面市場化，各類用戶的天然氣銷售價格均由供需雙方協(xié)商決定。按照改革進程，到2022年，東京瓦斯、大阪燃氣等企業(yè)將剝離配氣業(yè)務。根據(jù)相關法規(guī)，日本天然氣公用事業(yè)公司和管道服務提供商均有義務向第三方天然氣供應商授權(quán)準許其入網(wǎng)。任何一個管道所有者都必須公布其向第三方提供運輸服務的條件和條款，包括日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省批準的管網(wǎng)準入使用費。

日本的配氣價格采取兩部制方式，配氣價格等于基本費用（基價）+變動費用（單價X用氣量）。其中，基本費用涵蓋用戶設施建設、運營維護、安全和服務，與用戶每月實際使用量無直接關系。范圍較歐美更多，相應費用也略高，且根據(jù)用戶用氣量的不同設置不同的費用檔次，用氣量越多費用越高。單價是按照用戶實際使用量范圍查找用戶使用單價，再乘以用戶使用量得出。日本采用“倒階梯”氣價的方式，隨著用戶實際使用量的增加，用戶使用單價隨之下調(diào)。由于用戶單價是一個能及時反映出多種價格因素相對變動的燃料單價，為此，東京瓦斯公司專門制定了經(jīng)過政府部門認可的燃料價格調(diào)整制度，該制度的目的是為了在匯率及國際市場燃料價格波動時，按照季度和市場燃料基準平均價格變動幅度來及時調(diào)整天然氣價格。

（五）啟示

總體上來看，以美歐日等發(fā)達國家為代表，經(jīng)過近30多年來的改革，徹底改變了過去天然氣市場主要由大型企業(yè)高度縱向一體化壟斷經(jīng)營的格局，逐步過渡到目前的“管住中間，放開兩頭”的價格管理方式，并且經(jīng)過幾十年來的運行已經(jīng)形成了比較穩(wěn)定的模式。

天然氣商品各環(huán)節(jié)的交易價格基本全面放開，由供需雙方協(xié)商確定；政府只對管網(wǎng)的運輸價格實行監(jiān)管，主要根據(jù)“準許成本加合理收益”的原則制定價格。

準許成本主要按照服務成本法確定。另外，由于小型用戶用氣量小等客觀情況，在徹底實現(xiàn)管網(wǎng)運輸和天然氣銷售分離方面有較大的難度，部分國家沒有實現(xiàn)徹底分離，因而對此類用戶的用氣價格也仍然實行政府監(jiān)管，定價的原則也主要依據(jù)城市燃氣企業(yè)的供氣成本。

多數(shù)國家（地區(qū)）的管網(wǎng)配氣價格實行區(qū)分用戶類型管理。區(qū)分的用戶類型至少包括大工業(yè)、一般工商業(yè)和居民。其中，特別是對小型用戶，大多數(shù)國家基本都采用兩部制的定價方法。即對用戶收取的費用，分別是根據(jù)成本與氣量或者氣價不同維度關系確定的兩個或者三個價格組合而成。所謂的兩部制價格，是指向用戶收取的費用包括兩個部分：一是城市燃氣企業(yè)向每個用戶提供服務所發(fā)生的費用是與用戶的用氣量大小及氣價高低無關的固定費用（有些國家也稱容量費、基本費等），主要包括設備折舊、人員工資等。因此，對同類的每個用戶按照時間長短收取費用（一般工商業(yè)用戶費用標準高于居民）。二是城市燃氣企業(yè)向用戶提供服務所發(fā)生的費用與氣量大小及氣價高低有關的變動費用（有的國家稱為使用費），主要包括因用氣量增加而帶來的非人工運維費用等。對同類每個用戶按照實際使用量收取，計價標準隨著數(shù)量增加還有所降低。

我國天然氣配氣價格改革的建議

（一）消除天然氣價格的福利性，并適當提高居民用氣價格，使其與供氣成本相適應

對用氣量最小的用戶實行最高的價格。在我國，首先受到影響的是城鎮(zhèn)居民生活用氣。居民用氣價格由原來最低轉(zhuǎn)變?yōu)樽罡?，需要觀念上的轉(zhuǎn)變。承受能力可能成為這種轉(zhuǎn)變的最大障礙。當然，可能會有一部分居民承受不住，這是在消除價格福利性時必然會遇到的問題。就像當初取消糧食的價格補貼、取消肉蛋菜的價格補貼等時的情況一樣。只要政策得當，實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變應該沒有太多阻力。同時，可以按照居民用氣量越大價格越低制定“倒階梯氣價”方式，改變目前用量越大價格越高的“正階梯氣價”方式，可以使價格和成本相適應。

（二）創(chuàng)造條件，逐步實行兩部制價格

一部制價格不管用戶用氣是否均衡，都根據(jù)用氣量的多少負擔固定成本，客觀上造成用氣均衡的用戶補貼用氣不均衡的用戶的效果；兩部制價格構(gòu)成能在用戶間公平分擔配送的固定成本。每個用戶根據(jù)自己占用的管輸容量支付容量費用，占用容量相同的用戶支付同樣數(shù)量的容量費用，用量均衡的用戶，使用單位氣量所要支付的容量費用比不均衡的用戶要少，可以體現(xiàn)使用單位氣量占用管輸容量的差別。用氣不均衡的用戶要支付較多的容量費用，單位氣量的平均價格要高于消費均衡的用戶。

實行兩部制價格的重要條件，是調(diào)研和確認不同用戶占用管網(wǎng)最大容量的相關數(shù)據(jù)，并以此為基礎，合理確定不同用戶應承擔的容量成本。但在實踐中，兩部分收費的比例，也可以適當高于或低于固定成本和可變成本的比例。容量收費的比例高些，燃氣企業(yè)可以較容易地回收成本，用戶更愿意自己建造儲氣設施，均衡用氣；容量收費的比例低些，對用戶節(jié)約用氣的促進作用更大些。我們認為，實行配氣環(huán)節(jié)的兩部制價格，初期可以使容量收費的比例稍低一些，對各類用戶實行統(tǒng)一的容量價格。

（三）在有多個氣源競爭的地區(qū)放開終端銷售價格

一個區(qū)域多個氣源是形成天然氣生產(chǎn)領域競爭的重要條件。隨著國家油氣管網(wǎng)公司的成立，我國已經(jīng)開始建立起管住中間（管道輸送）、放開兩頭（生產(chǎn)和批發(fā)、零售）的天然氣管理體制。特別是在東部沿海地區(qū)，例如浙江和廣東省都建有互聯(lián)互通的區(qū)域管網(wǎng)，而且運行較為成熟，具有包括本地產(chǎn)量、長輸管線和進口LNG在內(nèi)的多個氣源，一旦天然氣交易樞紐逐漸建立，就將形成具有一定影響力的區(qū)域天然氣價格指數(shù)，屆時這些地區(qū)可能會出現(xiàn)天然氣供給的競爭，從而使放開天然氣的終端銷售價格成為可能。

（四）加強法律法規(guī)體系建設

目前，天然氣產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)主要存在于兩種形式，一種形式是普遍適用的法律法規(guī)中涉及該產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容，如環(huán)境保護、質(zhì)量、土地管理、價格、稅收以及工商管理等方面的法律；這些法律是從整個經(jīng)濟運行的角度，從不同方面對各行業(yè)的市場主體提出的規(guī)則；另一種形式是適用于油氣產(chǎn)業(yè)的專門法律；如上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)的《礦產(chǎn)資源法》和《對外合作開采海洋石油管理條例》、《對外合作開采陸上石油管理條例》，又如中游管輸環(huán)節(jié)的《石油、天然氣管道安全保護條例》，以及《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》。當時，天然氣產(chǎn)業(yè)作為國家的資源性產(chǎn)業(yè)，央企、國企是唯一的市場主體，因而立法的出發(fā)點和側(cè)重點是保護國家的利益，規(guī)范產(chǎn)業(yè)和市場發(fā)展中有關各個方面的行為較少涉及。目前，天然氣市場主體和市場結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，現(xiàn)有的法律法規(guī)，很難適應新形勢下規(guī)范市場行為主體的要求。所以，在天然氣產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展和市場化改革中，很可能出現(xiàn)無法可依的局面。加強法律體系建設不僅是必要的，而且十分緊迫。

加強法律體系建設，就是要根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總體要求，建立公平，公開和公正的天然氣市場的“游戲規(guī)則”，促進天然氣產(chǎn)業(yè)上中下游各個環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定的發(fā)展。所謂公平，一方面是指立法對生產(chǎn)、管道運輸、城市配氣等領域的市場準入和經(jīng)營要有明確的規(guī)則，通過立法，消除行政壟斷賴以存在的政企不分現(xiàn)象，控制管道運輸和城市配氣等自然壟斷領域壟斷行為影響的范圍。另一方面是指要兼顧上游、中游、下游和消費者的利益，明確其權(quán)力和義務；所謂公開，是指要確定市場規(guī)則和市場信息公布的范圍和時間要求，使市場具有良好的透明度；所謂公正，是指對監(jiān)督游戲的“裁判”——政府監(jiān)管部門，制定工作規(guī)則和工作程序框架，保證政府監(jiān)管工作的公正性。

為此，必須加快組織相關部門研究國外天然氣法律法規(guī)，清理和分析國內(nèi)現(xiàn)行的天然氣法律、法規(guī)和政策，評估國內(nèi)天然氣市場發(fā)育狀況和預測發(fā)展趁勢，在上述工作基礎上，起草“天然氣法”并協(xié)調(diào)相關法律法規(guī)的起草工作。