黃明濤

（廣州行政學院政治學與法學教研部 廣東 廣州 510070）

一、引言

2019年底爆發(fā)的新型肺炎，傳染性強，傳播速度快，導致全球數(shù)百萬人感染，許多人為此付出生命的代價，中國多個城市為了阻擊病毒，采取了包括封城在內(nèi)的多種緊急措施，造成巨大的經(jīng)濟損失?！靶滦凸跔畈《尽鼻八匆?，其病理機制復雜、傳染性強，一時間造成世界各國醫(yī)療資源處于緊缺狀態(tài)。面對如此迅猛的疫情，單靠某一個地方政府及其公共衛(wèi)生防疫體系是無法應(yīng)對的，不管是在預警、識別、研判、處置和防控等環(huán)節(jié)，還是在人才、技術(shù)、信息、能力和資源等方面，都面臨諸多困難。在抗擊疫情的過程中，出現(xiàn)了江西九江和湖北黃梅地區(qū)因協(xié)同不足發(fā)生沖突的事件，這反映出建立重大突發(fā)公共事件的區(qū)域協(xié)作機制的必要性。在重大突發(fā)公共事件狀態(tài)下，信息不暢、資源不足、協(xié)同不夠?qū)乐赜绊懳C的解決。因此，應(yīng)建立科學化、制度化和常態(tài)化的重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同機制，為可能出現(xiàn)的應(yīng)急狀態(tài)做好資源、信息、機制、平臺的準備。

二、重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的價值

2006年1月國務(wù)院頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》規(guī)定，突發(fā)公共事件主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。很多重大突發(fā)公共事件超出一市一省范圍，處理不當，容易演變成“系統(tǒng)危機”[1]。重大突發(fā)公共事件的協(xié)同治理，目的在于實施那些“僅靠單個組織無法完成的行為”[2](P491-503)。重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理具有多重價值。

（一）區(qū)域共同利益和合作共贏的要求

隨著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟往來的加深，降低社會運行風險，提高安全水平，成為區(qū)域內(nèi)各級政府追求的目標。地方政府間公共安全領(lǐng)域的合作，其目標“并非只源自于效率或績效的提升，更為重要的是，必須確保公共政策符合社會大眾的期望，且能為社會帶來長遠利益”[3](P40)。協(xié)同治理的目標是在眾多的參與者之間達成共識[4](P20-32)。很多重大突發(fā)公共事件，如地震、環(huán)境污染和公共衛(wèi)生安全超出一市一省的范圍，區(qū)域合作符合區(qū)域共同利益的要求。如果區(qū)域內(nèi)的政府之間通過合作達到利益最大化，那么合作就變得可能?！安⑶胰绻@一目標的實現(xiàn)會使所有群體成員的境況都比過去更好，那么已有的邏輯推論便是，只要在這個群體中的個人是理性的和自利的，他們就將為這一目標的實現(xiàn)而行動。”[5](P17)“區(qū)域治理要形成合作理念，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源合理分配，確保地方政府共享合作成果，從而推動合作可持續(xù)發(fā)展。”[6]公共安全領(lǐng)域的合作，可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，可以做到較少的投入實現(xiàn)資源的共享，因此要求各地摒棄“各掃門前雪”的不良心態(tài)，以合作共贏和協(xié)作增效的理念進行區(qū)域合作。

（二）責任政府的要求

責任政府是政治合法性的應(yīng)有之義，從現(xiàn)代政治理論的觀點看，政府的產(chǎn)生以民意為基礎(chǔ)，即公意，所以政府最重要的職能就是為人民服務(wù)。有學者指出：“政府組織及其公職人員履行其在整個社會中的職能和義務(wù)，即法律和社會所要求的義務(wù)；在這個意義上講，當一個政府組織在履行了自己的義務(wù)時，我們可以說政府是負責任的。”[7]維護廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全，既是政府職能的一部分，也是政府應(yīng)盡的義務(wù)。在應(yīng)對公共安全危機方面，政府通過建立區(qū)域間的合作關(guān)系，提升協(xié)同效能，可以有效降低各種風險，不僅有利于提升政府合法性，而且可以提高行政部門的履職能力和服務(wù)水平。協(xié)同治理通過尋找多元主體認可的共同利益及其實現(xiàn)路徑而制定政策，政策合法性大大提高[8]。在市場經(jīng)濟時代，人民的權(quán)利意識不斷上升，在信息化時代，涉及人民生命安全的危機信息傳播迅速，政府如果不作為，很快會轉(zhuǎn)變?yōu)樨撁孑浨椋瑖乐赜绊懻蜗?。因此，在重大突發(fā)公共事件應(yīng)對方面，加強區(qū)域合作，強化服務(wù)意識和責任意識，可以樹立良好的責任政府形象。

（三）公共服務(wù)和完善共建共治共享社會治理體系的要求

公共服務(wù)，是現(xiàn)代政府公共行政和政府改革的核心理念，包括為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務(wù)強調(diào)政府的服務(wù)性和公民的權(quán)利。根據(jù)內(nèi)容和形式，公共服務(wù)可以分為經(jīng)濟、社會和公共安全領(lǐng)域的服務(wù)。其中，公共安全服務(wù)是政府為公民提供的安全服務(wù)，如軍隊、警察和消防等方面的服務(wù)。很顯然，公共服務(wù)作為一種特殊的產(chǎn)品，離不開政府的提供。重大突發(fā)公共事件危及公民生命財產(chǎn)，國家抑或政府應(yīng)當通過資源投入為公民提供安全服務(wù)。從社會治理來看，十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求“健全公共安全體制機制”，作為堅持和完善共建共治共享社會治理制度的重要方面[9](P28)。

三、當前中國重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的現(xiàn)狀與存在問題

進入21 世紀以來，我國從中央到地方，各級政府不斷完善應(yīng)急管理體制機制，加強應(yīng)對危機的人才隊伍、物資儲備、預警預防和技術(shù)研發(fā)等方面的建設(shè)，在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件方面取得了一定的成就，但是在區(qū)域協(xié)同治理方面還存在很多不足。

（一）當前我國重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的現(xiàn)狀

1.各地區(qū)組建應(yīng)對危機的聯(lián)席會議和簽署的各類合作協(xié)議

進入新世紀以來，中國各地政府間的合作日漸增多，這些合作以經(jīng)濟合作為主，在經(jīng)濟日益發(fā)展和經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密的情況下，社會領(lǐng)域和民生領(lǐng)域的合作也逐漸加強。近年來，地區(qū)之間的合作協(xié)同呈現(xiàn)出多區(qū)域、多領(lǐng)域、多形式的特點。協(xié)同治理，是利益相關(guān)者“為了解決一個復雜的、涉及多面的公共難題而協(xié)同工作并制定相應(yīng)政策的過程與制度”[10](P4)。在重大突發(fā)公共事件應(yīng)對方面，很多地區(qū)也在不斷推動區(qū)域間的協(xié)同治理。如2003年的SARS 事件，2009年爆發(fā)的甲型H1N1流感等重大突發(fā)公共事件，促使地方政府逐漸加強了公共衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的合作。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國范圍內(nèi)的突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同機制主要包括應(yīng)急管理合作、醫(yī)療衛(wèi)生合作、疾病預防控制和檢驗檢疫等幾個方面。簽訂相關(guān)協(xié)議或者組建聯(lián)席會議的地區(qū)主要有珠三角地區(qū)、京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)和西南地區(qū)，西北、東北、華中和東南地區(qū)較少。

珠三角地區(qū)是國內(nèi)比較早建立突發(fā)公共安全協(xié)同機制的地區(qū)，如2002年發(fā)起的內(nèi)地、香港和澳門特別行政區(qū)“衛(wèi)生行政高層聯(lián)席會議”，2004年簽署的《泛珠三角區(qū)域疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督合作框架協(xié)議》，2008年簽署的《粵澳應(yīng)急管理合作協(xié)議》等。京津冀位于東北亞中國地區(qū)環(huán)渤海心臟地帶，是中國北方經(jīng)濟規(guī)模最大、最具活力的地區(qū)，隨著區(qū)域經(jīng)濟的一體化不斷向縱深發(fā)展，京津冀地區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)急合作和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的合作也不斷深化，近年來簽署了一系列的合作協(xié)議，如2014年簽署的《京津冀突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急合作協(xié)議》和《京津冀協(xié)同發(fā)展疾病預防控制工作合作框架協(xié)議》，2015年簽署的《京冀張醫(yī)療衛(wèi)生協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》等合作協(xié)議。長三角地區(qū)于2015年簽署了《滬蘇浙皖應(yīng)急管理合作協(xié)議》和《滬蘇浙皖突發(fā)事件（預警）信息通報制度》，2019年簽署《滬蘇浙皖簽署衛(wèi)生健康一體化合作備忘錄》。2011年，海峽兩岸的海協(xié)會和?；饡炇鹆恕逗{兩岸核電安全合作協(xié)議》。從這些地區(qū)簽署的區(qū)域協(xié)同合作協(xié)議來看，主要以經(jīng)濟圈為基礎(chǔ)，也有部分以文化圈為基礎(chǔ)，還有很多地區(qū)尚未啟動相應(yīng)的合作。

2.聯(lián)席會議、合作協(xié)議與突發(fā)公共危機協(xié)同治理分析

一是經(jīng)濟越發(fā)達對公共安全協(xié)同治理的愿望越強烈，地區(qū)之間聯(lián)系越緊密對協(xié)同治理的合作意愿更高。從表1 中可以看出，珠三角、京津冀、長三角和西南地區(qū)簽署的合作協(xié)議和建立的聯(lián)席會議制度最多，這幾個地區(qū)也是中國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、區(qū)域內(nèi)人員往來最密切的地區(qū)，對公共安全的追求迫切，更愿意提供人財物力建立防護網(wǎng)絡(luò)。

表1 中國部分地區(qū)公共危機區(qū)域協(xié)作情況

二是聯(lián)席會議和合作內(nèi)容主要以應(yīng)急管理合作和醫(yī)療衛(wèi)生為主。如2008年簽署的《粵澳應(yīng)急管理合作協(xié)議》，雙方在粵澳合作聯(lián)席會議下設(shè)立粵澳應(yīng)急管理聯(lián)動機制專責小組，通過召開會議、建立專題工作小組等方式建立合作協(xié)調(diào)機制。2019年11月簽署的《粵桂瓊7 市跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動合作框架協(xié)議》，重點在預防和應(yīng)對處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)公共事件范圍內(nèi)開展友好合作。2020年2月，京津冀三地建立了衛(wèi)生健康領(lǐng)域的五大合作機制，包括疫情防控溝通機制、信息共享機制、疫情防控會商機制、疫情協(xié)查管控機制、診療方案共享和危重病人會診機制，推動三地加強協(xié)作，共同做好疫情防控工作。

三是公共安全區(qū)域協(xié)作方式多樣，主體多元。根據(jù)現(xiàn)有區(qū)域合作的聯(lián)席會議和合作協(xié)議主體來看，有各省之間建立的合作框架，如粵奧合作、泛珠三角9 省區(qū)、滬蘇浙皖等；也有相鄰省份的多個地級市之間建立合作關(guān)系，如閩粵贛九市、瀘內(nèi)榮永和粵桂瓊7 市等；還有在一個省范圍內(nèi)若干個地市建立合作關(guān)系，如廣東省內(nèi)珠江東岸的深圳、東莞和惠州簽署的《深莞惠醫(yī)療衛(wèi)生緊密合作框架協(xié)議》，“昆明市毗鄰州市應(yīng)急管理合作聯(lián)席會議”等。

（二）重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理存在的問題

1.區(qū)域協(xié)同治理的動力和意愿不足

重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理存在動力和意愿不足的問題，原因在于不同地方的公共安全應(yīng)對理念和利益結(jié)構(gòu)存在差異。從應(yīng)對理念來看，由于不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一，掌握的資源不一，政府部門及地方官員的應(yīng)對理念存在差異，這種差異對政府的決策過程、運行方式和結(jié)果產(chǎn)生重大影響。領(lǐng)導干部個人的政績導向也是影響公共安全協(xié)作的重要因素。如果區(qū)域之間在公共安全的應(yīng)對理念上存在較大差距，一方積極推動而另一方消極應(yīng)付，則難以形成實質(zhì)性的協(xié)作關(guān)系。從利益結(jié)構(gòu)來看，區(qū)域之間的合作以經(jīng)貿(mào)合作為主，經(jīng)貿(mào)合作能夠在短時間內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟效應(yīng)，對官員的政績有顯著的正面作用，政府官員有動力和意愿積極推動區(qū)域間的經(jīng)貿(mào)合作與發(fā)展。相反，公共安全領(lǐng)域的合作要投入一定的人財物力，并且不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益，因此存在區(qū)域協(xié)同治理的動力和意愿不足的問題。從我國各地區(qū)建立的公共安全協(xié)作網(wǎng)絡(luò)來看，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)不管是在應(yīng)急管理協(xié)作、公共衛(wèi)生區(qū)域合作，還是在檢驗檢疫等領(lǐng)域的合作都十分欠缺，原因即在于此。

2.現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同治理合作的范圍、內(nèi)容和程度失衡

現(xiàn)有公共安全領(lǐng)域區(qū)域協(xié)同治理合作的協(xié)議和聯(lián)席會議，與經(jīng)貿(mào)、環(huán)境、交通、科教、文化和旅游等領(lǐng)域的合作相比，數(shù)量較少，具有事件驅(qū)動的特點。以珠三角地區(qū)的粵港澳合作為例，2003年的SARS 事件爆發(fā)，是推動應(yīng)急管理和公共衛(wèi)生領(lǐng)域協(xié)作的重要因素。如2004年簽署的《泛珠三角區(qū)域疾病預防控制和衛(wèi)生監(jiān)督合作框架協(xié)議》，2006年簽署的《粵港澳三地突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急合作協(xié)議》等政府間正式合作協(xié)議。除了正式合作協(xié)議，還構(gòu)建了非正式的制度化聯(lián)席會議制度，如2001年開始舉辦的“粵港澳防治傳染病聯(lián)席會議”，至今已舉辦了十九屆。從內(nèi)容上看，主要是傳染病防治、檢驗檢疫、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、醫(yī)療衛(wèi)生協(xié)同等領(lǐng)域。自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會安全領(lǐng)域的合作協(xié)議較少，這些內(nèi)容主要納入應(yīng)急合作的總體范圍，沒有專門就某一方面簽署合作協(xié)議。從合作的緊密程度上看，合作范圍越廣，緊密程度越低，呈現(xiàn)“松散大網(wǎng)絡(luò)”和“緊密小網(wǎng)絡(luò)”的狀態(tài)。如泛珠三角和粵港澳，泛珠三角包括華南和西南的9 個省區(qū)，而粵港澳局限于較為狹小的地理空間，在合作緊密程度上前者明顯不如后者，粵港澳三方的合作具有高頻度、多領(lǐng)域和實質(zhì)性等特點，泛珠三角地區(qū)的合作更多的是一種交流平臺和交流機制，缺乏實質(zhì)性的協(xié)作。有學者研究認為，公共衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的合作需要較高的資源投入，具有較高的“資產(chǎn)專用性”，建立小而密的合作網(wǎng)絡(luò)，可以降低協(xié)議執(zhí)行可能出現(xiàn)的機會主義行為[11]?？傮w而言，我國的區(qū)域協(xié)同治理，在協(xié)同領(lǐng)域、協(xié)同深度、法律效力等方面的表現(xiàn)仍差強人意，無法適應(yīng)區(qū)域一體化及區(qū)域公共事務(wù)跨界性、外溢性和復雜性的迫切需要[12]。

3.政府間簽署的突發(fā)公共危機協(xié)議效力不足

近年來，隨著京津冀、長三角、珠三角、長株潭等區(qū)域經(jīng)濟圈的不斷發(fā)展，中央賦予地方政府區(qū)域合作的權(quán)限將會越來越大。為加強突發(fā)公共事件的區(qū)域協(xié)同治理，地區(qū)之間簽署了各類合作協(xié)議，旨在強化區(qū)域內(nèi)各方的突發(fā)事件應(yīng)對能力。在實踐層面，存在合作協(xié)議要經(jīng)中央政府或者上級政府批準的情形[13]。事實上，區(qū)域合作協(xié)議是否需要批準，憲法和法律并無明文規(guī)定，存在模糊空間，大多數(shù)情況下地方可以自主決定。區(qū)域協(xié)議很多是原則性規(guī)定，如果沒有實施細則，加之缺乏法律效力，那么協(xié)議執(zhí)行和實施的效果就要大打折扣。有學者認為，地區(qū)之間建立的各類應(yīng)對突發(fā)公共事件聯(lián)席會議不能集政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督于一體，本質(zhì)上是在友情或者道義基礎(chǔ)上建立的協(xié)商會，對聯(lián)席會議會商結(jié)果的執(zhí)行沒有約束力[14]。也有人認為地方政府間簽訂的各類合作協(xié)議屬于“府際契約”，是在平等自愿、優(yōu)勢互補和合作共贏基本原則上簽訂的合作文件，缺乏明晰的權(quán)利義務(wù)邏輯和約束力，屬于政策性文本，而非法律文本[15]。這種政策性文本，以地方領(lǐng)導人的承諾為執(zhí)行保障，缺乏憲法和法律的效力。

4. 重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的社會力量缺位

從現(xiàn)有的各地區(qū)之間建立的應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的聯(lián)席制度和合作機制來看，主要是以政府為參與主體，包括各級政府或者應(yīng)急管理、衛(wèi)生、檢驗檢疫等行政部門，基本上沒有將社會組織和志愿團體等作為協(xié)同參與的力量。實際上，突發(fā)公共事件的發(fā)生，很有可能沖擊政府既有的應(yīng)對模式，政府一時難以反應(yīng)，出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。社會組織和志愿團體參與應(yīng)急救助，可以及時解決部分難題，有效彌補政府職能的不足，同時對應(yīng)急救助中出現(xiàn)的問題、困難和亟需解決的問題能夠及時反饋，為調(diào)整應(yīng)對戰(zhàn)略提供支持。社會力量“對協(xié)同治理的最大影響，是使協(xié)同治理具有服務(wù)承諾”[16](P34)。以本次新冠疫情為例，在疫情應(yīng)對初期，社會各界的捐款已高達300 億元以上，還有大量志愿者參與疫情防控。可見，全國范圍內(nèi)存在數(shù)量可觀的社會應(yīng)急力量，現(xiàn)有重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同并未將這些力量納入，政社互動缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計和運行機制。

四、中國重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的路徑

當前，我國重大突發(fā)公共危機區(qū)域協(xié)同治理存在動力和意愿不足、合作范圍和內(nèi)容失衡、政府間簽署的協(xié)議效力不足和社會力量參與不足等問題，應(yīng)當針對存在的問題，不斷完善體制機制，促進區(qū)域協(xié)同治理的現(xiàn)代化。

（一）構(gòu)建重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的法治保障體系

由于地方政府之間簽訂的各類應(yīng)對突發(fā)重大公共危機的協(xié)議，以及召開的各類聯(lián)席會議缺乏強制力，即協(xié)議內(nèi)容和聯(lián)席會議決議是否執(zhí)行靠政府之間的“契約精神”，并不具備法律上的效力，不執(zhí)行也不承擔法律上的后果，區(qū)域協(xié)同缺乏憲法和法律的保障。建立和完善重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的法治保障體系，不僅可以使合作協(xié)議具有法律約束力，還可以降低因合作產(chǎn)生的交易成本，提高應(yīng)對效能。具體而言，構(gòu)建重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的法治保障體系，應(yīng)當從以下幾個方面著手：一是國家層面制定區(qū)域合作法或者府際合作法，該法調(diào)整各級地方政府之間在經(jīng)濟、社會、文化、應(yīng)急、醫(yī)療等各個領(lǐng)域的合作，國家通過立法規(guī)范和引導地方政府間的合作，確保合作的有效性和穩(wěn)定性。二是參考美國的“州際協(xié)議”模式，將地方政府間的合作納入憲法相關(guān)條款，地方政府間簽訂的各類合作協(xié)議經(jīng)全國人大同意的方式獲得法律上的效力。美國的“州際協(xié)議”是由兩個或者兩個以上州之間協(xié)商達成，并經(jīng)國會同意的法律協(xié)議，締約州受協(xié)議條款和《聯(lián)邦憲法》“契約”條款拘束[17]。這一模式可以稱之為憲法確認模式，具有法律約束力，既符合法治原則，也符合中國的國情。

（二）建立和完善政府間協(xié)同治理聯(lián)動機制

公共安全屬于公共服務(wù)，政府是提供者也責任者。建立和完善重大突發(fā)公共事件的區(qū)域協(xié)同治理機制，是政府履行公共服務(wù)職能和提供公共安全產(chǎn)品責任的要求。建立和完善重大突發(fā)公共事件的協(xié)同治理聯(lián)動機制，應(yīng)當從以下幾個方面著手：一是在簽訂合作協(xié)議后，應(yīng)當建立和完善應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的府際聯(lián)動的實施細則，做好雙方認可和有可行性的應(yīng)急預案，使突發(fā)公共危機事件的區(qū)域合作有章可循，能夠在危機爆發(fā)時按照既定計劃進行處置，避免無序狀態(tài)的發(fā)生。二是完善應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的府際聯(lián)動協(xié)作機制，應(yīng)當解決好指揮系統(tǒng)的效率問題，做到快速反應(yīng)、高效運轉(zhuǎn)、有效落實。在組建領(lǐng)導或者協(xié)調(diào)機構(gòu)上，可以根據(jù)重大突發(fā)公共事件的類型、特點、救助難度和影響程度，建立由不同層級黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導的，政府相關(guān)職能部門，包括財政、應(yīng)急、衛(wèi)生、消防、公安、交通、通信等部門參與的應(yīng)對機構(gòu)，如區(qū)域應(yīng)對公共危機指導小組、區(qū)域應(yīng)對公共危機指揮部等，做到應(yīng)急的區(qū)域協(xié)同和資源的優(yōu)化配置。最近爆發(fā)的新冠肺炎疫情危機應(yīng)對，主要是中央層面在調(diào)動和部署，協(xié)調(diào)軍隊和各省資源進行應(yīng)對，各省之間以及鄰近區(qū)域之間的協(xié)作存在空缺和短板。

（三）充分運用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)提升應(yīng)對的科學性和精準性

應(yīng)對重大突發(fā)公共事件離不開信息的搜集、梳理、分析和解讀。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)和人工智能已經(jīng)運用到經(jīng)濟社會生活的方方面面，重大突發(fā)公共事件的區(qū)域協(xié)同治理，應(yīng)當以大數(shù)據(jù)和人工智能為基礎(chǔ)建立信息共享平臺，打破信息“孤島”的束縛，強化各方的信息收集，實現(xiàn)信息的集成、分析、研判、傳輸和共享，盡可能提升應(yīng)對重大突發(fā)公共危機的科學性、精準性和有效性。在信息共享的基礎(chǔ)上，定期對相關(guān)信息進行研討和交流，提升預警能力。成熟穩(wěn)定的合作機制，要求合作各方將對話交流、信息共享等機制作為日常工作常抓不懈。在信息共享和對話機制建設(shè)方面來看，粵港澳地區(qū)從2001年以來先后組織了衛(wèi)生行政高層聯(lián)席會議、防治傳染病聯(lián)席會議，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急合作和應(yīng)急管理合作協(xié)議等，對話交流與合作進入常態(tài)化和制度化運行的狀態(tài)。粵港澳地區(qū)在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的信息通報、信息分享、技術(shù)互助等方面的合作經(jīng)驗豐富，但是大數(shù)據(jù)和人工智能的運用應(yīng)當加強，強化信息的精準性，對決策提供科學和精準的支持。

（四）注重區(qū)域合作應(yīng)急資源的合理配置

2003年的SARS 事件和2008年的汶川地震造成人民生命財產(chǎn)的重大損失，國家為彌補公共衛(wèi)生和應(yīng)急管理存在的不足，投入了大量人財物力，但是實際效果并不十分明顯，還存在許多不足，如應(yīng)急資源準備不充分，資源配置不合理，資源效能未能發(fā)揮應(yīng)有作用，區(qū)域的資源保障協(xié)同機制基本上處于空白狀態(tài)?，F(xiàn)有應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的資源調(diào)配主要靠中央政府進行協(xié)調(diào)，由于地方協(xié)同機制闕如，條塊分割，各自為戰(zhàn)，嚴重削弱了資源投入和使用的績效。通過區(qū)域協(xié)作，可以“實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的統(tǒng)籌使用、優(yōu)勢互補，有助于減少各自為政背景下重復建設(shè)導致的資源浪費，實現(xiàn)資源的相互促進和價值增值”[18]。最近新冠疫情爆發(fā)，疫情早期面臨資源嚴重不足、供需錯配和資源浪費等問題，因此，重大突發(fā)公共事件的區(qū)域協(xié)同治理，要求形成跨行政區(qū)域的應(yīng)急物資儲備體系，確保充足、有效、精準地調(diào)配各區(qū)域資源。在我國，有京津冀、長三角、粵港澳、環(huán)渤海、東北和西南等經(jīng)濟帶、城市群和合作區(qū)，這些地區(qū)地理相連，經(jīng)濟聯(lián)系緊密，人員往來密切，在促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展的整體規(guī)劃中，由各成員方根據(jù)財政能力、經(jīng)濟發(fā)展水平和資源條件等因素，建立區(qū)域性的應(yīng)急物資儲備體系，內(nèi)容包括物資種類、倉儲物流、財政分擔、使用管理和監(jiān)督機制等方面。

（五）為社會應(yīng)急力量參與區(qū)域協(xié)同治理提供平臺和制度保障

我國公共危機治理模式充分體現(xiàn)著全能主義政治的特征，政府全面掌控著公共危機治理的制度供給、社會資源、公共力量、信息傳播和社會動員[19]。全能主義造成政府大包大攬，政府也必須承擔因社會危機爆發(fā)帶來的各種責任，容易遭到各方批評。社會力量參與不足，組織人力互動很少覆蓋到社會公眾層面[20]。另外，全能主義政府容易導致公民處于被動狀態(tài)，缺乏公共生活的參與空間[21](P131)。十九屆四中全會指出，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[9](P28)。重大突發(fā)公共事件的治理要求以政府為主導，也需要各類社會組織和公民的積極參與，只有政社互動和政社合作，才能提升公共危機應(yīng)對的透明度和提高工作效能。因此，要求重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理應(yīng)當為社會應(yīng)急力量的參與提供平臺和制度保障：一要為社會應(yīng)急力量提供信息共享渠道，提高政府信息的透明度；二要規(guī)范社會應(yīng)急力量參與公共危機區(qū)域協(xié)同治理的規(guī)則、程序、保障、懲戒和激勵機制；三要對社會應(yīng)急力量進行分類，在危機應(yīng)對中合理配置不同類型的應(yīng)急力量，做到效能最大化。

五、結(jié)語

重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理既是一個理論問題，也是實踐中必須解決的現(xiàn)實問題。新冠肺炎的迅速傳播，短時間內(nèi)造成醫(yī)療資源的緊缺，對政府應(yīng)急能力和府際協(xié)同帶來巨大挑戰(zhàn)，單靠某一個地方政府無法應(yīng)對跨區(qū)域的重大突發(fā)公共事件。因此，不管是從政府責任還是從區(qū)域共同利益的角度，應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的區(qū)域合作成為必然。當前，我國各地區(qū)在重大突發(fā)公共事件協(xié)同治理方面還存在諸多不足，要求區(qū)域間加強合作，達成共識，形成合力，為保障人民生命財產(chǎn)安全、促進社會公共福祉做出最大貢獻。