粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的制度約束與創(chuàng)新路徑

張顯未

(深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟學(xué)院，廣東 深圳 518055)

從世界范圍看，灣區(qū)不僅是地理概念，更是一種經(jīng)濟現(xiàn)象。灣區(qū)的形成是工業(yè)文明向科技文明、陸地文化向海洋文化演進(jìn)而產(chǎn)生的一種特殊經(jīng)濟形態(tài)，它對環(huán)灣城市群的產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟發(fā)展具有強大的推動作用，從而成為全球經(jīng)濟的重要增長極核。

2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，標(biāo)志著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的國家戰(zhàn)略正式啟動?；浉郯拇鬄硡^(qū)是在“一國兩制”框架下粵港澳聯(lián)動融合發(fā)展的國家戰(zhàn)略性頂層設(shè)計，“9+2”城市發(fā)展的差異性意味著粵港澳大灣區(qū)面臨著不同于世界成熟灣區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實壁壘。粵港澳大灣區(qū)是促進(jìn)珠三角城市群深度融合的新型聯(lián)盟發(fā)展模式，通過對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造，將珠三角城市群發(fā)展成為高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為驅(qū)動的世界級大灣區(qū)。與世界級大灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨著“一國兩制”、三個關(guān)稅區(qū)和三種法律體系的特殊制度環(huán)境[1]，這意味著生產(chǎn)要素流動、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、區(qū)域合作機制等諸多因素將成為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中無法回避的問題。從制度層面對這些現(xiàn)實壁壘進(jìn)行考察，有利于推動灣區(qū)內(nèi)部要素資源的無縫銜接和灣區(qū)經(jīng)濟的開放度，充分發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的獨特優(yōu)勢和作用。

1 粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)

粵港澳大灣區(qū)指的是臨近珠江口的11個行政管轄區(qū)范圍總和，目前已經(jīng)發(fā)展成為國內(nèi)各灣區(qū)(如北部灣、渤海灣等)中發(fā)育程度最為成熟的區(qū)域，具備了顯著的區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)和灣區(qū)領(lǐng)先優(yōu)勢，初步奠定了世界一流灣區(qū)的基礎(chǔ)與條件。

1.1 具備國際一流灣區(qū)所需的超級體量

粵港澳大灣區(qū)是目前世界上面積最大、人口最多的灣區(qū)，也是與海上絲綢之路沿線國家經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度最高的城市群。2019年，粵港澳大灣區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)達(dá)到1.67萬億美元，占全國比重為11.59%(包含香港和澳門)。若以單一經(jīng)濟體計算，粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟規(guī)模在亞洲排在日本、印度和韓國之后，位列第四。就世界大都市圈而言，僅排在東京大都市圈之后，位列第二。如表1所示，粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)具備了世界級大灣區(qū)的基本體量。

表1 粵港澳大灣區(qū)與世界三大灣區(qū)的體量對比Tab.1 Comparison of the volumes of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area and three bay areas in the world

粵港澳大灣區(qū)擁有香港和澳門2個自由港，深圳、珠海2個經(jīng)濟特區(qū)，南沙、橫琴和前海蛇口3個自貿(mào)片區(qū)，形成了自由港、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)等多重經(jīng)濟態(tài)勢的疊加優(yōu)勢，成為中國外向型程度最高的經(jīng)濟區(qū)域，是“一帶一路”國家倡議的主力引擎。隨著全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，粵港澳地區(qū)所具備的獨特區(qū)位優(yōu)勢和體量優(yōu)勢將成為灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。

1.2 形成超級影響力和超級集中度的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢

隨著粵港澳三地多年持續(xù)性的融合發(fā)展，香港、澳門的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)大量進(jìn)入環(huán)灣城市，一方面深化了港澳地區(qū)向高端服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，另一方面也帶動了環(huán)灣城市制造業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。目前，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)香港、澳門的第三產(chǎn)業(yè)占比均超過93%，廣東9個城市第三產(chǎn)業(yè)綜合占比也達(dá)到56.1%，粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)成功實現(xiàn)了早期工貿(mào)互補模式的轉(zhuǎn)型升級，形成了先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)雙輪驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)體系，具備了成熟灣區(qū)所需的超級影響力和超級集中度的產(chǎn)業(yè)集群。

表2 粵港澳大灣區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占比統(tǒng)計Tab.2 Statistics of tertiary industry ratio in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

灣區(qū)經(jīng)濟所具備的獨特社會、文化環(huán)境也迅速推動形成了鼓勵創(chuàng)新的濃厚氛圍，成為粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力支撐?；浉郯拇鬄硡^(qū)擁有1個國家級自主創(chuàng)新示范區(qū)、3個國家級創(chuàng)新型城市和12個國家級重點實驗室。灣區(qū)內(nèi)分布著200多所高等院校以及200多萬在校大學(xué)生。灣區(qū)自主培育出一批世界級高科技創(chuàng)新企業(yè)，如騰訊、華為、大疆等公司，它們成為高科技創(chuàng)新和高端產(chǎn)業(yè)升級的領(lǐng)頭羊。良好的人才培育氛圍和創(chuàng)新環(huán)境為灣區(qū)發(fā)展提供了豐富的科研資源和完善的產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)從港口經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟向更高階段的服務(wù)經(jīng)濟、創(chuàng)新經(jīng)濟加速演化。

1.3 形成高效快捷的基礎(chǔ)配套設(shè)施

粵港澳大灣區(qū)是世界上沿海港口和機場分布最為密集的區(qū)域之一，目前擁有5個國際機場，香港、廣州兩大國際樞紐機場在灣區(qū)機場群中擔(dān)當(dāng)領(lǐng)頭羊角色。深圳機場正在加快建設(shè)國際航空樞紐，澳門和珠海機場為灣區(qū)西翼提供重要交通支撐。2019年，灣區(qū)五大機場的旅客吞吐量超過21 969萬人次，世界級空港群為灣區(qū)發(fā)展提供了巨大潛力。粵港澳大灣區(qū)擁有香港、廣州、深圳、珠海、中山、南沙等優(yōu)良港群，灣區(qū)內(nèi)港口集裝箱吞吐總量超過世界三大灣區(qū)總量的5倍，其中深圳港、香港港、廣州港都已躋身于世界集裝箱吞吐量前十名。良好的空港群基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)達(dá)到了世界級成熟灣區(qū)所需的全方位、高效率海陸空立體交通網(wǎng)絡(luò)。

表3 粵港澳大灣區(qū)主要港口和機場運輸流量統(tǒng)計(2019年)Tab.3 Statistics of main ports and airports transportation flow of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area(2019)

粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)初步建成高效快捷的基礎(chǔ)配套設(shè)施。高速公路長度達(dá)到4 000 km以上，成為國內(nèi)高速公路設(shè)施密度最高的區(qū)域，灣區(qū)核心城市間的路網(wǎng)密度超過三大世界級灣區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)河航道通航里程超過6 000 km，位居全國前列，初步實現(xiàn)了以西江干線和珠江口“三縱三橫三線”為主干的粵港澳三地水路直達(dá)的航線網(wǎng)絡(luò)。灣區(qū)高度重視軌道交通網(wǎng)的規(guī)劃建設(shè)，以香港、深圳、廣州三個核心城市為軸線，通過高鐵、輕軌和地鐵等軌道線的連接，建成了便捷通暢的軌道交通網(wǎng)，實現(xiàn)香港、澳門與灣區(qū)其他城市之間跨界無縫銜接，“粵港澳一小時生活圈”已經(jīng)成型。

2 粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的制度約束

相比世界級成熟灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)起步較晚，粵港澳三地在深度融合與共同發(fā)展方面依然面臨著現(xiàn)實挑戰(zhàn)。從制度層面來看，政治、法律、關(guān)稅、行政等制度的差異性構(gòu)成了粵港澳大灣區(qū)建設(shè)不可回避的約束條件。

2.1 法律和關(guān)稅制度的協(xié)調(diào)

粵港澳大灣區(qū)是在主權(quán)國家內(nèi)部實行不同政治、經(jīng)濟制度的區(qū)域間的融合，粵港澳三地在政治、法律和關(guān)稅制度等方面都存在較大差異，這是粵港澳大灣區(qū)與世界級成熟灣區(qū)的顯著區(qū)別，也是灣區(qū)建設(shè)的最大特色。

粵港澳分屬三個不同的經(jīng)濟體和關(guān)稅區(qū)，廣東9個城市的法律屬于大陸法系，香港、澳門的法律屬于英美法系，灣區(qū)內(nèi)部人員、商品、技術(shù)等要素難以達(dá)到完全自由流通。不僅如此，三地的關(guān)稅制度、資金進(jìn)出管制、外貿(mào)政策等方面也存在巨大差異。

從制度協(xié)調(diào)層面看，粵港澳三地都屬于中央政府領(lǐng)導(dǎo)下地位平等的行政區(qū)域，凡涉及灣區(qū)合作的重大事項都要經(jīng)過中央部門的許可，原有的區(qū)域性合作制度難以有效發(fā)揮灣區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)功能，這意味著法律和關(guān)稅制度差異會導(dǎo)致灣區(qū)城市群的融合發(fā)展只能在一定范疇內(nèi)進(jìn)行整合，廣東9個城市的關(guān)稅制度、經(jīng)濟開放度、要素流通制度等難以達(dá)到香港、澳門的發(fā)達(dá)層次。

2.2 不同行政區(qū)域合作制度的突破

區(qū)域經(jīng)濟社會融合有助于發(fā)揮整體性資源優(yōu)勢，但同時對區(qū)域內(nèi)多元主體會產(chǎn)生不同影響[2]?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)涉及到11個不同的行政區(qū)劃和地方政府之間的合作共融，在未來的規(guī)劃和發(fā)展進(jìn)程中，各個地方政府及相應(yīng)城市之間的利益關(guān)系成為灣區(qū)建設(shè)必須面臨的重要因素。目前，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部11個城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展引導(dǎo)不足，區(qū)域合作保障制度較為薄弱，尤其是香港、廣州、深圳等核心城市缺乏明確分工，難以突出各自發(fā)展特色，整體性合作制度并不十分緊密，甚至?xí)a(chǎn)生內(nèi)部惡性競爭的態(tài)勢。

不同行政區(qū)域和地方政府之間合作制度的約束意味著粵港澳大灣區(qū)必須在“行政異城”的前提下解決“經(jīng)濟社會同城”問題。灣區(qū)內(nèi)各城市間既存在共同利益，也存在不同訴求，當(dāng)不同城市間的利益難以平衡時，地方政府間的合作與協(xié)調(diào)將面臨現(xiàn)實障礙?；浉郯拇鬄硡^(qū)11個城市在發(fā)展進(jìn)程中既需要合作也需要競爭，如何在保持適度競爭的前提下促進(jìn)各行政區(qū)劃間的融合發(fā)展，將對灣區(qū)經(jīng)濟社會的未來態(tài)勢形成重要影響。

從現(xiàn)有的合作制度來看，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部尚未擺脫各自為政、各謀發(fā)展的單打獨斗格局[3]，灣區(qū)建設(shè)亟需在發(fā)揮各自優(yōu)勢的前提下突破現(xiàn)行的行政制度約束，尋求合作與共贏。不同行政區(qū)域和地方政府如何在跨境融合中發(fā)揮適宜的引領(lǐng)角色以及協(xié)調(diào)不同區(qū)域間的合理分工與定位，對灣區(qū)經(jīng)濟的平衡發(fā)展和社會的穩(wěn)定和諧起著至關(guān)重要的作用。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源融通制度的銜接

基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重點方向之一，也是粵港澳三地推行區(qū)域合作的基礎(chǔ)[4]。目前，粵港澳大灣區(qū)城市間在交通規(guī)劃一體化、土地資源集約利用、生態(tài)環(huán)境共治、公共服務(wù)共享等方面依然面臨著協(xié)調(diào)難題，灣區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施整合程度有待深化。灣區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施面臨的突出問題是交通樞紐功能不強，珠江東西翼之間的連接仍顯薄弱，跨界通關(guān)便利化也尚無重大突破等?；浉郯拇鬄硡^(qū)11個城市間面臨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度的有效銜接問題。

粵港澳大灣區(qū)的資源和流量融通存在明顯的現(xiàn)實障礙。灣區(qū)11個城市之間，尤其是廣東9個城市與港澳之間發(fā)展差異較大[5]，短期內(nèi)難以實現(xiàn)完全一體化，人流、物流、資金流和信息流等資源未能實現(xiàn)完全融合共享。例如，港澳居民在內(nèi)地生活的國民待遇問題，養(yǎng)老和教育方面也很難與內(nèi)地完全銜接；灣區(qū)內(nèi)跨境人才的流動受到兩種體制的限制，職業(yè)技術(shù)資格不能互認(rèn)，香港科研創(chuàng)新人才須在內(nèi)地和香港同時納稅等，這些資源融通制度的障礙嚴(yán)重限制了灣區(qū)未來的發(fā)展。對比世界級成熟灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)要素資源的跨境流動性障礙是打造世界級灣區(qū)面臨的最為棘手問題。

3 粵港澳大灣區(qū)制度創(chuàng)新路徑探索

粵港澳大灣區(qū)是在一個主權(quán)國家內(nèi)11個城市深化合作的重要嘗試，其目標(biāo)是建成具有獨特發(fā)展優(yōu)勢與穩(wěn)定增長模式的世界超級灣區(qū)?；诨浉郯拇鬄硡^(qū)自身的發(fā)展基礎(chǔ)和獨具特色的制度約束，必須積極探索區(qū)域合作的制度創(chuàng)新路徑，這也是新時代落實“一國兩制”和保持粵港澳持續(xù)繁榮發(fā)展的客觀要求。

3.1 基于宏觀層面創(chuàng)新灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展機制

粵港澳大灣區(qū)不同城市間客觀存在的發(fā)展競爭增加了區(qū)域協(xié)調(diào)的難度，基于宏觀層面構(gòu)建統(tǒng)籌發(fā)展的協(xié)調(diào)機制可以為灣區(qū)奠定穩(wěn)固基礎(chǔ)。

首先，要強化粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)與權(quán)力。在領(lǐng)導(dǎo)小組對灣區(qū)重大事項進(jìn)行研究決策的前提下，政府部門要進(jìn)一步溝通協(xié)商，積極落實各自目標(biāo)和任務(wù)，尤其針對跨境事項要設(shè)立專門的協(xié)商管治機制，為環(huán)灣城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)I造順暢的合作環(huán)境。

其次，探索“港澳+自貿(mào)試驗區(qū)”聯(lián)盟發(fā)展機制。以港澳自由貿(mào)易港為龍頭，以深圳前海蛇口、廣州南沙和珠海橫琴三個自貿(mào)片區(qū)為主體，嘗試構(gòu)建“2(港澳)+3(自貿(mào)片區(qū))”的新型聯(lián)盟發(fā)展機制，率先探索“一國兩制”框架下粵港澳三地在關(guān)稅、法律等制度層面的溝通銜接，全面提升灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的深度和廣度。

3.2 基于中觀層面創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機制

粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通有利于促進(jìn)核心城市形成功能互補、資源整合的錯位發(fā)展格局，并充分體現(xiàn)不同區(qū)域的優(yōu)勢和特色。

3.2.1 探索構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)“綜合基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”

統(tǒng)籌優(yōu)化灣區(qū)的軌道交通，通過高速公路、水運航道等多元化基礎(chǔ)設(shè)施相互交織，形成灣區(qū)綜合性交通網(wǎng)絡(luò)，利用高效便捷的交通網(wǎng)絡(luò)連接城市群，帶動不同城市基礎(chǔ)設(shè)施的錯位發(fā)展，實現(xiàn)灣區(qū)空間一體化，為企業(yè)生產(chǎn)、居民生活、要素流動搭建順暢的共享平臺機制。

3.2.2 建立灣區(qū)空港分工協(xié)作與錯位發(fā)展機制

基于粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展方向和空港城市的特色優(yōu)勢，重新規(guī)劃灣區(qū)港口和機場的分工，協(xié)調(diào)灣區(qū)五大機場的人流和物流，爭取擴展灣區(qū)的空域使用空間，同時對不同港口推行錯位發(fā)展，避免重復(fù)投資過度競爭。共建共享機場、港口間的全方位交通連接和配套設(shè)施，實現(xiàn)空港間要素資源的自由流通。

3.3 基于微觀層面創(chuàng)新跨境資源融合互通機制

粵港澳大灣區(qū)的深度融合必然涉及各類要素的跨境流動，順暢有序的人流、物流、資金流、信息流是灣區(qū)分工協(xié)作與協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)，灣區(qū)資源的優(yōu)化配置要求進(jìn)一步消除跨境要素流動障礙和壁壘。

3.3.1 探索構(gòu)建灣區(qū)一體化資源互通機制

統(tǒng)籌優(yōu)化通關(guān)便利化的流程設(shè)計和相應(yīng)的設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提升跨境口岸自助通關(guān)效率，合理調(diào)整現(xiàn)有跨境口岸的功能與職責(zé)，避免資源錯配。同時推行粵港澳三地“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”的融合互通模式，促進(jìn)人員、貨物、信息等要素的通關(guān)便利化。

3.3.2 完善港澳居民在灣區(qū)內(nèi)的待遇

進(jìn)一步提升港澳居民在珠三角享有的福利待遇，如醫(yī)療服務(wù)、社會保障制度的銜接以及購買住房、接受教育的機會等。對長期在珠三角工作和生活的港澳居民，進(jìn)一步放寬流動限制，制定包括稅收政策等方面的銜接機制，使符合條件的港澳居民在灣區(qū)內(nèi)享有同等待遇。