我國農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)狀與盤活利用對策

張亞婕

[摘 要] 隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大中城市以其巨大的“虹吸”效應(yīng)，使大量的農(nóng)村人口流入城市，這便造成許多村莊出現(xiàn)了許多空置的宅基地，甚至出現(xiàn)了一些“空心村”。本文針對我國農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)狀及其原因進(jìn)行研究，并探析盤活利用我國農(nóng)村閑置宅基地的建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村宅基地;閑置;盤活利用

[中圖分類號] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）31-12-3

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量的農(nóng)村人口流入城市，但農(nóng)村居民點用地并未隨之減少，反而有所增加。隨著時間的推移，長期外出務(wù)工人員越來越多，農(nóng)村閑置宅基地隨之增加。閑置的宅基地不僅浪費了土地資源，而且大量的閑置宅基地使一些鄉(xiāng)村成為“空心村”，“空心化”的村莊令留守村民的人居環(huán)境惡化，基礎(chǔ)設(shè)施配備不完善。如何有效利用農(nóng)村閑置宅基地成為“三農(nóng)”問題中的熱點和難點。

1 我國農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)狀

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年末，我國城鎮(zhèn)常住人口的占比已達(dá)60.6%，比2018年增加1.02個百分點，第一次超過60%，這也是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個標(biāo)志性數(shù)據(jù)[1]。預(yù)計到2030年，我國城鎮(zhèn)常住人口將占總?cè)丝跀?shù)的70%左右。隨著農(nóng)村青壯年不斷涌入城鎮(zhèn)就業(yè)定居，農(nóng)村宅基地被大量閑置甚至廢棄。

第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，我國99.5%的農(nóng)戶擁有自己的住房，擁有1處住房的農(nóng)戶有20 030萬戶，占比87.0%;擁有2處住房的農(nóng)戶有2 677萬戶，占比11.6%;擁有3處及以上住房的農(nóng)戶有196萬戶，占比0.9%（見表1）;擁有商品房的農(nóng)戶有1 997萬戶，占比8.7%[2]。

表1? 農(nóng)戶自有住房數(shù)量

[住房數(shù)量 農(nóng)戶數(shù)量/萬戶 比例/% 擁有1處住房 20 030 87.0 擁有2處住房 2 677 11.6 擁有3處及以上住房 196 0.9 沒有住房 124 0.5 ]

按上述數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，我國現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地至少為25 972萬處（擁有3處及以上住房的按3處計算，擁有商品房的按擁有1處商品房計算）。2019年，王良健等采用問卷調(diào)查與數(shù)學(xué)模型相結(jié)合的研究方法，對我國農(nóng)村宅基地的空心率進(jìn)行了研究，研究認(rèn)為我國農(nóng)村宅基地空心率的均值為29.14%[3]。按照這一比例進(jìn)行計算，目前我國至少有7 568萬處宅基地處于閑置狀態(tài)。從現(xiàn)有資料來看，各省區(qū)市對宅基地面積的規(guī)定有所差異，陜西、山西等中部地區(qū)最小的宅基地面積為133 m2;新疆維吾爾自治區(qū)人均耕地面積0.34 hm2以上，使用未利用土地建住宅的，每戶住宅用地最高可達(dá)1 600 m2。由此可見，如果將我國閑置宅基地?fù)Q算成土地面積，數(shù)值巨大。大量的宅基地閑置造成了土地資源浪費嚴(yán)重，侵占了其他集體成員的利益，有住房困難的農(nóng)民就有可能擠占生產(chǎn)用地甚至耕地建房，從而形成惡性循環(huán)。

2 我國農(nóng)村宅基地閑置的原因

2.1 宅基地的繼承性閑置

我國農(nóng)村宅基地的繼承性閑置分為3種情況。一是祖上傳下來的祖宅。此類房子即便無人居住，后人也會因傳統(tǒng)、風(fēng)水等原因，不愿意賣掉或者退還給集體。二是年輕人成家后另立門戶。在農(nóng)村，如果家里有兒子要結(jié)婚另立門戶，通常會再申請一處新宅基地。老人去世后，很少有將舊宅基地返還給集體的，這種現(xiàn)象在農(nóng)村較為普遍。三是子女戶口外遷后繼承的宅基地。高考政策給農(nóng)村學(xué)子創(chuàng)造了外出就學(xué)的機(jī)會，絕大部分大學(xué)生畢業(yè)后留在城市生活，獲得城市戶口，但農(nóng)村的老人去世后，會將宅基地上的房屋作為遺產(chǎn)留給子女，從而形成閑置宅基地。

2.2 人員流動造成的宅基地閑置

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，加之城鎮(zhèn)的“虹吸”效應(yīng)，大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城打工、經(jīng)商，有的直接在城鎮(zhèn)購房定居。由于農(nóng)村宅基地交易價格低，而城市又存在激烈的競爭，生活壓力大，很多人選擇依然保留農(nóng)村的宅基地作為最后的退路，從而導(dǎo)致大量農(nóng)村宅基地閑置。

2.3 易地建造住宅造成的宅基地閑置

《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，即通常所說的“一戶一宅”。該政策是為了保證農(nóng)民“居有定所”，實現(xiàn)宅基地分配上的公平性，同時確保土地資源不被浪費。而第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，我國在農(nóng)村擁有2處及以上住房的農(nóng)戶多達(dá)2 873萬戶，占比達(dá)12.5%，這還不包括已在城鎮(zhèn)購買商品房的農(nóng)戶。

許多農(nóng)民申請到新的宅基地后，建好了新宅，按照規(guī)定，舊宅基地應(yīng)退回村集體，但在農(nóng)民的觀念里，宅基地和房舍是自家私產(chǎn)，是可以世代相傳的，并不將舊宅基地使用權(quán)退回村集體。

此外，目前我國大多數(shù)農(nóng)村仍然是宅基地?zé)o償分配和無期限使用，村民為了多占地，一旦符合申請條件便會積極向村集體申請宅基地，但在宅基地申請得到審批后往往由于資金困難無法動工建房，宅基地便就此閑置下來，從而造成另一種情況的宅基地閑置[4]。

2.4 宅基地私下交易產(chǎn)生的宅基地閑置

自古以來，以土地為生的農(nóng)民，終生的追求就是擁有更多的土地，為了“多占地”或獲得“風(fēng)水”更好的宅基地，農(nóng)民會通過私下交易購買宅基地。購入宅基地后，無論是“住新棄舊”還是“用舊閑新”，都會產(chǎn)生閑置宅基地。

3 盤活利用農(nóng)村閑置宅基地的有效途徑

3.1 建立健全閑置宅基地使用權(quán)收回制度

實行宅基地制度的初衷是為了解決農(nóng)村人口的基本住房條件，宅基地閑置不僅違背了這一初衷，而且浪費了土地資源，侵害了集體內(nèi)其他人的利益。原國土資源部發(fā)布的《確認(rèn)土地所有權(quán)和運用權(quán)的若干規(guī)則》第52條規(guī)定：“空閑或房子坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確認(rèn)土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。[5]”但實際上，很多村民懷有抗拒心理，認(rèn)為宅基地是私產(chǎn)，集體無權(quán)收回。因此，規(guī)范宅基地的使用應(yīng)建立健全閑置宅基地收回制度，明確閑置宅基地的收回條件、收回程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以保障宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益。

確定收回條件和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，不能搞“一刀切”，而應(yīng)區(qū)別對待。對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，需要考慮其實際情況。很多進(jìn)城打工的農(nóng)民沒有能力在城里買房，沒有獲得穩(wěn)定的居住條件，如果將這部分人的閑置宅基地收回，會使他們失去基本的信房保障，會導(dǎo)致大量農(nóng)民不愿出去打工，阻礙了城市化發(fā)展[6]。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)分2種情況分別對待，一類是宅基地上仍有住宅及相關(guān)附屬設(shè)施的，另一類是宅基地上沒有房屋或房屋已坍塌的。前者因有現(xiàn)存的房屋，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于后者。

3.2 規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場

2019年修正的《中華人民共和國土地管理法》第62條第6款規(guī)定：“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！蹦壳埃覈陂_展土地確權(quán)工作。土地確權(quán)是為了“三權(quán)”分置，明確宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)，宅基地確權(quán)后還會頒發(fā)土地確權(quán)證書，以保證農(nóng)民權(quán)益。雖然我國法律并未明文禁止宅基地的流轉(zhuǎn)，但是對一些禁止流轉(zhuǎn)的情況做了規(guī)定，這便造成土地流轉(zhuǎn)成為一種私下的、隱蔽的行為，交易信息不公開，交易價格不透明，妨礙了閑置宅基地的正常交易。因此，建立公開的宅基地交易平臺成為“盤活”閑置宅基地的一個重要手段，此舉不僅可以使得宅基地交易信息公開、透明，而且可體現(xiàn)出宅基地的市場價值，確保其合理的市場定價，以保護(hù)農(nóng)民的自身權(quán)益[7]。

2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，提出允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。有關(guān)部門在政策指導(dǎo)下，選出一批試點縣和重點地區(qū)，包括北京市大興區(qū)、天津市薊縣等33地區(qū)開展了農(nóng)村宅基地制度改革試點。在試點的基礎(chǔ)上探索農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種方式，盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。政府進(jìn)一步放開了對土地使用權(quán)的管理，建立宅基地交易平臺，重點明確宅基地交易、出租、抵押、互換的要求，細(xì)化具體細(xì)則，從而完善宅基地流轉(zhuǎn)制度。

3.3 開發(fā)閑置宅基地

近年來，國家為了“盤活”閑置宅基地，增加農(nóng)民收入，采取了一系列的政策支持。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，其中提出：“鼓勵村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營的，要嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過二十年。[8]”

在振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大背景下，閑置宅基地的“盤活”迎來了另一選擇——開發(fā)。一些鄉(xiāng)村的自然景觀極佳，或者整體建筑古色古香，村民可以此為契機(jī)，積極發(fā)展鄉(xiāng)村觀光游、生態(tài)休閑游;普通村鎮(zhèn)可以將閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一管理，租賃給企業(yè)建養(yǎng)老公寓、農(nóng)民工公寓等，也可以用來發(fā)展創(chuàng)意工廠、電商經(jīng)濟(jì)等。北京、上海、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市這方面走在了前列，如浙江省江山市清泉村是一個農(nóng)民下山整體搬遷村，臨近工業(yè)園區(qū)，房屋閑置比較多。村集體將村民空置房屋統(tǒng)一管理，一部分租賃給開發(fā)區(qū)的農(nóng)民工和企業(yè)作為農(nóng)民工公寓，村集體收取少量管理費;另一部分房屋租賃給電商企業(yè)，開設(shè)網(wǎng)店銷售農(nóng)產(chǎn)品和汽車配件，年交易額在1億多元[9]。

3.4 復(fù)墾閑置宅基地

農(nóng)村宅基地土地復(fù)墾是指農(nóng)村村民為建造自有房屋而占（使）用農(nóng)村本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等原因造成的土地破壞，采取整治措施，使舊宅基地恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動[10]。因此，宅基地復(fù)墾不能簡單地理解為宅基地變?yōu)楦兀菑?fù)墾為可供利用的狀態(tài)，包括復(fù)墾為耕地、建設(shè)用地等。并不是所有的閑置宅基地都可復(fù)墾，農(nóng)村宅基地復(fù)墾的標(biāo)準(zhǔn)條件有以下幾條：屬于避險解困的幫扶對象，符合農(nóng)村宅基地復(fù)墾條件;主體房屋保留完整，現(xiàn)狀為建設(shè)用地，且符合土地利用現(xiàn)狀分類;宅基地具有復(fù)墾為耕地的條件;權(quán)屬清晰無爭議，有合法權(quán)屬證明。

閑置宅基地通過整理復(fù)墾變?yōu)楦兀稍黾痈刭Y源，緩解耕地的嚴(yán)重不足，實現(xiàn)土地的集約利用;閑置宅基地復(fù)墾為建設(shè)用地，情況允許時可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，或者與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，獲得合理收益。在復(fù)墾過程中，要兼顧政府與農(nóng)民的利益，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策和分配制度。

4 結(jié)語

農(nóng)村宅基地的大量閑置是工業(yè)化進(jìn)程中的必然結(jié)果，但宅基地閑置的原因分為多種情況，而且單個的閑置宅基地各有其具體情況，宅基地問題是關(guān)系農(nóng)民切身利益的問題，因此對閑置宅基地的處置要綜合考慮多種因素。本文針對我國宅基地閑置情況進(jìn)行了介紹，結(jié)合當(dāng)前出臺的有關(guān)閑置宅基地的最新政策，分析了幾種可行的閑置宅基地處置方式，以期優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，提高土地利用率。

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