摘 要：《民法典》的頒布標(biāo)志著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)入到體系化的發(fā)展時(shí)代，也激活了行政法法典化的夢(mèng)想。幾十年來(lái)，隨著國(guó)家的改革開放，行政法制度生長(zhǎng)迅速，重構(gòu)了政府與個(gè)人的關(guān)系，推動(dòng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，但行政法的多元發(fā)展路徑導(dǎo)致其目標(biāo)各異，內(nèi)容分散，缺失體系化建構(gòu)，也帶來(lái)行政法創(chuàng)制、實(shí)施和遵守的負(fù)擔(dān)和困惑，需要通過法典化來(lái)解決這些問題。行政法法典化的核心目標(biāo)是要促進(jìn)行政法的一體化建設(shè)，建立與我國(guó)國(guó)家治理相匹配的行政法體系。行政法法典化涉及行政法法典的調(diào)整范圍、行政法的結(jié)構(gòu)框架和整體性保障三大部分，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究以確立行政法的體系框架，也需要確立合理的法典化路徑和模式，以促進(jìn)行政法的體系化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政法法典化;體系化發(fā)展;行政法總則

中圖分類號(hào)：DF31? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.06.06

2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》），這標(biāo)志著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)入到體系化的發(fā)展時(shí)代。相比單行法律的創(chuàng)制，法典編撰更具完整性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，在以成文法為主要法律淵源的國(guó)家或法系，法典編纂的發(fā)展水準(zhǔn)代表了其法律技術(shù)的高度。①法典化是建構(gòu)完備的法律規(guī)范體系的重要手段，也是十八屆四中全會(huì)以來(lái)尤其是十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。與《民法典》的制定比較，行政法法典化面臨的環(huán)境條件更為復(fù)雜，在世界上也沒有十分成熟的范本可以借鑒。因此，行政法法典化的路徑也將更加艱難，需要更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)研究。為什么要推進(jìn)行政法的法典化，行政法法典化的目標(biāo)如何設(shè)定，如何厘定行政法法典的調(diào)整范圍，如何建立行政法法典發(fā)展的結(jié)構(gòu)模式，如何保障行政法法典化發(fā)展的整體性等問題亟待回答。本文將嘗試從行政法體系建構(gòu)的角度對(duì)這些問題予以分析探討。

一、為什么要推進(jìn)行政法的法典化

早在2017年3月《民法總則》通過時(shí)，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)榮譽(yù)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年教授就提出可以借鑒民法典的立法模式，首先制定行政法總則，完善行政法分則，第二步編纂一部行政法典?！睹穹ǖ洹返恼Q生又一次點(diǎn)燃了行政法的法典化夢(mèng)想。[ 萬(wàn)學(xué)忠：《學(xué)界首次提出構(gòu)建中國(guó)行政法法典》，載《法制網(wǎng)》2018年1月15日網(wǎng)址：http：∥www. xinhuamet/legal/2018-01/19/C_1122281001 htn.]為什么要推進(jìn)行政法的法典化？這是行政法法典化的首要問題。

（一）行政法法典化的解讀

“法典”一詞，在《中國(guó)大百科全書·法學(xué)》中的解釋是“就某一現(xiàn)行的部門法進(jìn)行編纂而制定的比較系統(tǒng)的立法文件”，作為與法規(guī)匯編相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)行法系統(tǒng)化的表現(xiàn)形式之一。[中國(guó)百科全書總編輯委員會(huì).《中國(guó)大百科全書》（法學(xué)卷），中國(guó)大百科全書出版社1984年版，第90頁(yè)。]對(duì)行政法規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)編纂的法律文本就是行政法典。更廣義的法典包括了行政法律編纂，即按照事物的性質(zhì)進(jìn)行分類，將單行立法定期拆分插入既定的分類中，對(duì)有歧義的文字、術(shù)語(yǔ)進(jìn)行調(diào)整修補(bǔ)，但不創(chuàng)設(shè)新的法律規(guī)范。[《美國(guó)法典》屬于典型的法律編纂。]

法典化是人類法治實(shí)踐的高級(jí)形式，指以近現(xiàn)代法典為基礎(chǔ)和核心的具有持續(xù)性的法律續(xù)造過程[孫國(guó)華主編：《中華法學(xué)大辭典法理學(xué)卷》，中國(guó)檢察出版社，1997年3月版，第81頁(yè)。]，無(wú)論是西方還是東方，法典化一直都是法學(xué)家和法律實(shí)踐推動(dòng)者的追求和夢(mèng)想。世界上最早的法典是古代西亞烏爾第三王朝（約公元前2113～2008年）《烏爾納姆法典》，比較著名的有《漢謨拉比法典》（約公元前1792～前1750年）、羅馬時(shí)期的《十二銅表法》、中世紀(jì)的《大憲章》和《權(quán)利法案》、近代的《拿破侖民法典》、現(xiàn)代的《美國(guó)法典》等。

我國(guó)歷史上第一部比較系統(tǒng)的成文法典是《法經(jīng)》，誕生于公元前五世紀(jì)下半葉。自秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，以《法經(jīng)》為藍(lán)本，制定統(tǒng)一法典即秦律，頒行全國(guó)。以后各個(gè)朝代都有自己的法典如《唐律疏議》《大清律》等，禮法合一、民刑混合、公私法兼顧。[蒲堅(jiān)：《中國(guó)法制史》，中央廣播電視大學(xué)出版社，2006年10月版，第217-220頁(yè)。]雖然我國(guó)古代的法典帶有濃厚的倫理色彩，而且工具性質(zhì)突出，但不能否認(rèn)古代法典對(duì)社會(huì)秩序建構(gòu)的貢獻(xiàn)，其是中華文明延綿傳承的重要手段。新中國(guó)成立以后，尤其是改革開放以來(lái)，依法治國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，國(guó)家法治建設(shè)全面進(jìn)步。十八屆四中全會(huì)以來(lái)黨和國(guó)家更加重視法治建設(shè)，從單個(gè)法律的創(chuàng)制走向法律的體系化建設(shè)，《民法典》的頒布就是法律體系化建設(shè)的重要標(biāo)志。

法典化是法律體系化建設(shè)的重要手段，通過分門別類的法典制定和法律編纂，按照一定的規(guī)律、分類和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編排，可以厘定調(diào)整范圍，統(tǒng)一法律術(shù)語(yǔ)，確保規(guī)范編排的邏輯理性，保證制度之間的相互協(xié)調(diào)和相互支撐，避免遺漏和沖突，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性和整體性的目標(biāo)。

（二）行政法法典化的歷史梳理

在法典化的過程中，制定統(tǒng)一的行政程序和行政訴訟法典受到各國(guó)青睞。1989年西班牙制定第一部《行政程序法》，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、提高效率。二戰(zhàn)后，1946年美國(guó)制定了《聯(lián)邦行政程序法》，重視行政程序的民主性和公正性，德國(guó)于1976年制定了《聯(lián)邦行政程序法》，在傳統(tǒng)的行政程序規(guī)則之外加入了部分實(shí)體規(guī)則。比較突出的是荷蘭于1992年開始分階段制定的《行政法通則》[《荷蘭行政法通則》共有11章，分別是：第一章序言;第二章關(guān)于行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān);第三章關(guān)于命令的一般規(guī)定;第四章關(guān)于命令的特殊規(guī)定;第五章行政執(zhí)法;第六章關(guān)于異議、復(fù)議、訴訟的一般規(guī)定;第七章關(guān)于異議、復(fù)議、訴訟的特殊規(guī)定;第八章關(guān)于起訴的特殊規(guī)定;第九章是關(guān)于行政機(jī)關(guān)處理公民異議、復(fù)議的一般規(guī)定;第十章關(guān)于行政機(jī)關(guān)的規(guī)定;第十一章附則。

]，集中了行政機(jī)關(guān)的外部管理和監(jiān)督救濟(jì)兩個(gè)部分，比單一法典具有更高的整合程度。但總體而言，行政法的法典化在國(guó)外也仍處于探索階段。

在我國(guó)古代，行政法典的制定可追溯到《唐六典》，該法典以唐代官制為核心，規(guī)定了唐代中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)、編制、職責(zé)、人員、品位、待遇等，注中又?jǐn)⑹隽斯僦频臍v史沿革。[ 《唐六典》是否屬于正式的立法，學(xué)術(shù)界有爭(zhēng)議。錢大群：《〈唐六典〉不是行政法典——答寧志新先生》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1996年第6期。]“六典”之名出自周禮，原指治典、教典、禮典、政典、刑典與事典。雖然其具有明顯的封建倫理色彩，但不能否認(rèn)其在中國(guó)歷史上的重要地位和對(duì)后世的重大影響，也不能否認(rèn)其通過法律體系化的努力實(shí)現(xiàn)秩序建構(gòu)的努力。此后的《明會(huì)典》《清會(huì)典》[ 朱勇主編：《中國(guó)法制史（第三版）》，法律出版社2016年版;張晉藩主編：《中國(guó)法制通史》，法律出版社1999年版。]也是我國(guó)歷史上重要的行政法典，繼受了《唐六典》的修典技術(shù)。中華民國(guó)時(shí)期，制定了《民國(guó)政府組織法》《行政訴訟法》與《訴愿法》等[ 《民國(guó)政府組織法》《訴愿法》《行政訴訟法》的頒布標(biāo)志著南京國(guó)民政府行政訴訟制度的正式確立。]，但當(dāng)時(shí)戰(zhàn)亂不斷，民不聊生，行政法的發(fā)展受到很大局限。

新中國(guó)成立初期后，黨和國(guó)家高度重視行政組織法的制定。1954年根據(jù)憲法制定了《國(guó)務(wù)院組織法》，同時(shí)還制定了《治安管理處罰條例》等[ 《治安管理處罰條例》制定于1957年，現(xiàn)已被《治安管理處罰法》宣布廢止。]，但從五十年代末期開始，法律虛無(wú)主義出現(xiàn)，行政立法緩慢。在改革開放的背景下，于上世紀(jì)八十年代中期開始探索行政法典的制定。1986年10月，在時(shí)任全國(guó)人大法律委員會(huì)顧問的陶希晉先生的倡導(dǎo)和組織下，成立了行政立法研究組，其重要任務(wù)之一就是制定統(tǒng)一的行政法提供基本框架。[ 馬懷德、孔祥穩(wěn)：《中國(guó)行政法治四十年：成就、經(jīng)驗(yàn)與展望》，載《法學(xué)》2018年第9期。]從1986年 10月初至 1987年4月底 ，該小組用半年時(shí)間研究了中國(guó)行政法大綱 ，試圖勾畫類似《民法通則》那樣的一部新的中國(guó)行政法法典的框架。然而這一探索因條件不成熟而擱淺，后轉(zhuǎn)向制定行政訴訟法，并于1989年4月10日通過頒布，成為新中國(guó)行政法發(fā)展的第一座里程碑。[朱維究：《對(duì)我國(guó)行政法法典化的思考——兼論行政法是體規(guī)范與程序規(guī)范的統(tǒng)一》，載《中國(guó)行政管理》2001年第四期。 ]三十多年來(lái)，我國(guó)制定了《行政復(fù)議法》《國(guó)家賠償法》《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《公務(wù)員法》等具有普遍適用效力的行政法律以及《教育法》《環(huán)境保護(hù)法》等一大批適用于特別領(lǐng)域的行政法律，行政法日益

受到認(rèn)可和重視，但行政法法典化的推進(jìn)步履艱難，完備的行政法體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)。如統(tǒng)一行政程序法典的立法構(gòu)想自1996年就開始討論，[楊海坤：《論我國(guó)行政程序法典化》，載《學(xué)習(xí)與探索》1996年第3期。]雖有地方立法的努力，[ 2008年公布的《湖南省行政程序規(guī)定》是我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)定行政程序的地方立法。]國(guó)家立法部門也曾將其列入立法二類計(jì)劃，但至今沒有正式啟動(dòng)。[ 2003年12月17日《十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》第二類：研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案共17件，行政程序法位列其中。]

（三）推進(jìn)行政法法典化的必要性

對(duì)行政法法典化的推進(jìn)，實(shí)務(wù)界有許多呼吁[ 江必新：《邁向統(tǒng)一的行政基本法》，載《清華法學(xué)》2012年第5期。]，學(xué)術(shù)界也已基本達(dá)成共識(shí)。[ 萬(wàn)學(xué)忠：《學(xué)界首次提出構(gòu)建中國(guó)行政法法典》，載法制網(wǎng)2018年1月15日， http：∥www. legaldaily.com.cn/mdexarticle/content/2018-01/19/content_7452324.htm.]雖有個(gè)別學(xué)者持不同觀點(diǎn)，認(rèn)為行政法內(nèi)容龐雜，變化較快，難以通過一部法典囊括所有內(nèi)容。[楊建順：《為什么行政法不能有統(tǒng)一的法典》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2020年6月3日。]但如果把法典化理解成推進(jìn)行政法法典群的建構(gòu)，而不是要制定一部統(tǒng)一的行政法典，或許會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)。

與其他法律部門比較，行政法的法典化需求更為突出。首先，我國(guó)獨(dú)特的國(guó)家治理模式?jīng)Q定了行政法法典化發(fā)展的需求。經(jīng)過不斷改革探索，我國(guó)形成了個(gè)體與整體并重的雙重治理模式：一方面，以個(gè)體為本位，不斷擴(kuò)展個(gè)人的自由和權(quán)利，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為導(dǎo)向，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，煥發(fā)出巨大的社會(huì)創(chuàng)造能力，為中國(guó)的高質(zhì)量發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。另一方面，又重視政府的整體運(yùn)營(yíng)和系統(tǒng)控制。通過社會(huì)主義公有制和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)、引領(lǐng)、參與和控制，提升了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與效率，確保了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的有效運(yùn)行，避免了因過度競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的失衡和畸形，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性、整體性發(fā)展。這種雙重治理也延伸到了在政治和社會(huì)領(lǐng)域。雙重治理模式?jīng)Q定了公共行政的多元性、復(fù)雜性，同時(shí)也對(duì)公共行政提出了系統(tǒng)性和整體性的要求。行政法不僅要支持公共行政多重任務(wù)的完成和多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也要通過其內(nèi)在的體系化建設(shè)建構(gòu)完整有序的客觀行政法秩序，規(guī)范和促進(jìn)公共行政的有效運(yùn)行，減少?zèng)_突和內(nèi)耗，保護(hù)個(gè)人權(quán)利和實(shí)現(xiàn)對(duì)整體利益的最大追求，并通過理性賦權(quán)以避免盲目擴(kuò)張權(quán)力以及權(quán)力濫用。行政法的法典化是實(shí)現(xiàn)行政法體系化建設(shè)目標(biāo)的核心手段。為簡(jiǎn)化討論，本文從體系化的角度使用法典化的概念。

其次，行政法的多元發(fā)展路徑也決定了法典化推進(jìn)的必要。改革開放以來(lái)，我國(guó)行政法的發(fā)展主要從三個(gè)方面展開：第一是改革轉(zhuǎn)型帶來(lái)了公共行政的變革，要求重新確立政府的職能邊界和權(quán)力范圍，要重構(gòu)政府與個(gè)人、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及政府與政府的關(guān)系。這些改革舉措有些已經(jīng)通過立法程序，上升為法律規(guī)范，有些仍然停留在政策層面。[ 以政府的招商引資活動(dòng)為例，至今為止，只有政策或規(guī)范性文件，規(guī)范不到位。]當(dāng)然，依法治國(guó)方略的確立和頂層設(shè)計(jì)為行政法的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第二是對(duì)學(xué)術(shù)界、立法界和司法界對(duì)保障個(gè)人權(quán)利和控制行政權(quán)的相關(guān)制度的推進(jìn)。以行政訴訟制度為核心發(fā)展起來(lái)的配套制度極大推進(jìn)了政府的依法行政和法治政府建設(shè)，也有力保護(hù)了公民的公法權(quán)利。第三，政府履行職能必須依法進(jìn)行也促進(jìn)了行政法的發(fā)展。行政機(jī)關(guān)在履行職能時(shí)，凡是涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的都必須有法律依據(jù)，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)行政法、環(huán)境行政法、教育行政法、社會(huì)保障行政法等近專門行政法的發(fā)展。政府信息公開制度也屬地方政府試點(diǎn)創(chuàng)新并得以迅速推廣。[ 《廣州市政府信息公開規(guī)定》于2003年由廣州市頒布，2007年，國(guó)務(wù)院總結(jié)地方實(shí)踐，制定了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》。]行政法的多元發(fā)展帶來(lái)了行政法的繁榮，同時(shí)也出現(xiàn)了立法盲點(diǎn)，規(guī)范沖突、目標(biāo)價(jià)值對(duì)立等問題突出。因此，需要通過行政法的法典化來(lái)構(gòu)建完整有序的行政法體系，整合不同價(jià)值追求，兼顧多元利益，并從而推進(jìn)行政法的健康發(fā)展。

最后，行政法實(shí)踐對(duì)行政法的法典化要求迫切。法典化可避免行政立法分散化、碎片化帶來(lái)的各自為政，減少立法沖突和立法盲區(qū)。[ 章志遠(yuǎn)：《中國(guó)特色行政法法典化的模式選擇》，載《法學(xué)》2018年第9期。]立法沖突表現(xiàn)在法律文本規(guī)定的內(nèi)容不一致以及法律術(shù)語(yǔ)含義沖突。如行政立法往往強(qiáng)調(diào)對(duì)政府外部管理的規(guī)范，但沒有對(duì)政府的整體運(yùn)營(yíng)權(quán)給予足夠關(guān)注，而經(jīng)濟(jì)立法側(cè)重于市場(chǎng)秩序建構(gòu)，沒有對(duì)政府的特殊市場(chǎng)主體身份給予特別規(guī)制，結(jié)果造成政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的權(quán)力失控，導(dǎo)致大量違法、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和腐敗。[ 薛剛凌、宋龍飛：《論行政法制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的拓展——以腐敗治理為視角》，載《行政法學(xué)研究》2020年第2期。]行政法的法典化還可以降低立法成本，避免重復(fù)立法，預(yù)防避免擠壓地方的立法空間。

從法律實(shí)施的角度考慮，行政法的法典化可以有效減輕法律適用的負(fù)擔(dān)。統(tǒng)一行為分類和標(biāo)準(zhǔn)可以提高法律實(shí)施的效率。行政法典起到的是存儲(chǔ)器的作用。對(duì)于在行政管理和人民法院日常事務(wù)中大量反復(fù)出現(xiàn)的類似問題， 一般行政法以抽象的形式給予說明，這就使得標(biāo)準(zhǔn)化回答成為了可能[[德]施密特·阿斯曼：《行政法體系及構(gòu)建》，劉飛譯，載《環(huán)球法律評(píng)論》2009年第5期。]，可以統(tǒng)一行政法的實(shí)施，降低實(shí)施成本。行政法法典化也可以有效規(guī)范行政法的實(shí)施，切實(shí)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。行政法規(guī)范分散凌亂，不成體系，法律實(shí)施存在巨大風(fēng)險(xiǎn)，容易侵害相對(duì)人的合法權(quán)利，也容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。

行政法的法典化也是確保行政法得以遵守的基本要求。行政法的有效遵守涉及三類主體：第一類是政府及行政機(jī)關(guān)自身。政府不僅是行政法的實(shí)施者，同時(shí)也應(yīng)該是行政法的遵守者。當(dāng)政府以整體利益受托人或公共市場(chǎng)主體的身份參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)時(shí)，不能為了獲取資源突破行政法規(guī)則?，F(xiàn)實(shí)生活中許多違法行為是地方政府與開發(fā)商共同違法的結(jié)果，如秦嶺違建別墅大行其道的關(guān)鍵原因之一就是地方為了發(fā)展，而突破了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底線。[ 《秦嶺違建別墅引發(fā)反腐龍卷風(fēng)：多名省部級(jí)落馬，1000余人遭問詢》，載《中國(guó)新聞周刊》2018年11月22日，總第878期。]第二類是政府以外的公共機(jī)構(gòu)以及承擔(dān)公共職能的私人機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)具有公共屬性，需要遵循行政法的規(guī)則。如公辦高校的內(nèi)部管理，涉及公權(quán)力部分不得違反行政法的精神和要求。第三類是自然人、法人和其他組織。從廣義上說，行政法是調(diào)整公共行政的法律部門，涉及公共行政中各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，相對(duì)人作為公共行政中的一方當(dāng)事人依法享有權(quán)利，也依法承擔(dān)義務(wù)，需要遵守相關(guān)的法律規(guī)則，否則需要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。行政法的法典化無(wú)疑能為行政法的全面遵守提供便捷條件，養(yǎng)成全社會(huì)守法的良好風(fēng)尚。

二、行政法法典化的主要目標(biāo)

目標(biāo)定位是行政法法典化發(fā)展面臨的重要問題，決定了其法典化的發(fā)展方向。行政法的法典化要立足于國(guó)家治理的實(shí)踐需求，從整體上推動(dòng)行政法體系框架的完整合理建構(gòu)。

（一）建構(gòu)中國(guó)特色的行政法體系

行政法法典化的核心目標(biāo)就是要促進(jìn)行政法的體系建構(gòu)。在行政法中，系統(tǒng)思維至關(guān)重要，直接與秩序與理性價(jià)值關(guān)聯(lián)。系統(tǒng)化的行政法有助于材料的歸類和整理、法律適用的理性化和標(biāo)準(zhǔn)劃分，促進(jìn)法學(xué)內(nèi)部各學(xué)科、法學(xué)與外部學(xué)科之間的交流和國(guó)際交流，有助于實(shí)現(xiàn)法律的安定性和法律制度的統(tǒng)一。[[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》第1卷，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第192-193頁(yè)。]只有經(jīng)過體系化構(gòu)建的行政法才能夠綜合地考慮各種不同的價(jià)值取向并抵制部門行政法領(lǐng)域法律的分散發(fā)展。如果把普通行政法作為一種秩序觀念來(lái)理解， 與其說它是通常的法律規(guī)則和法律制度的法則 ，還不如說它是持續(xù)不斷的思索和體系構(gòu)建的對(duì)象和任務(wù)。[[德]施密特·阿斯曼：《行政法體系及構(gòu)建》，劉飛譯，載《環(huán)球法律評(píng)論》2009年第5期。]

比較民法與刑法，行政法的體系化問題更為復(fù)雜。如果說民法體系可以民事主體及民事權(quán)利分類編排，刑法體系可以犯罪行為類型和制裁手段為重心構(gòu)建，行政法體系很難找到一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的分類排列標(biāo)準(zhǔn)。行政法規(guī)范目標(biāo)多元，內(nèi)容龐雜，行為各異，而且行政法制度建設(shè)的任務(wù)繁重，因此，容易陷入具體的制度建構(gòu)，體系化發(fā)展不受重視，結(jié)果是“只見樹木不見森林”。

1.行政法體系的主要框架

從理論上說，行政法體系是指各種行政法規(guī)范按照一定的規(guī)律、順序、聯(lián)系有機(jī)地排列組合，形成相對(duì)統(tǒng)一的整體，呈現(xiàn)出一個(gè)立體框架，具體由三分部分構(gòu)成：第一部分是行政法的范圍邊界。行政法體系是各種行政法規(guī)范的集合，但究竟哪些規(guī)范可歸于行政法的范疇，并不十分清楚。控制行政權(quán)的規(guī)范屬于行政法的范疇，為相對(duì)人設(shè)定權(quán)利義務(wù)的行為是否也屬于行政法規(guī)范？政府及行政機(jī)關(guān)外部管理的行為規(guī)范自然在行政法的框架內(nèi)，行政組織法規(guī)范是否也屬于行政法的范圍？第二部分是行政法體系的橫向及縱向結(jié)構(gòu)安排。在橫向上，分為一般行政法和專門行政法，專門行政法不得與一般行政法抵觸。一般行政法由哪幾部分構(gòu)成？行政組織法作為政府整體管控的重要支撐，是否也應(yīng)成為獨(dú)立的組成部分？專門行政法如何進(jìn)行歸類？在縱向上涉及效力層次。行政法規(guī)范除憲法層面外，包括了法律、行政法規(guī)和規(guī)章，還包括立法解釋、行政解釋和司法解釋等。在地方，行政法規(guī)范還包括了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。[ 為簡(jiǎn)化問題，這里暫不討論自治地方特殊性。]我國(guó)是單一制國(guó)家，國(guó)家法律必須落實(shí)到地方的行政實(shí)踐中，因此，科學(xué)設(shè)計(jì)行政法規(guī)范的層次和效力十分重要。第三部分是行政法規(guī)范的系統(tǒng)性保障。體系化的目標(biāo)就是要保證體系的完整性、嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性，需要排除各類障礙，以保證系統(tǒng)有效地運(yùn)行。同時(shí)，規(guī)范沖突適用規(guī)則和爭(zhēng)議解決機(jī)制也是行政法體系的必要構(gòu)成部分。如何保障系統(tǒng)的穩(wěn)定性和開放性，也是行政法體系化建設(shè)需要面對(duì)的問題。行政法法典化發(fā)展的整體規(guī)劃及行政法典的制定，需要就上述三個(gè)部分進(jìn)行深入研究，并通過科學(xué)地排列組合，構(gòu)建行政法的體系大廈。

2.行政法體系的歸類標(biāo)準(zhǔn)：主觀行政法與客觀行政法

行政法體系的構(gòu)建是以主觀行政法為主還是以客觀行政法為核心，直接影響行政法法典化的目標(biāo)設(shè)定。與民事法律以主觀法為核心，側(cè)重于民事主體間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系不同，行政法兼具主觀法和客觀法的雙重發(fā)展目標(biāo)。主觀行政法與客觀行政法的具體比較見表1。

需要說明的是，主觀行政法與客觀行政法不是非此即彼的孤立的兩類規(guī)范，涉及政府外部管理行為的行政法規(guī)范可以同時(shí)具備主觀法和客觀法的特征，但客觀行政法范圍更寬，涉及公共行政的各個(gè)方面，如行政組織法是典型的客觀行政法，關(guān)系到行政組織系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)架構(gòu)，不直接涉及行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。

我國(guó)自1989年《行政訴訟法》制定實(shí)施以來(lái)，行政法發(fā)展呈現(xiàn)出以主觀行政法為主的特征，特別重視個(gè)人自由和權(quán)利的保護(hù)，而以客觀法秩序?yàn)橹鞯男姓M織法、政府運(yùn)營(yíng)法則嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和公共行政的實(shí)踐需求。[ 《國(guó)務(wù)院組織法》自1982年制定后，大規(guī)模的政府改革又歷經(jīng)了七次，但《國(guó)務(wù)院組織法》沒有做相應(yīng)修改，無(wú)法及時(shí)回應(yīng)實(shí)踐需求。]客觀行政法秩序沒有完成整體性建構(gòu)。但從行政法法典化的目標(biāo)看，需要建立主客觀法并重的行政法秩序。其理由是：第一，保護(hù)個(gè)人的自由和權(quán)利永遠(yuǎn)是行政法的一項(xiàng)核心任務(wù)，主觀行政法十分重要。幾十年來(lái)，以主觀法為核心的行政法制度重構(gòu)了政府與個(gè)人的關(guān)系，推動(dòng)了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變遷，但客觀行政法在我國(guó)同樣具有重要地位。我國(guó)的公共行政多元復(fù)雜，政府的職能除了外部管理外，還承擔(dān)大量資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)職能，在履行這些職能中，并沒有直接的相對(duì)人，如果將行政法限縮在主觀行政法，就會(huì)影響對(duì)政府非管理性職能的規(guī)范，導(dǎo)致權(quán)力失控。第二，國(guó)家的整體治理模式依賴行政組織系統(tǒng)的強(qiáng)大功能。行政組織系統(tǒng)集外部管理與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作于一體，各個(gè)子系統(tǒng)相互競(jìng)爭(zhēng)，以激發(fā)其創(chuàng)造性和積極性，同時(shí)又要服從整體目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)管理和整體控制的目標(biāo)，這都需要行政組織法的支撐和保障。行政組織法屬于典型的客觀行政法范疇，強(qiáng)調(diào)對(duì)組織行為的規(guī)范和系統(tǒng)建設(shè)，而不是個(gè)人的權(quán)利義務(wù)為中心。第三，從行政法的實(shí)踐看，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)關(guān)注主觀行政法，忽略了客觀行政法的發(fā)展，以客觀法律秩序?yàn)橹行牡男姓w系建設(shè)至今重視不夠，制約了政府法治的發(fā)展。

3.行政法體系的中國(guó)特色

行政法是調(diào)整公共行政的法律，自然帶有濃厚的國(guó)別和文化特質(zhì)。各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治模式不同，公共行政的地位、目標(biāo)、任務(wù)和方式有著根本性的區(qū)別，也決定了行政法體系的各自特色。如英國(guó)行政法重視個(gè)人權(quán)利，側(cè)重于行政程序，倚重法院的監(jiān)督和救濟(jì)，這與英國(guó)的普通法制度、法院的傳統(tǒng)功能有關(guān)。[ [英]威廉·韋德：《行政法（第10版）》，駱梅英等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第15-25頁(yè)。]而在法國(guó)，行政法調(diào)整的是整個(gè)公共行政，側(cè)重于整個(gè)客觀行政法秩序的建構(gòu)，行政法的范圍寬泛，體系化程度要高于英國(guó)。[王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第14-19頁(yè)。]當(dāng)然，所有國(guó)家的行政法都有一些共同的特點(diǎn)，如都強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的規(guī)范，都重視對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)等。

我國(guó)行政法體系的建設(shè)需要立足我國(guó)的國(guó)家治理實(shí)踐，而不能局限于西方的模式和經(jīng)驗(yàn)。在我國(guó)，改革探索形成了以個(gè)體本位為基礎(chǔ)的整體治理模式，其經(jīng)濟(jì)制度和政治制度明顯區(qū)別于西方國(guó)家。追求個(gè)體自由和整體利益，崇尚社會(huì)的自由創(chuàng)造，重視政府的整體運(yùn)營(yíng)，也十分強(qiáng)調(diào)國(guó)家整體秩序安全。我國(guó)公共行政的模式是個(gè)體與整體并重，既追求個(gè)體自由和權(quán)利，又重視整體運(yùn)營(yíng)和系統(tǒng)管控，與西方國(guó)家以個(gè)體為本位、以政府為輔助的公共行政模式有著根本性的區(qū)別，這也決定了以調(diào)整公共行政為核心的行政法的獨(dú)特性以及行政法體系的框架結(jié)構(gòu)的差異，進(jìn)而對(duì)行政法法典化的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。

（二）建立行政法的理論分析框架

推進(jìn)行政法的法典化不僅要對(duì)現(xiàn)行的行政法規(guī)范予以整合分類，以便于遵照?qǐng)?zhí)行，還要通過理論梳理和行政法原則精神的提煉為行政法的發(fā)展提供指引。因此，建立一套行政法理論分析框架也是行政法法典化的重要目標(biāo)之一。面對(duì)復(fù)雜多變的行政法實(shí)踐，再完備的行政法體系也難免存在瑕疵和不足，當(dāng)行政法規(guī)范不足以滿足實(shí)踐需求時(shí)，可通過行政法理論分析框架解決問題。具體而言，行政法的理論分析框架包含如下內(nèi)容：一是法典編纂的宗旨和基本原則。法典編纂宗旨體現(xiàn)了行政法體系發(fā)展的目標(biāo)和價(jià)值追求，基本原則是行政法基本精神的凝練，可以指導(dǎo)行政法的制定和實(shí)施。二是行政法的基本框架。這是一種間接的指引，按照行政法典確立的體系框架，可以定期進(jìn)行行政法典的制定和編纂，根據(jù)變化了的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，不斷改進(jìn)完善，推動(dòng)行政法的良性發(fā)展。三是行政法的梳理分類，包括制度分類和行為分類。行政法的類型化有利于法律規(guī)范的正確實(shí)施，解決實(shí)施困難。如果分類是準(zhǔn)確的， 例如某措施被歸類為行政行為， 那么其行政程序或法院訴訟程序方面的問題就直接從體系中得到了答案。如果分類不確切，那么體系同時(shí)也提供了一種幫助， 因?yàn)樗沟媚郴顒?dòng)與其近似法律制度的比較成為可能 ，并使歸類問題依據(jù)其近似關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn) “有所改動(dòng)地 ”得到了解決。[[德]施密特·阿斯曼：《行政法體系及構(gòu)建》，劉飛譯，載《環(huán)球法律評(píng)論》2009年第5期。]四是行政法的沖突適用規(guī)則和糾紛解決條款。通過這些規(guī)范可以化解行政法實(shí)踐中的許多法律糾紛，確保行政法規(guī)則的有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)行政法的整體性目標(biāo)。

三、行政法法典的調(diào)整范圍

調(diào)整范圍是制定行政法典必須考慮的基礎(chǔ)問題，其涉及行政法法典的整體內(nèi)容框架，影響到法典化的模式選擇，也決定了法典化發(fā)展的目標(biāo)能否達(dá)成。對(duì)調(diào)整范圍的討論需要回到行政法的本體論，即行政法究竟應(yīng)該如何界定，行政法的本質(zhì)是什么，行政法的功能為何等。在此基礎(chǔ)上要確立調(diào)整范圍的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)有關(guān)爭(zhēng)議問題作出回答。

（一）行政法本體論的再認(rèn)識(shí)

行政法如何定義，其本質(zhì)特征是什么？這是一個(gè)古老的問題，但遠(yuǎn)沒有形成共識(shí)，存在著不少模糊認(rèn)識(shí)。許多學(xué)者一方面認(rèn)為行政法是調(diào)整公共行政的法律，另一方面又強(qiáng)調(diào)行政法的本質(zhì)特征是控制行政權(quán)。[姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2015年版，第14-24頁(yè)。]就范圍而言，“調(diào)整公共行政”是一個(gè)宏大的概念，包含了“控制行政權(quán)”，但不限于此，還有為公共行政提供法律支持和保障等內(nèi)涵。將“調(diào)整公共行政”與“控制行政權(quán)”混同，是源于對(duì)兩大法系行政法概念的模糊認(rèn)識(shí)。

在大陸法系國(guó)家，行政法是一個(gè)體系化的概念，按照法治原則，公共行政都必須置于法律的支配之下，所有與公共行政有關(guān)的國(guó)內(nèi)公法都屬于行政法的范疇。在法國(guó)，行政法所調(diào)整的行政活動(dòng)，包括行政活動(dòng)的組織、行政活動(dòng)的手段、行政活動(dòng)的方式，以及行政活動(dòng)的監(jiān)督及責(zé)任全部過程在內(nèi)。[王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第11頁(yè)。]行政法是與私法對(duì)應(yīng)的法律部門。[王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第10頁(yè)。]在德國(guó)，行政法規(guī)制所有的行政活動(dòng)，為行政活動(dòng)提供普遍適用的一般制度、預(yù)先確定或規(guī)定行政活動(dòng)的形式、限定行政活動(dòng)的內(nèi)容，也涉及行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及相互關(guān)系等。[[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》第1卷，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第191-192頁(yè)。]許多德國(guó)學(xué)者都特別強(qiáng)調(diào)行政法的體系化價(jià)值，最早的奧托·梅耶就是通過體系化的方式創(chuàng)建了德國(guó)的行政法，注重系統(tǒng)化、體系化仍是德國(guó)行政法的一大特色。[[德]奧托·邁耶：《德國(guó)行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2013年版，第57-67頁(yè);[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》第1卷，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第191-197頁(yè)。]而在英美法系國(guó)家，行政法則是具體制度的概念，司法制度發(fā)展而來(lái)的行政裁決制度、行政程序制度和司法復(fù)審制度。[[英]威廉·韋德：《行政法（第十版）》，駱梅英等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第3-8頁(yè)。]行政法側(cè)重于程序控權(quán)，如警察法制度、環(huán)境法制度、土地法制度等在美國(guó)，“行政法更多的是關(guān)于程序與救濟(jì)的法，而不是實(shí)體法。由各個(gè)行政機(jī)關(guān)制定的實(shí)體法不屬于行政法的對(duì)象，只有當(dāng)它可以用來(lái)闡明程序法或救濟(jì)法時(shí)才是例外?！盵 B.Schwart， Administrative Law， Boston： Little Brown， 1976， pp 1-2.]美國(guó)法律體系化的建構(gòu)依賴統(tǒng)一的法典編纂。美國(guó)法典按照事物的性質(zhì)編排，共有五十四卷，行政法只是其中的一小部分。[ 美國(guó)聯(lián)邦行政程序法被編入在第五編政府組織雇員里的第五章行政程序。詳見https：//uscode.house.gov/browse/&edition=prelim（最后訪問時(shí)間：2020年9月4日）]可見，兩大法系對(duì)行政法的理解和運(yùn)用差異很大。見表2。

縱觀幾十年來(lái)我國(guó)對(duì)行政法本體論的認(rèn)識(shí)，一直在體系化的行政法與具體制度的行政法之間切換，混合使用了兩大法系的行政法概念。當(dāng)我們談到行政法的調(diào)整范圍和推進(jìn)法治政府建設(shè)時(shí)，我們用的是體系化的行政法，當(dāng)我們討論行政法制度和行政法典編纂時(shí)，我們使用的則是具體制度的行政法概念。[章志遠(yuǎn)：《中國(guó)特色行政法法典化的模式選擇》，載《法學(xué)》2018年第9期。]在行政法的教科書中，這種混合使用尤為明顯。[胡建淼主編：《行政法學(xué)》，法律出版社2015年版;葉必豐主編：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版。]這種混用導(dǎo)致行政法的目標(biāo)遠(yuǎn)大，制度手段嚴(yán)重不足，留下許多行政法盲區(qū)。我們強(qiáng)調(diào)所有的公共行政都要受行政法的支配，重視行政法治的整體性推進(jìn)，實(shí)則僅涉及幾個(gè)具體的行政法制度，公共行政的許多領(lǐng)域，尤其是政府經(jīng)濟(jì)職能及權(quán)力沒有受到應(yīng)有的行政法規(guī)制，這也是造成我國(guó)行政法治的目標(biāo)預(yù)期與實(shí)踐運(yùn)行存在巨大差距的重要原因。

在行政法的法典化過程中，我們需要重新從體系化的角度定義行政法。其一，個(gè)體與整體并重的國(guó)家治理模式?jīng)Q定了對(duì)行政法的體系化要求，需要行政法體系的支持、規(guī)范和保障這是其一。其二，從文化傳統(tǒng)來(lái)看，體系化的行政法更符合我國(guó)的文化傳統(tǒng)。我國(guó)歷來(lái)崇尚秩序，歷史上著名的《唐六典》《明會(huì)典》等都是以秩序?yàn)橹氐男姓ǖ洹ｋm然這些法典重身份，帶有濃厚的倫理色彩，但其體系化的特征以及系統(tǒng)管理確保了古代中國(guó)的統(tǒng)一和向心力，是中國(guó)法律傳統(tǒng)中非常重要的制度。其三，從我國(guó)現(xiàn)行的法律體系看，雖然官方文件把行政法與經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法并列，但從其內(nèi)容和性質(zhì)看，經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法都屬于此范疇，是部門行政法。其四，從行政法的實(shí)踐來(lái)看，由于缺乏體系化的構(gòu)造，導(dǎo)致各自為政，不僅造成許多法律盲區(qū)，還增加了行政法實(shí)踐的負(fù)擔(dān)。

（二）公共行政的主要內(nèi)容

我國(guó)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)和政治模式?jīng)Q定了公共行政的中國(guó)特色，也在很大程度上決定了行政法所要覆蓋的調(diào)整范圍。從內(nèi)容上看，我國(guó)的公共行政分為三大部分，見圖1。

第一部分為外部管理，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境生態(tài)等方面管理，也包括日益發(fā)展的公共服務(wù)，提升個(gè)人福祉，解決民生問題。這部分內(nèi)容看上去與西方國(guó)家類似，但實(shí)質(zhì)上更加注重整體性和安全性，任務(wù)也更加艱巨，如扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，要徹底解決貧困問題。[2018年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)總體部署，確保堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。]

第二部分為政府的整體運(yùn)營(yíng)，包括行政區(qū)劃（包括開發(fā)區(qū)）調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施布局、參與市場(chǎng)交易等。我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，即以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的整體經(jīng)濟(jì)模式，這種模式集個(gè)人自由、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府引導(dǎo)控制于一體。在這種經(jīng)濟(jì)模式下，政府實(shí)際身兼兩種身份，一種是資源配置和經(jīng)營(yíng)者的地位，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃，直接或間接參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)[政府代表整體利益，以市場(chǎng)主體的身份大量從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，如國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)，土地招拍掛等。];另一種是管理者的身份，要對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管。政府履行整體運(yùn)營(yíng)職能主要依賴三類手段：第一類是行政手段。如各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的創(chuàng)設(shè)調(diào)整，各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的設(shè)計(jì)，公共基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局以及國(guó)有企業(yè)的設(shè)置管理等。第二類是半行政半市場(chǎng)的手段。如政府采購(gòu)制度、公私合作經(jīng)營(yíng)制度（PPP）以及國(guó)有土地出讓制度（招拍掛制度），都包含了國(guó)家意志性和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要素。第三類是市場(chǎng)手段（私法手段）。如國(guó)有企業(yè)與其他市場(chǎng)主體的自由競(jìng)爭(zhēng)。

第三部分為政府的系統(tǒng)管理。政府需要為兩類行政目標(biāo)的達(dá)成建立系統(tǒng)的行政組織框架和運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)需要在政府的管理職能與經(jīng)濟(jì)職能之間保持平衡，確保系統(tǒng)安全。為了發(fā)揮行政組織系統(tǒng)的積極性和創(chuàng)造性，也需要在政府之間，公共機(jī)構(gòu)之間形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。我國(guó)在改革中形成了以多元協(xié)商為基礎(chǔ)的整體性治理模式，也對(duì)公共行政提出系統(tǒng)性和整體性要求。

與西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)政府輔助性地位相比，我國(guó)的公共行政更注重積極作為，其職能寬泛，手段多元。除管理手段外，還包括與資源配置和經(jīng)營(yíng)相關(guān)的諸多手段，如行政區(qū)劃手段、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃手段、招商引資手段等。政府的雙重職能決定了政府系統(tǒng)組織的雙軌運(yùn)行，即命令服從和競(jìng)爭(zhēng)并行。一方面按照行政的統(tǒng)一性運(yùn)行，另一方面要滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，要通過競(jìng)爭(zhēng)獲取發(fā)展的各種資源。此外，受國(guó)家治理模式的影響，強(qiáng)調(diào)公共行政的系統(tǒng)管控。

公共行政的獨(dú)特性決定了對(duì)行政法的特別需求。不同國(guó)家，公共行政的側(cè)重點(diǎn)不同，從而決定了具體行政法制度的差異。如荷蘭《行政法通則》專門對(duì)政府補(bǔ)助作出規(guī)定，因?yàn)楹商m的政府補(bǔ)助重要而龐雜，需要統(tǒng)一規(guī)范。[ 行政補(bǔ)助規(guī)定在《荷蘭行政法通則》的第四章第二節(jié)中，共用了60條條文進(jìn)行規(guī)范。]在日本，行政指導(dǎo)在行政法中得到特別關(guān)注，因?yàn)樵诙?zhàn)后，行政指導(dǎo)代替強(qiáng)制執(zhí)行，已經(jīng)成為日本公共行政中不可或缺的重要制度。[ 行政指導(dǎo)規(guī)定在《日本行政程序法》第四章。王貴松：《日本行政程序法》，載《公法研究》2016年第2期。]

（三）調(diào)整范圍的主體框架

我國(guó)公共行政的范圍框定了行政法的調(diào)整內(nèi)容。具體來(lái)說，行政法包含四個(gè)部分：第一部分為行政組織法。作為公共行政的支撐和保障系統(tǒng)，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置以及人、財(cái)、物及技術(shù)手段的配置格外重要，也直接涉及到行政組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的建構(gòu)。隨著國(guó)家治理模式的變革，公共行政的系統(tǒng)性及整體性要求更高，行政組織的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制及相關(guān)手段都需要調(diào)整，行政組織法更為重要。然而令人遺憾的是行政法組織法沒有得到理論界和實(shí)務(wù)界的應(yīng)有重視，成為行政法發(fā)展的短板。

第二部分為外部管理法。這是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界多年來(lái)致力打造的行政法核心板塊，也是行政法發(fā)展最為迅速和最有成就的部分。幾十年來(lái)，先后制定了普遍適用的《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等，也制定了一大批專門領(lǐng)域的法律，如各類稅法、環(huán)境法、教育法和社會(huì)保障法等。當(dāng)然，這一部分也有許多重要的法律還沒有制定，如行政程序法、行政合同法等。

第三部分為政府運(yùn)營(yíng)法。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定著政府在資源配置和經(jīng)營(yíng)方面的特殊職能，發(fā)展經(jīng)濟(jì)已成為地方政府的核心任務(wù)。而公共資源如何配置和使用，通過何種方式進(jìn)入市場(chǎng)，如何促進(jìn)均衡發(fā)展和建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如何防止政府對(duì)壟斷性資源的不當(dāng)經(jīng)營(yíng)而導(dǎo)致市場(chǎng)畸形，這些都需要予以法律規(guī)制。政府運(yùn)營(yíng)方面涉及哪些法律制度，要確立哪些法律原則，需要全面展開研究。目前，實(shí)踐中出現(xiàn)的發(fā)展不均衡不充分的問題、政府違法和官員腐敗問題，重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)的問題都與這方面的法律制度不成熟有關(guān)。加強(qiáng)政府運(yùn)營(yíng)方面的行政法制度建設(shè)已成為法治政府建設(shè)最緊迫的任務(wù)。

第四部分為監(jiān)督救濟(jì)法。有權(quán)力就有監(jiān)督、有救濟(jì)，這是法治原則的基本要求。對(duì)政府三部分行政活動(dòng)都需要監(jiān)督，但監(jiān)督主體、監(jiān)督手段和方式會(huì)由于行政權(quán)力的性質(zhì)不同而帶來(lái)差異。以往的監(jiān)督比較側(cè)重于政府的外部管理，行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償制度都是針對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)。最新發(fā)展的行政公益訴訟制度已經(jīng)將對(duì)行政的監(jiān)督導(dǎo)入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。[ 2017年新修訂的《行政訴訟法》第25條規(guī)定：在特定領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。]但對(duì)政府的整體運(yùn)營(yíng)以及對(duì)行政組織系統(tǒng)的運(yùn)行還沒有給予應(yīng)有的關(guān)注和重視，實(shí)踐中漏洞很多。

（四）幾個(gè)爭(zhēng)議問題的討論

為厘清行政法典調(diào)整范圍的邊界，對(duì)相關(guān)問題還需要進(jìn)一步討論。

1.調(diào)整公共行政整體還是外部管理活動(dòng)？

行政法法典化的范圍是要覆蓋全部公共行政，還是專注于政府的外部管理活動(dòng)，即要建構(gòu)“大行政法體系”還是“小行政法體系”？一般認(rèn)為行政法法典調(diào)整的主要是政府外部管理[ 江必新：《邁向統(tǒng)一的行政基本法》，載《清華法學(xué)》2012年第6期;萬(wàn)學(xué)忠：《學(xué)界首次提出構(gòu)建中國(guó)行政法法法典》，載《法制網(wǎng)》，http：∥www.legaldaily. com.cn/index_artiole/content/2018-01/19/content_7452324.htm.訪問時(shí)間2018年1月15日。]，這些年來(lái)制定的行政法律也集中在這一領(lǐng)域。但如前所述，政府外部管理僅為公共行政三大內(nèi)容的一部分，而不是全部。從行政法體系化建構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)看，需要著眼于“大行政法體系”的建構(gòu)，行政法總則應(yīng)該致力于行政法體系的設(shè)計(jì)架構(gòu)。如果制定統(tǒng)一的外部管理的法典，可用《外部管理基本法》等稱謂，不宜冠以《行政法總則》或《行政法通則》的名稱，避免以偏概全，影響行政法的整體發(fā)展。

2.行政法是否包含行政訴訟法？

與民法典與民事訴訟法之間的實(shí)體法與程序法關(guān)系不同，行政法與行政訴訟法之間不是完全的實(shí)體與程序的關(guān)系，而更多的是整體與部分的關(guān)系，因?yàn)樾姓ㄖ饕空托姓C(jī)關(guān)執(zhí)行，法院行使的只是一種復(fù)審權(quán)，行政訴訟主要具有監(jiān)督和救濟(jì)功能，是監(jiān)督救濟(jì)法制度中的重要內(nèi)容。此外，對(duì)公共行政的監(jiān)督和救濟(jì)還有來(lái)自于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和上級(jí)政府及專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督與救濟(jì)等。因此，行政法的法典編纂也需要將行政訴訟法包含其中，正是在此意義上，荷蘭的《行政法通則》及美國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》都包含了行政訴訟（司法復(fù)審）。

3.如何處理行政法與領(lǐng)域法的關(guān)系？

領(lǐng)域法是指調(diào)整某一特定領(lǐng)域的法律規(guī)范的集合，如軍事法、經(jīng)濟(jì)法、教育法、衛(wèi)生法、社會(huì)保障法和互聯(lián)網(wǎng)法等。領(lǐng)域法集中了該特定領(lǐng)域的各種法律規(guī)范，涉及憲法、民事、行政和刑事方面的法律規(guī)范等，是對(duì)某一領(lǐng)域問題的綜合法律調(diào)整。近年來(lái)，不斷有學(xué)者提出領(lǐng)域法的重要性，并主張發(fā)展領(lǐng)域法學(xué)。[ 劉劍文：《論領(lǐng)域法學(xué)：一種立足新興交叉領(lǐng)域的法學(xué)研究范式》，載《政法論叢》2016年第5期。]固然，法學(xué)研究可以從不同角度、不同視域進(jìn)行研究，不應(yīng)設(shè)置任何禁區(qū)，但法典編纂則必須講究體系和邏輯，要求科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。如前所述，行政法所調(diào)整的公共行政是一個(gè)整體，行政法也應(yīng)該促進(jìn)體系化發(fā)展，不能各自為政，需要通過統(tǒng)一法典編纂實(shí)現(xiàn)體系化的發(fā)展目標(biāo)。因此，領(lǐng)域法中涉及公共行政的部分，都要受到行政法的規(guī)范，都應(yīng)該在一般行政法之下編纂專門的行政法典，如軍事行政法典、稅法典、環(huán)境法典、教育法典和社會(huì)保障法典等。

四、行政法法典化的結(jié)構(gòu)與模式

由于行政法的多元性和復(fù)雜性，尤其是我國(guó)的行政法體系龐大，難以通過一個(gè)法典囊括所有內(nèi)容，因此，需要制定多部行政法典，形成行政法典群來(lái)促進(jìn)體系化的發(fā)展。

（一）法典化發(fā)展的結(jié)構(gòu)框架

就整體而言，行政法法典化涉及橫向結(jié)構(gòu)和縱向?qū)哟危且粋€(gè)立體化的結(jié)構(gòu)框架，見圖2。

1.橫向結(jié)構(gòu)：一般行政法與專門行政法

在橫向上，行政法包括一般行政法和專門行政法兩大部分。一般行政法包括適用于所有行政法領(lǐng)域的概念、規(guī)則、原則和法律制度，涵蓋行政法領(lǐng)域的普遍性的典型的問題。[ [德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第34-35頁(yè)。]專門行政法指適用于特別領(lǐng)域的行政法規(guī)范，不能與一般行政法相抵觸。

在行政法的法典化框架中，一般行政法具有基礎(chǔ)地位，也決定了行政法體系的整體構(gòu)造和法典化的模式選擇。從調(diào)整范圍看，一般行政法應(yīng)該包括行政法總則與行政組織法、外部管理法、政府運(yùn)營(yíng)法及監(jiān)督救濟(jì)法等四個(gè)分則。其中，行政法總則應(yīng)該提煉出一般行政法中最基礎(chǔ)、最重要的概念、原則、規(guī)則和基本制度等。作為框架性立法，行政法總則可以優(yōu)先制定。行政組織立法目前比較滯后，可考慮先制定一些單行的基本法律，如制定《行政組織基本法》、修訂《國(guó)務(wù)院組織法》等，待條件成熟再編纂統(tǒng)一的行政組織法典。外部管理方面的法典制定條件相對(duì)成熟，可以制定一部《外部管理基本法》，就外部管理的基本原則、雙方當(dāng)事人、主要行為方式及效力、一般行政程序等方面作出規(guī)定。在政府整體運(yùn)營(yíng)方面，應(yīng)該制定什么樣的法律，還不是十分清晰。最可行的路徑是先制定和完善單行法律，待條件成熟再進(jìn)行法典編纂。關(guān)于監(jiān)督和救濟(jì)立法，可統(tǒng)一對(duì)現(xiàn)存的行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償及國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督等制度進(jìn)行編纂。

在行政法典編纂中，專門行政法也是不可或缺的重要組成部分。專門行政法涉及哪些內(nèi)容，需要進(jìn)一步研究歸類。在德國(guó)的行政法體系中，屬于專門行政法的有公務(wù)人員法、地方法、警察與秩序法、建筑計(jì)劃與規(guī)劃法、經(jīng)濟(jì)行政法、環(huán)境行政法、稅法、社會(huì)法、文化與科學(xué)行政法、預(yù)算與財(cái)政法、交通行政法、新聞媒體行政法和數(shù)據(jù)保護(hù)法等。[ [德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》第1卷，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第194頁(yè)。]就我國(guó)現(xiàn)行立法的情況看，比較突出的專門行政法包括國(guó)防行政法、警察與秩序法、財(cái)稅法、經(jīng)濟(jì)行政法、教育行政法、衛(wèi)生行政法、社會(huì)救助和保障法、環(huán)境行政法、文化與科技行政法等。對(duì)專門行政法的法典編纂也需要根據(jù)成熟程度分別處理，對(duì)已經(jīng)具備良好立法基礎(chǔ)的，可以制定統(tǒng)一的法典，如稅法典、教育法典、衛(wèi)生法典、環(huán)境法典等，同時(shí)開放編纂，可以制定新的單行法律，定時(shí)編纂進(jìn)入總的法典;如果立法尚不成熟，可以先單行立法，定期進(jìn)行編纂，解決制度與概念的沖突。在專門行政法典中，也可以采用“總則+分則”的模式，進(jìn)行開放式立法，預(yù)留未來(lái)的立法空間。

2.縱向?qū)蛹?jí)：法律、行政法規(guī)、規(guī)章和司法解釋

就國(guó)家層面而言，在憲法之外，行政法規(guī)范包括了法律、行政法規(guī)、規(guī)章和司法解釋等，層次較多，往往造成實(shí)施上的復(fù)雜和困難。在行政法法典化的過程中有必要就法律規(guī)范的層級(jí)和效力問題一并考慮。法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是將法律和行政法規(guī)在行政法典中統(tǒng)一規(guī)定，但分別標(biāo)明法律條款和行政法規(guī)條款，法律條款統(tǒng)一由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)討論通過，行政法規(guī)條款統(tǒng)一由中央政府討論通過，法律條款的效力高于行政法規(guī)條款的效力。[ 法國(guó)的法典編纂將法律規(guī)范和政府規(guī)章規(guī)范，即L條款和R條款整合在一起。]此外，規(guī)章和司法解釋仍可在法典之下單獨(dú)存在，但同樣需要統(tǒng)一編纂，防止碎片化和各自為政。

（二）行政法法典化的模式選擇

受各國(guó)的歷史文化和法治傳統(tǒng)的影響，其行政法法典化的模式也大相徑庭，呈現(xiàn)多元化的特征。如何選擇適合自己的法典化模式，也是行政法法典化發(fā)展需要解決的重大問題。

1.我國(guó)古代的行政法法典化模式

我國(guó)歷史上出現(xiàn)過許多行政組織法典，如《唐六典》《清會(huì)典》等。其在法律技術(shù)上，是以行政組織法為龍頭，通過對(duì)行政機(jī)關(guān)的整體分類編排來(lái)組建行政組織系統(tǒng)，并把各類機(jī)關(guān)的行為標(biāo)準(zhǔn)作為各類機(jī)構(gòu)規(guī)范的從屬部分進(jìn)行規(guī)定。[ 張晉藩主編：《中國(guó)法制通史》，法律出版社1999年版，第142-144頁(yè)。]這種以行政組織法為核心的行政法典便于上級(jí)對(duì)下級(jí)以及中央對(duì)整個(gè)行政系統(tǒng)的控制，但缺失對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為規(guī)范和監(jiān)控，尤其是各類管理行為的標(biāo)準(zhǔn)和程序沒有規(guī)定，在很大程度上，行政機(jī)關(guān)或行政官員享有很大的行政裁量空間。

這種以行政組織法見長(zhǎng)的行政法典編纂模式也影響到其他東亞國(guó)家，如日本制定有《國(guó)家行政組織法》《內(nèi)閣法》及各省廳設(shè)置法等，具有龐大的行政組織法體系。[ 《國(guó)家行政組織法》公布于1948年7月制定?！秲?nèi)閣法》制定于1947年。]時(shí)至今日，雖然行政法已從以行政組織法為中心轉(zhuǎn)向?yàn)橐酝獠抗芾硇袨闉橹攸c(diǎn)，注重管理過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系調(diào)整，但行政組織法在日本仍占有重要地位。遺憾的是，我國(guó)的行政組織法卻沒有得到應(yīng)有的重視，行政組織法的制定與完善任重道遠(yuǎn)。

2.西方國(guó)家的行政法法典化模式

現(xiàn)代的行政法典始于西方，縱觀國(guó)外行政法典化的發(fā)展，主要有四種模式：

第一種為部分領(lǐng)域法典化，以德國(guó)為代表。德國(guó)制定了《聯(lián)邦行政程序法》《行政法院法》及《社會(huì)法典》等。[ 《聯(lián)邦行政程序法》于1976年5月25日通過，《行政法院法》頒布于1960年1月21日，《社會(huì)法典》公布于1983年7月。]《聯(lián)邦行政程序法》將外部管理程序問題統(tǒng)一規(guī)定，還一并就一些實(shí)體問題進(jìn)行了規(guī)定。我國(guó)的行政程序立法探尋中，許多學(xué)者都是遵循著這一立法思路。[王萬(wàn)華：《行政程序法的內(nèi)容分析及中國(guó)立法的選擇》，載《行政法學(xué)研究》2002年第2期。]

第二種是一般行政法的法典化努力，荷蘭最為突出。《荷蘭行政法通則》把政府外部管理的行為方式、程序以及救濟(jì)手段整合在一起規(guī)定，而且行政法典采取開放式的立法模式，先立法確立行政法典框架，成熟的先制定，不成熟的等成熟后再制定[ Rob Widdershoven、夏雨：《荷蘭〈行政法通則〉訪談》，載《行政法論叢》2017年第1期。]，既強(qiáng)調(diào)整體性，又注重開放性和靈活性。

第三種是行政法典群的發(fā)展模式，為法國(guó)創(chuàng)造。1989年，法國(guó)中央政府設(shè)置了法典化高級(jí)委員會(huì)，在其推動(dòng)下制定了一系列的行政法典，如《公眾與行政機(jī)關(guān)之關(guān)系法典》《行政訴訟法典》《環(huán)境法典》《海關(guān)法典》《教育法典》《農(nóng)村法典》和《交通法典》等，尤其是法典編纂將法律規(guī)范和政府規(guī)章規(guī)范即L條款和R條款整合在一起，走出了一條行政法法典化的新路徑。[ 張莉：《法國(guó)行政訴訟法典化述評(píng)》，載《法學(xué)家》2001年第4期。]

第四種是法律編纂。這在美國(guó)最為典型。1925年，美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了《美國(guó)法典》的準(zhǔn)備工作，由國(guó)會(huì)眾議院的一個(gè)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)，由政府負(fù)責(zé)發(fā)行?！睹绹?guó)法典》1926年第一次出版，公私法混合，按照五十個(gè)項(xiàng)目分設(shè)，共五十編，每六年修訂一次。美國(guó)法典中大部分屬于公共行政的范疇，通過法典編纂實(shí)現(xiàn)了分散立法與法律體系化的對(duì)接，有效避免了沖突。

以上第一種模式相對(duì)簡(jiǎn)單，容易被接受，但不能解決復(fù)雜的行政法體系發(fā)展的要求。第二種模式是第一種模式的升級(jí)版，將外部管理和監(jiān)督救濟(jì)兩大板塊整合到了一起，但未將行政組織法包括進(jìn)來(lái)。此外，由于荷蘭實(shí)行的是資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的作用有限，政府沒有資源運(yùn)營(yíng)的職責(zé)，自然不需要規(guī)范和控制。第三種模式比較新穎，法典化的程度較高，但由于各部門編纂法典，沒有解決部門之間的職能交叉，不能完全整合相關(guān)規(guī)定。[莫菲：《法國(guó)環(huán)境法典化的歷程及啟示》，載《中國(guó)人大》2018年年第3期。]第四種模式法律編纂的規(guī)模浩大，而且公私法不分。這與我國(guó)公私法分設(shè)的方式不同，難以借鑒采用。

3.模式選擇：“法典制定+法律編纂”

比較而言，我國(guó)可以法國(guó)的法典化模式為藍(lán)本，采用“法典制定+法律編纂”的混合模式，即在行政法的總體框架下，部分領(lǐng)域制定法典，部分領(lǐng)域進(jìn)行編纂，形成法典化的行政法體系。同時(shí)，也有必要在國(guó)務(wù)院建立法典化推進(jìn)委員會(huì)，確立法典化推進(jìn)的具體領(lǐng)域，進(jìn)行法典化的專門研究，比較成熟的可以著手法典化的編纂工作。如在專門行政法領(lǐng)域可以制定《稅法典》《教育法典》《環(huán)境法典》等。至于事務(wù)管理有交叉的領(lǐng)域，如《土地法典》則需要跨部門編纂。在法典制定尚不成熟的領(lǐng)域，如政府的資源運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域可以先制定單行法律，也可以對(duì)相關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)定進(jìn)行編纂，等條件成熟再啟動(dòng)法典化的制定程序。

采用這種“法典制定+法律編纂”的混合模式，是考慮到我國(guó)行政法的發(fā)展程度不同，如外部管理方面的立法相對(duì)較快，而涉及政府整體運(yùn)營(yíng)方面的立法比較滯后，這種混合模式可根據(jù)具體情況決定是制定統(tǒng)一法典還是進(jìn)行法律編纂。此外，這種模式既充分強(qiáng)調(diào)行政法的整體性建構(gòu)，同時(shí)又滿足各個(gè)領(lǐng)域的需求，可以促進(jìn)行政法法典化的健康發(fā)展。

五、行政法法典化的整體性保障

行政法的體系龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，其法典群的發(fā)展涉及多個(gè)方面和領(lǐng)域，因此，其系統(tǒng)性保障十分關(guān)鍵。如何確立行政法體系的整體建構(gòu)方向，如何在整體性和多元性之間維持平衡，如何保障行政法體系的穩(wěn)定性和開放性，都需要慎重考慮。

（一）行政法總則：整體性框架建構(gòu)

在行政法的體系建構(gòu)中，制定一部統(tǒng)領(lǐng)全局的行政法總則具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。行政法總則不僅可以引領(lǐng)行政法法典化的發(fā)展，確認(rèn)行政法的基本原則精神，指導(dǎo)行政法的制定和實(shí)施，還可以在行政法規(guī)范不完善或相互沖突的情況下提供解決問題的基本方向。就內(nèi)容而言，行政法總則應(yīng)包含以下部分：

1.行政法的基本概念

行政法的基本概念是對(duì)行政法的內(nèi)涵外延及本質(zhì)特征的概括，也是行政法體系建構(gòu)的基石。基本概念的組合使用框定了行政法的主要結(jié)構(gòu)。如前所述，行政法體系包括組織、管理、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督救濟(jì)四大部分，要確立哪些基本概念，要在全面研究我國(guó)公共行政的重要制度基礎(chǔ)上提煉。以往以外部管理為核心的行政法概念涉及行政主體、行政相對(duì)人、權(quán)利義務(wù)、行政行為、行政法律責(zé)任、行政救濟(jì)等概念，但這組概念群將政府的整體運(yùn)營(yíng)和政府組織的系統(tǒng)管理排除在外，不利于行政法的體系化發(fā)展。

2.行政法的調(diào)整范圍及結(jié)構(gòu)框架

行政法總則需要對(duì)行政法的調(diào)整范圍作出規(guī)定，包括一般行政法和專門行政法兩大部分。一般行政法要考慮各分編的調(diào)整范圍、核心原則、行為手段和核心程序等，引領(lǐng)各分編的制定和實(shí)施。專門行政法則包括了秩序行政法、財(cái)稅行政法、經(jīng)濟(jì)行政法、教育行政法等，需要就專門行政法調(diào)整的內(nèi)容以及法典化的方式作出規(guī)定，也需要明確行政法與領(lǐng)域法的關(guān)系。此外，行政法總則還需要就法律與政策、法律與社會(huì)自治章程以及法律與國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系等作出規(guī)定。實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)遇到此類問題，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)定，理解適用比較混亂。

3.行政法的基本原則

與作為行政法大廈基石的基本概念不同，行政法原則反映的是行政法的基本精神和價(jià)值追求。規(guī)定行政法的基本原則是要為了指引行政法的制定和實(shí)施，統(tǒng)領(lǐng)行政法的發(fā)展，尤其是當(dāng)行政法規(guī)則出現(xiàn)缺漏或行政法適用中發(fā)生沖突時(shí)，這些基本原則可以提供足夠的空間來(lái)面對(duì)復(fù)雜的實(shí)踐，解決實(shí)際問題。

不同的行政法體系，其基本原則有很大的區(qū)別，這是因?yàn)樾姓ǖ恼{(diào)整范圍和體系化要求不同。如法國(guó)強(qiáng)調(diào)行政法治原則，重視客觀法法秩序建構(gòu)[ 王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第158頁(yè)。 ]，而德國(guó)行政法中的法律保留原則和法律優(yōu)位原則，都與行政法的體系建構(gòu)有關(guān)。在英國(guó)，行政法側(cè)重程序制度，重視對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的規(guī)制，因此，確立了合法行政原則（越權(quán)無(wú)效原則）、合理行政原則和信息公開原則等。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政法側(cè)重于政府的外部管理，因此規(guī)范政府與個(gè)人關(guān)系的基本原則受到關(guān)注，但政府的整體運(yùn)營(yíng)和系統(tǒng)管理要遵循哪些基本原則卻沒有得到應(yīng)有的重視。行政法中有哪些共同的基本原則，有哪些特別的原則，需要深入研究。

4.行政法的基本制度

行政法總則同樣需要對(duì)行政法的基本制度作出原則規(guī)定。這既是對(duì)已有行政法制度的歸納總結(jié)，同時(shí)也是對(duì)未來(lái)行政法制度發(fā)展方向的明確。如政府外部管理中的行政許可制度、行政處罰制度、行政強(qiáng)制制度等，政府整體運(yùn)營(yíng)中的行政區(qū)劃制度、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度、國(guó)有企業(yè)制度，行政組織管理中的系統(tǒng)管理制度、相對(duì)分權(quán)制度、政府間適度競(jìng)爭(zhēng)制度等。有些基本制度適用于公共行政的各個(gè)部分，如行政決策制度、行政規(guī)劃制度，有些制度涉及兩個(gè)部分的行政，如行政區(qū)劃制度既是行政組織上的制度，同時(shí)又是一種重要的資源配置制度。行政法的基本制度需要從實(shí)踐中提煉。如《荷蘭行政法通則》對(duì)政府補(bǔ)助制度作出專門規(guī)定，原因是荷蘭的社會(huì)福利制度比較突出，政府各類補(bǔ)貼很多，這一制度很重要，因此，成為行政法通則規(guī)范的基本制度。此外，行政法基本制度也與其文化歷史和法治傳統(tǒng)有關(guān)，如海洋法系國(guó)家更依賴于司法治國(guó)[ 于明：《司法治國(guó)：英國(guó)法庭的政治史（1154-1701）》，法律出版社2015年版，第2頁(yè)。]，因此，行政程序制度與司法復(fù)審制度構(gòu)成了行政法體系的核心，但大陸法系國(guó)家的國(guó)家治理更倚重政府，行政組織系統(tǒng)的秩序建構(gòu)就十分重要。

5.監(jiān)督救濟(jì)與法律責(zé)任

監(jiān)督救濟(jì)始終是行政法制度的重要內(nèi)容，不僅要對(duì)政府的外部管理進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)相對(duì)人進(jìn)行救濟(jì)，而且政府的整體運(yùn)營(yíng)也要建立合理的監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)糾正違法。對(duì)行政組織系統(tǒng)的監(jiān)督更多地包含在相關(guān)的國(guó)家監(jiān)督制度中，如人大監(jiān)督、政府內(nèi)部的監(jiān)督等，但也需要進(jìn)一步完善制度，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督的功效。

行政法是調(diào)整公共行政的法律，任何違反行政法的當(dāng)事人都要承擔(dān)法律后果。這里首先是政府和行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，包括糾正違法和國(guó)家賠償?shù)呢?zé)任。其次是公務(wù)員的責(zé)任，公務(wù)員要承擔(dān)違法行政的責(zé)任，包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任，故意或重大過失造成相對(duì)人損失的，國(guó)家在承擔(dān)賠償責(zé)任外有權(quán)對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)追償。再次是行政相對(duì)人的法律責(zé)任包括履行行政協(xié)議的責(zé)任以及一般違法責(zé)任，包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任。最后是公共行政協(xié)助人的法律責(zé)任。在很多情況下，公共行政需要有關(guān)組織和人員的配合，如果拒絕履行或怠于履行法定義務(wù)，公共行政協(xié)助人需要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

（二）整體性與多元性

行政法涉及公共行政的多個(gè)領(lǐng)域，多元價(jià)值，需要回應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和管理等多方面的需求，因此，在整體性和多元性之間會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)沖突。為保證行政法體系的整體性，兼顧多元制度，需要在行政法法典的制定過程中從整體上考慮各類制度的不同要求，協(xié)調(diào)一致，而不能各自為政，導(dǎo)致沖突。如政府的外部管理職能與經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)職能經(jīng)常存在著內(nèi)部緊張關(guān)系。地方政府作為管理者，對(duì)嚴(yán)重的污染企業(yè)應(yīng)該無(wú)條件制裁直到關(guān)閉，但作為地方經(jīng)濟(jì)的總運(yùn)營(yíng)者，追求經(jīng)濟(jì)利益，又需要慎重考慮當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入和就業(yè)狀況，結(jié)果導(dǎo)致少數(shù)地方執(zhí)法中的嚴(yán)重縮水。行政法體系建構(gòu)的系統(tǒng)性要求，除了要在制度設(shè)計(jì)上考慮整體相容性要求外，還需要建立相應(yīng)的沖突適用規(guī)則和糾紛解決機(jī)制。

（三）穩(wěn)定性與開放性

行政法的穩(wěn)定性是其體系成熟的重要標(biāo)志，而開放性則是行政法回應(yīng)社會(huì)變革發(fā)展的內(nèi)在要求。穩(wěn)定性指行政法秩序一旦形成，要保證相對(duì)穩(wěn)定，便于遵循和實(shí)施。頻繁修法成本高昂，不利于客觀行政法秩序的穩(wěn)定。這里的穩(wěn)定是指行政法基本框架的穩(wěn)定和基本制度的堅(jiān)守，不排除單行行政法的創(chuàng)立和修訂完善。由于行政法調(diào)整的行政活動(dòng)多元復(fù)雜，并具有流變性的特點(diǎn)，這也造成行政法典制定或編纂的困難，但行政法的基本框架、基本原則精神和基本制度并不會(huì)因?yàn)榫唧w規(guī)則的改變而發(fā)生根本變化。法典化的過程就是要立足國(guó)情，經(jīng)過充分調(diào)查、深入研究，達(dá)成對(duì)行政法基本框架、基本原則精神和基本制度的共識(shí)，而一旦固定下來(lái)，要保持相對(duì)穩(wěn)定。

開放性是指行政法要能夠面對(duì)時(shí)代的挑戰(zhàn)，不斷吸納最先進(jìn)的管理理念和技術(shù)手段，創(chuàng)新和修訂行政法規(guī)則，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求。行政法的開放性由公共行政自身的特殊性所造成。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和技術(shù)等任一領(lǐng)域的變化，都要求公共行政及時(shí)回應(yīng)。行政法要不斷根據(jù)變化了情況，建立新的法律規(guī)則，修訂過時(shí)的行政法制度。如隨著科技的快速發(fā)展，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)制對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的支持，都需要政府的投入和最終保障。行政法的開放性可以通過法典制定為未來(lái)預(yù)留立法空間或定期進(jìn)行分類編纂的技術(shù)解決。行政法的法典化可以統(tǒng)籌穩(wěn)定性和開性的要求。荷蘭的《行政法通則》就是采用行為歸類整體框架分段編纂的方式確保其穩(wěn)定性和開放性。

結(jié)語(yǔ)

行政法法典化的夢(mèng)想不僅是為了借鑒民法典制定的經(jīng)驗(yàn)，更是時(shí)代的呼喚。行政法法典化是實(shí)現(xiàn)行政法體系完整建構(gòu)不可或缺的重要手段。我國(guó)以個(gè)人本位為基礎(chǔ)的整體主義治理模式以及行政法治自身對(duì)秩序和理性的內(nèi)在要求，尤其是依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的需要，都決定了行政法體系建構(gòu)的必要性和緊迫性。行政法法典化發(fā)展的目標(biāo)就是要立足國(guó)情，建設(shè)中國(guó)特色的行政法體系，為國(guó)家建設(shè)與發(fā)展提供行政法的支撐和保障。就行政法法典的調(diào)整內(nèi)容而言，需要從體系整體的角度把握，將涉及公共行政的所有行政法規(guī)范都納入到行政法典的規(guī)劃和制定之中。除了學(xué)術(shù)界比較重視的政府外部管理法及監(jiān)督救濟(jì)法外，還包括政府運(yùn)營(yíng)法和行政組織法，這兩者都是我國(guó)行政法的特色所在，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定了政府的資源配置和經(jīng)營(yíng)職能，而整體治理模式意味著行政組織的系統(tǒng)管控。同時(shí)，各個(gè)領(lǐng)域的專門行政法也需要在統(tǒng)一的行政法框架內(nèi)制定與實(shí)施。行政法法典編纂的模式可以采用法典制定與法律編纂結(jié)合的方式，通過《行政法總則》的制定，建立一般行政法與專門行政法的基本框架。在此基礎(chǔ)上，對(duì)條件比較成熟的部分制定行政法典，如《外部管理基本法》《稅法典》《教育法典》《環(huán)境法典》等;條件不成就的，可以先制定

單行立法，定期編纂，待條件成就后再制定法典。至于《行政法總則》的制定，要提煉行政法最基本的理念、原則精神，確立行政法的基本框架，并對(duì)行政法適用中的普遍性問題作出明確規(guī)定。此外，還需就行政法的整體性和多元性統(tǒng)合、穩(wěn)定性與開放性等展開討論，并探索解決的方法和路徑。無(wú)可置疑，行政法的法典化是一項(xiàng)十分重大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要探討研究的問題很多，本文僅為初步思考，希冀能夠?yàn)樾姓ǚǖ浠耐七M(jìn)貢獻(xiàn)微薄之力。

Study on Basic Issues of Codification of Administrative Law：

From the Perspective of Administrative Law System Construction

XUE Gang-ling

（Institute of Government Reform and Rule of Law Construction， South China Normal University， Guangzhou 510631， China）

Abstract：

The promulgation of the Civil Code marks that the construction of the rule of law in China has entered the era of systematic development， and also activated the dream of codification of administrative law. In the past decades of reform and opening up， the administrative law system has been improved a lot， the relationship between government and individual has been reconstructed， the transformation of socialist market economy has been promoted. However， the multiple development paths of the administrative law lead to different goals， scattered contents and lack of systematic construction. It also brings the burden and confusion of the creation， implementation and compliance of the administrative law. These problems need to be solved by codification. The core goal of codification of administrative law is to promote the integrated construction of administrative law， and to establish an administrative law system matching with China's national governance. The codification of administrative law involves the adjustment scope of administrative law code， the structural framework of administrative law and the overall guarantee. Codification is a complex system engineering， which needs to strengthen the basic theoretical research to establish the system framework of administrative law， and also needs to establish a reasonable codification path and model to promote the systematic development of administrative law.

Key Words：? codification of administrative law; systematic development;the General Provisions of administrative law

本文責(zé)任編輯：林士平

青年學(xué)術(shù)編輯：楊尚東