論我國立法修正案制度的實施困境及完善思路＊

汪全勝

（山東大學法學院，山東威海264209）

立法修正案是法律提案的一種，不過它與一般的法律提案即立法提案有所不同，一般的法律提案是正式立法程序啟動的第一個環(huán)節(jié)，作為立法修正案的法律提案是發(fā)生在立法程序啟動之后，是對已進入立法程序的法案進行修正的提案，或?qū)σ呀?jīng)提出修正案的法案再行提出修正的提案。［1］很多國家都在立法過程中設(shè)立有立法修正案制度，我國也有一些制度規(guī)定，但實踐運用不多。我國是否要建立立法修正案制度，如果需要設(shè)立這樣的制度，那么又如何發(fā)揮它在我國立法過程中的作用，促進我國立法的民主化與科學化，這是值得探討的課題。

一、立法修正案制度存留問題的提出

立法修正案是立法程序進行中的立法提案，它與法律修正案不同。法律修正案有“法律案意義上的修正案”與“制定法意義上的修正案”兩種理解，法律案意義上的修正案是指：“對已經(jīng)生效的法律進行變更、刪除或者補充的議案?！保?］233而制定法意義上的法律修正案在我國是指：全國人大及其常委會對憲法和重要基本法律進行修改而形成的，與原法律文本之間既相對獨立又可以相互融合，是最終發(fā)生法律效力的文本形式［3］，如憲法修正案、刑法修正案等。從提案角度看，立法修正案與法律修正案都是一種立法提案，是有立法提案權(quán)的主體向立法機關(guān)提出的議案。立法修正案與法律修正案只是發(fā)生的時間不同而已，法律修正案的提出是法律修正案正式進入立法議程的第一步，而立法修正案則是發(fā)生于立法議程啟動以后對原法律或法律修正案提出修正的議案。

立法修正案制度最早于1987 年11 月24 日六屆人大常委會第23次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》中確立的，該法第31 條規(guī)定：“交付表決的議案，有修正案的，先表決修正案?！钡摲]有明確修正案何時提出、以何種方式提出等相關(guān)內(nèi)容。

2000 年出臺的立法法并沒有對該制度進行規(guī)定。筆者查閱立法法起草過程的相關(guān)資料，意圖了解下立法法為什么缺失這種制度的規(guī)定，是不需要建立這種制度呢還是有其他原因。立法法最早有一份專家建議稿，是由當時中國社會科學院李步云牽頭組織一批專家起草的，在這份專家建議稿中，第43條、第44條對立法修正案制度作了規(guī)定①第43條規(guī)定：“在法律案交付表決前，常委會組成人員十人以上聯(lián)名或全國人大各專門委員會可以提出對該法案的修正案，修正案必須以書面形式提出，并附有修正案草案。委員長會議決定是否將修正案提交本次會議審議，或先交有關(guān)的專門委員會審議，提出報告，再決定是否提請本次會議審議，不提請常務(wù)委員會會議審議的，應(yīng)當向常務(wù)委員會會議報告，并向提案人說明。法律修正案的內(nèi)容不得與原法律草案的立法宗旨相違背?！钡?4條規(guī)定：“……在提出修正案的情況下，會議應(yīng)先對修正案進行表決，參加表決人數(shù)過半數(shù)贊成時通過。”。起草組在專家建議稿說明中指出，“修正案制度是解決審議法律案重大意見分歧的有效方式之一?！薄敖ㄗh稿對修正案的提出、專門委員會對修正案的審議、修正案不得與該法律案立法宗旨相違背以及修正案的提前表決等內(nèi)容作了規(guī)定?！保?］45在其后立法法有關(guān)草案文本中，如1997年6月5日的《中華人民共和國立法法（征求意見稿）》以及1999 年8 月6 日法律委員會整理成的《中華人民共和國立法法（草案）》［5］59，都欠缺立法修正案制度的規(guī)定。但根據(jù)資料記載，在立法法征求意見稿的意見征求過程中，有的地方和部門提出，建立修正案制度對保障立法審議權(quán)、提高立法質(zhì)量、促進法律法規(guī)的順利出臺有重要意義，建議對修正案制度作出規(guī)定。不過這種建議沒有被立法部門所采納。在諸多關(guān)于立法法修訂過程中的爭議問題的文章②這些文章有：劉松山：《一部關(guān)于立法制度的重要法律——〈立法法〉制定過程中爭論的主要問題及其解決方式》，載《中國司法》2006年第7期、第8期及第9期；山野整理：《制定立法法，完善立法制度》，載《中國法學》1994年第4期；陳斯喜：《制定立法法，規(guī)范立法活動》，載《中國法律》1995年第2期；武增：《立法法起草過程中的幾個問題》，載《中國人大》2000年第4期；顧昂然：《關(guān)于立法法的幾個主要問題》，載《人民政壇》2000年第5期、第6期等。中，都沒有提及是否要設(shè)立立法修正案制度，或者說，是否設(shè)立立法修正案制度并不在立法法制定過程中爭議問題的范圍內(nèi)。從審議制度的設(shè)置來看，西方國家的審議制度中，辯論與提出修正案是兩種不同的制度，辯論只是針對法案中的規(guī)定是贊成還是反對及其理由說明，在辯論中是不能提出替代法案規(guī)定的方案的。但我國立法審議制度則有所不同，審議或討論的內(nèi)容可包括贊成、反對及其理由，也可以對法案中規(guī)定條款提出替代方案及其理由，而且我國立法法確立了憲法和法律委員會的統(tǒng)一審議制度，在一定程度上保證了不同意見的爭論可以達到妥協(xié)與一致，“即在審議過程中，代表和委員可以對議案提出各種修改意見。有關(guān)的人大專門委員會和有關(guān)的工作機構(gòu)對這些意見進行匯集整理，認真研究，在此基礎(chǔ)上對草案進行修改，這一過程經(jīng)歷多次循環(huán)往復，直到代表或委員沒有重大意見分歧時，才交付表決。”［6］209針對我國現(xiàn)行立法審議中的統(tǒng)一審議制度對立法修正案的可替代性，是否意味著我國立法中不需要設(shè)立立法修正案制度呢？多數(shù)學者認為我國應(yīng)建立立法修正案制度，有學者認為，“立法修正案是解決法律案審議過程中重大意見分歧的經(jīng)常性和有效性手段之一”［5］298；李步云表達了同樣的觀點，他認為“修正案制度是解決審議法律案重大意見分歧的有效方式之一?！保?］45苗連營認為，“在堅持現(xiàn)行議事制度的前提下，有必要逐步建立修正案制度?！保?］210

二、立法修正案制度確立的價值

雖然立法法沒有確立立法修正案制度，但是在一些地方議事規(guī)則與立法條例中仍然確立了立法修正案制度。根據(jù)筆者在“中國法律法規(guī)信息庫”的查詢，總共有75項地方性法規(guī)規(guī)定了立法修正案制度，2015年立法法修訂之后有20件，占27%；2015 年之前有55 件，占近73%。根據(jù)法的名稱，制定地方人大議事規(guī)則的有10件，如廣西、山西、上海、大同、烏魯木齊、福建、重慶、廈門、汕頭、深圳；制定地方人大常委會議事規(guī)則的有24件，如廣西、四川、黑龍江、包頭、淮南、貴州、銀川、寧夏、內(nèi)蒙古、海南、安徽、西藏、山東、唐山、甘肅、汕頭、深圳、吉林、珠海、廣東、新疆、湖北、重慶、福建、貴州等；其他是一些地方通過立法條例或《地方性法規(guī)制定條例》來建立，如《山西省地方立法條例》《北京市制定地方性法規(guī)條例》等。以上地方性法規(guī)對立法修正案制度規(guī)定有共同點也有差異，后文會結(jié)合現(xiàn)行地方性法規(guī)的規(guī)定來考察立法修正案制度的具體內(nèi)容。

筆者認為，我國應(yīng)該健全立法修正案制度，以彌補現(xiàn)行立法審議制度存在的不足，發(fā)揮立法過程中的民主性，提高立法質(zhì)量。

（一）促進法案的深度審議

不論是全國人大及其常委會，還是地方人大及其常委會，其會議次數(shù)少、議程多、會期短，用于立法的時間往往安排很緊湊，如我國全國人大每年召開一次會議，全國人大常委會每兩個月召開一次會議，會議的時間也就1——7 天；地方人大及其常委會的會議次數(shù)與會期也差不多。在會議時間限制的情況下，人大代表及其常委會的審議或討論的時間是有嚴格控制的。如全國人大常委會議事規(guī)則第31 條的規(guī)定①“在全體會議上的發(fā)言，不超過十分鐘；在聯(lián)組會議和分組會議上，第一次發(fā)言不超過十五分鐘，第二次對同一問題的發(fā)言不超過十分鐘。事先提出要求，經(jīng)會議主持人同意的，可以延長發(fā)言時間。”，地方人大及其常委會也是如此，如《上海市人大常委會議事規(guī)則》第25 條的規(guī)定。②“常務(wù)委員會組成人員和列席會議的人員在全體會議上對會議議題的審議發(fā)言，第一次不超過十分鐘，經(jīng)主持人同意的，可以延長五分鐘；第二次對同一議題的發(fā)言不超過五分鐘?！卑凑者@個時間要求，不僅存在代表或委員的發(fā)言時間的限制，甚至有多數(shù)代表來不及表達自己的意見。如此，法案不能得到充分的審議與討論，代表或委員的審議權(quán)利的行使并不會很充分。這樣就有可能出現(xiàn)，法案在并沒有得到充分審議或討論的情況下就提交表決，倉促出臺。

（二）保障少數(shù)者意見的權(quán)利

傳統(tǒng)的立法審議制度，多采取多數(shù)人的意見決定制。在統(tǒng)一的審議過程中，在修改意見眾多的情況下，憲法和法律委員會或法制委員會工作人員根據(jù)自己的立法經(jīng)驗、專業(yè)技能對各種意見進行取舍，通常少數(shù)人的意見并不一定得到重視，這樣就沒有做到尊重少數(shù)人的權(quán)利。立法修正案是整個立法程序的細小環(huán)節(jié)，各國立法程序的設(shè)置都會注意少數(shù)人的意見在立法過程中得到尊重的問題；在少數(shù)服從多數(shù)的基礎(chǔ)上，肯定和承認少數(shù)的權(quán)利，少數(shù)人有機會充分表達自己的意見和觀點。［7］23從各國關(guān)于立法修正案制度的實踐來看，立法修正案多是議會議員少數(shù)人聯(lián)名提出。我國地方性法規(guī)中也多規(guī)定常委會委員五人可以聯(lián)名提出。通常對法案的修改或修正意見先是被少數(shù)人所感知、所提出，這樣的少數(shù)人的意見通過去說服別人，可能會成為多數(shù)人的意見。因此，立法修正案制度的設(shè)計不僅深化我國現(xiàn)行立法的審議制度，更重要的是在尊重、保障少數(shù)人權(quán)利的基礎(chǔ)上，使立法能夠吸納更多正確的意見，提高立法質(zhì)量。

（三）均衡民主與效率

民主與效率都是立法程序追求的目標，但在一些情況下，民主與效率可能有一定的沖突。如西方的議會黨團制，議員來自不同的黨團，提出的意見代表自己黨團的利益，往往不同的黨團提出不同的立法修正案，議會在諸多不同的修正案之間爭論不休，法案久審未果，延誤立法效率。我國立法過程中的統(tǒng)一審議程序有它的優(yōu)點，“有利于在匯集各種意見的基礎(chǔ)上仔細分析研究，從而達到去粗存精、去偽存真的目的，有利于節(jié)約時間，提高立法效率”［2］233；但因注重立法效率，審議過程過于匆忙，一些問題未能廣泛地討論，甚至連意見表達的機會都沒有，那么結(jié)果就會適得其反，可能會存在一些代表或委員對法案中的個別條款意見分歧較大，而影響整個方案的表決，如1989年全國人大常委會在審議城市居民委員會組織法草案時就出現(xiàn)這樣的情況，由于部分委員對該法案中的個別條款分歧較大，故法案在表決時未能獲得半數(shù)票通過。設(shè)立立法修正案制度，均衡立法過程中的民主與效率，可能會達到理想的效果，如此，立法修正案制度有利于強化立法機關(guān)的合議功能，“有效解決法案審議過程中產(chǎn)生的重大分歧意見?！保?］233

三、現(xiàn)行立法修正案制度的實施困境

以上考察說明，我國除了全國人大常委會議事規(guī)則用1條明確立法修正案制度外，地方性法規(guī)有75件明確了立法修正案制度，但條款的數(shù)量也多是1 條或2 條，上述有34 件地方人大以及地方人大常委會議事規(guī)則中對立法修正案制度的規(guī)定，基本上照搬全國人大常委會議事規(guī)則第31條的條款規(guī)定。一些地方立法條例或地方性法規(guī)制定條例則對立法修正案制度的實踐運作進行了規(guī)定，但條文數(shù)量至多限于2條。

那么立法修正案制度的實踐效果如何呢？

全國人大立法中曾經(jīng)有一次類似立法修正案制度的實踐。1993 年現(xiàn)行憲法第二次修改之前，最早是1993年2月14日由黨中央向全國人大常委會提出了關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議。第七屆全國人大常委會收到了中共中央的建議后，于2月22 日第三十次會議上討論了這個建議，并最終由全國人大常委會表決同意接受中共中央提出的建議，決定擬將中共中央提出的憲法修正案草案及時提請八屆全國人大一次會議審議。全國人大常委會在討論中共中央的修憲建議時，先是原則上通過了中共中央的修憲建議，但對其中一部分內(nèi)容提出了補充或修改的建議，這個修案或補充建議是中共中央修憲建議所沒有的。中共中央結(jié)合全國人大常委會提出的修改與補充建議后，又再次提出了憲法修改的補充建議，但此時全國人大常委會已來不及開會討論了，中共中央就將這補充建議提交第八屆全國人大會議主席團。但是根據(jù)我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，有權(quán)提出憲法修改案的，只有兩類主體，一是全國人大常委會；二是五分之一以上全國人大代表聯(lián)名提出，中共中央不是立法提案主體，其所提出的修憲建議不能作為立法提案。為了作為合適的法律提案提出，第八屆全國人大主席團組織發(fā)動實現(xiàn)憲法規(guī)定的以五分之一以上全國人大代表聯(lián)名的立法提案，后來有2 283 名全國人大代表聯(lián)名，符合了憲法規(guī)定的立法提案權(quán)的主體資格，1993 年全國人大將憲法修改列入了大會議程。將中共中央提出的補充建議交給各代表團討論后，“再由主席團將全國人大常委會提出的憲法修正案草案和代表聯(lián)名提出的修改方案加工合并為一個統(tǒng)一的規(guī)范的憲法修正案（草案），交付全體代表表決?！保?］128但這個做法與全國人大常委會議事規(guī)則第31 條規(guī)定不同，它不是“有修正案的，先表決修正案”行為。所以時任全國人大常委會法制工作委員會副主任委員的鄭淑娜認為“這并不是真正意義上的立法修正案制度的實踐?！保?］128

地方人大立法修正案制度的實踐效果如何呢？筆者查閱了相關(guān)資料，上海市人大常委會有過兩次實施立法修正案制度的經(jīng)歷。第一次發(fā)生在2002 年，上海市人大常委會審議《上海市出版物發(fā)行管理條例（草案）》，在主任會議決定提交常委會會議表決前一天，以賈樹枚為代表的6位委員提出了該草案的立法修正案，即該草案第5條的第1、2 款，明確了修正意見與修正的理由，但最后經(jīng)人大常委會先行表決修正案，未獲得半數(shù)，修正案未能通過。［9］173-179另一次發(fā)生在2005 年，上海市人大常委會審議《上海市住房公積金管理若干規(guī)定（草案）》期間，俞德雄等5 位常委會組成人員聯(lián)名就住房公積金增值收益的使用范圍問題提出修正案，但主任會議決定交由法制委員會研究，并沒有直接提請全體會議審議［10］。這一次并不是完整意義上的立法修正案活動。

雖然我國全國人大常委會議事規(guī)則以及75 件地方性法規(guī)確立了立法修正案制度，但這樣的制度在實踐中運行效果并不好，全國人大及其常委會沒有實行過一次立法修正案制度，而地方上也就上海人大常委會運行過真正意義上的立法修正案制度且僅有一次?？梢娺@樣的制度并沒有得到有效實施。

那么這種制度的實施困境根源是什么呢？有學者總結(jié)了這樣幾個原因［8］：第一，簡單的條文缺乏可操作性；第二，人大的會議制度以及組織體制難符實際操作條件；第三，與統(tǒng)一審議存在沖突可能；第四，受制于穩(wěn)健導向的改革思想。實際上，在一些地方性法規(guī)關(guān)于立法修正案制度的規(guī)定中，盡管條文數(shù)量不多，但對立法修正案程序的規(guī)定還是具有可操作性的。這樣一種制度在很多西方國家得到普遍肯定與廣泛采用，但在我國存在一定的實施困難。劉松山認為，西方國家的議員參與立法活動，主要方式就是參與立法的辯論和提出修正案，立法的辯論是議員自由表達對法案的意見，但要涉及法案的修正，則需要正式地提出立法修正案。［5］298這種觀點也受到鄭淑娜的認同，“在西方議會中，議員表達意見的途徑和方式就是提議案、參加辯論、提修正案和參加表決?！薄叭绻髮ψh案進行修改，必須提出修正案。”［8］127那么，針對西方國家議會的審議制度這種特點，我國在審議過程中，人大代表或常委會委員能自由發(fā)表意見，不僅是贊成或反對的意見及其理由說明，也可以是修改法律草案的意見，從而在某種程度上替代了西方國家只能提出立法修正案的制度。

四、我國立法修正案制度的完善思路

我國立法修正案制度實施效果不好，在某種程度上與制度設(shè)計不具有可操作性有關(guān)。全國人大常委會議事規(guī)則僅作了1條規(guī)定，我國地方性法規(guī)最多的也就作了2條規(guī)定，制度設(shè)計無疑是不完善的。

（一）立法修正案的提出主體

從性質(zhì)上講，立法修正案也是一種法案，“凡是有提案權(quán)的機關(guān)或人員均可提出，即修正案的提案人和普通議案的提案人應(yīng)是一致的。”［11］166在我國法案提出主體即立法提案權(quán)主體是有一定范圍的，如根據(jù)我國立法法規(guī)定，向全國人大提案的主體有七大類，向全國人大常委會提案的主體有九大類，但這樣一些主體能否成為立法修正案的提案主體呢？從有立法修正案制度的各國情況來看，其提案主體與一般提案主體有差異［1］。我國很多地方規(guī)定，提出立法修正案的主體范圍僅限于一定范圍內(nèi)的代表或委員，如我國北京、甘肅、山西、上海等多個地方規(guī)定人大常委會委員5人以上聯(lián)名可以對常委會審議的法案提出立法修正案；北京、烏魯木齊規(guī)定人大代表10人以上聯(lián)名可以對人大會議審議的法案提出立法修正案；大同則規(guī)定人大代表十分之一以上人員聯(lián)名可以向人大會議提出立法修正案；南昌則規(guī)定人大專門委員會和常委會組成人員5人以上聯(lián)名可以提出法規(guī)草案的修正案等。從現(xiàn)有制度規(guī)定來看，立法修正案的提出主體一般限于參與該法案審議的一定范圍內(nèi)的人員，其他國家機關(guān)不能作為提案權(quán)的主體，這種設(shè)置有一定的合理之處，“享有提案權(quán)的國家機關(guān)既然不參與立法機關(guān)的審議和表決過程，也就沒有提修正案的可能和必要?！保?］211根據(jù)我國現(xiàn)行立法法確立的統(tǒng)一審議制度，參與法案統(tǒng)一審議的人大專門委員會也可以提出立法修正案。因各國的立法修正案制度均適用于議會立法，我國的立法修正案制度也僅適用全國人大及其常委會以及地方人大及其常委會的立法，行政機關(guān)的立法不適用立法修正案制度。

（二）立法修正案的提出時機

立法修正案通常是在原法案的基礎(chǔ)上提出的，在尊重原法案制定的必要性、可行性的基礎(chǔ)上以及不違背原法案基本原則、立法宗旨的情況下，對原法案部分內(nèi)容的修改、補充、廢止等的立法活動。那么這就意味著，在原法案已正式提出，列入了立法機關(guān)的議程，進入法案的審議階段至法案最終表決之前，立法修正案才可提出。各國的做法有所不同，“在美國、日本，無論是委員會階段，還是院會階段，都可以提出修正案。在英國，二讀階段只允許提出旨在完全拒絕議案的修正案，不能提出改變內(nèi)容的修正案?！保?2］489有學者總結(jié)了世界各國提出立法修正案的時機［13］204-205，有可在立法程序的任何階段提出；有可在法案進入委員會和院會階段時提出；有可在委員會階段或委員會報告階段時提出；有可在立法機關(guān)舉行大會時提出；有可在第一讀程序（第一審）后的任何階段提出；有可在第二讀程序階段或第三讀程序階段提出的情況。

我國有規(guī)定只能針對草案表決稿提出立法修正案的，如北京、山西、南昌等；有規(guī)定對列入會議議程的法案或準備交付大會表決前的決議草案提出修正案的，如烏魯木齊。而且有的地方對提出立法修正案時機進行細化、具體化，如烏魯木齊規(guī)定：“修正案須在大會表決前舉行的主席團會議前兩小時提出”；大同規(guī)定在“議案或決議、決定草案進行表決八小時前”可以提出；上海、西藏規(guī)定在表決會議召開前4小時；重慶則規(guī)定表決稿交付表決1天前；江蘇則規(guī)定法規(guī)案交付表決2日前等。

根據(jù)我國現(xiàn)行立法法規(guī)定，一般是實行三審制，法案列入議程后進入正式立法程序，除了法案的提出這一環(huán)節(jié)外，就進入法案的審議環(huán)節(jié)。全國人大常委會第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，“提案人的說明，包括法案的立法宗旨，基本內(nèi)容及立法決策的依據(jù)，有的還包括有關(guān)機關(guān)、團體提出的意見及采納情況或者未予采納的理由?！保?4］63由分組會議進行分組審議。根據(jù)我國立法審議的特點，我們認為在第一次審議之后至法案表決之前提出立法修正案比較合適。

對于需要確立在表決之前幾個小時內(nèi)提出比較妥當?shù)膯栴}，根據(jù)上海市人大常委會兩次立法修正案的經(jīng)歷，時間節(jié)點的設(shè)置可考慮這樣幾個因素：一是常委會組成人員有時間醞釀提出立法修正案；二是人大常委會的法律委員會能夠有時間對修正案進行審查，提出自己的意見；三是常委會的主任會議能夠有時間作出決策，將立法修正案提交審議與表決。根據(jù)我國多數(shù)地方性法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)至少在人大常委會表決法案前的4小時提出。如此，則應(yīng)明確我國立法修正案提出的時間，是在一審后至法案表決前的4小時，有關(guān)主體可向立法機關(guān)提出立法修正案。

（三）立法修正案的內(nèi)容限制

修正案是在原法案基礎(chǔ)上的修正，一般來說應(yīng)當尊重原法案的立法原則宗旨的基礎(chǔ)上的一些修改，不應(yīng)是全部替換。“一般情況下，一個修正案只能涉及原案的一個條款，并應(yīng)主要針對有重大爭議的條款提出；同時，不得與原案的立法宗旨相抵觸，也不得普遍修正原案?！保?］212美國州議會的議事規(guī)則也規(guī)定，提出修正案必須與原法案有密切關(guān)聯(lián)性，“眾議院不得審議與相關(guān)提案不同主題或試圖達到與相關(guān)提案不同目的的修正案或替代修正案；不得審議其相關(guān)條款與原提案相關(guān)條款有實質(zhì)性區(qū)別或?qū)⑼耆淖冊岚感再|(zhì)的修正案或替代修正案。”［15］358立法修正案一般針對原法案中具有重大爭議的條款，在實踐中有這樣幾種形式：

第一，條款替代。對原法案中條款的制度設(shè)計存在重大爭議，提案者提出替代原法律條款的新條款，對原條款進行新的制度設(shè)計；

第二，條款廢止。對原法案中重大爭議的條款，目前規(guī)定條件還不成熟或不宜作出規(guī)定，并且即使不作出這種規(guī)定不影響法案的整體性與邏輯性，提出條款廢止的修正案；

第三，補充內(nèi)容。原法案中某條款設(shè)計有缺陷，需要補充其他內(nèi)容，才能使得該條款完整，具有可操作性，而提出補充內(nèi)容的修正案；

第四，混合修正。即可能存在對某條款的替代或補充、廢止的內(nèi)容，在一個修正案中同時提出的以上兩項或三項內(nèi)容的修正案。

當然作為立法修正案，主案中得提出修正的條款內(nèi)容、依據(jù)、理由及說明，附帶完整的立法修正案草案；不論是國內(nèi)還國外，立法修正案都要求以書面形式提出。

提出修正案有沒有次數(shù)的限度，如是否允許在第一次提出修正案的基礎(chǔ)上，再提出第二次立法修正案？多數(shù)國家允許兩級修正，第一級修正是對原法案的修正；第二級修正是對一級修正的修正，“對修正案的審議和表決首先從距離原案最遠的第二級修正案開始。第二級修正案經(jīng)討論后交付表決，通過后便并入第一級修正案，如果沒通過即被放棄。然后再討論第一級修正案。第一級修正案通過后便并入原案，如果沒通過即被放棄。最后討論并表決原案?！保?2］我國立法實踐還沒有出現(xiàn)這樣的情形，但這樣的情況應(yīng)該考慮到，從我國現(xiàn)行立法程序設(shè)置來看，最多也就兩級修正，一般情況下，一級修正或一次修正是立法修正案的常態(tài)。

（四）立法修正案的程序

立法修正案是特殊的法案，特殊性除了表現(xiàn)在提出修正案的主體范圍以及提出的時間上，在程序方面也有一定的特殊性。但它也遵循一般法案立法的基本程序，即提出、審議、表決、通過等環(huán)節(jié)。

第一，立法修正案的提出。根據(jù)前文的考察，立法修正案提出的主體，是參與該法案審議的專門委員會或一定數(shù)量的議員（代表、委員），提出的時機在我國最好是在一審之后至法案表決前4小時。對于提出立法修正案的形式，各國都要求以書面形式提出；內(nèi)容方面包括修正的條款、依據(jù)、理由以及相關(guān)的立法例等，附有相關(guān)的修正案草案。立法修正案的受理主體是立法機關(guān)，通常由人大主席團、人大常委會委員長會議或?qū)ｉT的法律機構(gòu)如憲法和法律委員會以及地方的法制委員會，甚至是其工作機構(gòu)。

第二，決定提交審議。立法修正案提出后，須由有關(guān)主體作出決定。我國有地方性法規(guī)規(guī)定人大的立法是由人大主席團決定，如重慶、烏魯木齊等規(guī)定，立法修正案提出后，由“主席團會議決定是否提請人大代表團審議”；人大常委會的立法通常則是由主任會議決定，如北京、山西等規(guī)定，“由常委會主任會議決定是否提請常委會審議”。但在上海的兩次立法實踐中的做法，一種是由人大主席團或主任會議提請審議，還有就是由人大主席團或主任會議先交由法制委員會審議，提出審議意見的報告，再交由主席團或主任會議提請大會或常委會審議。

第三，審議。我國一般法案的審議是三審制，那么對于修正案的審議需要采取幾審制呢？我國各地方性法規(guī)都沒有規(guī)定，上海地方立法實踐中采取一次審議機制。考慮立法修正案的數(shù)量以及是否允許提出二次修正案的問題，我們認為采取一審制比較合適，一是立法修正案一般是針對有重大爭議的條款，而一個法律文本中有重大爭議條款數(shù)量并不多，一些爭議不大的可以在一般的審議過程中修改就足夠了。根據(jù)我國立法法規(guī)定的“三審制為原則，一審或兩審制為例外”，對修正案爭議較大的可以采用兩審制，爭議不大的一審制即可。也就是說，人大及其常委會根據(jù)立法修正案的數(shù)量及爭議程度，可采取一審制或兩審制。

第四，表決通過。正如全國人大常委會議事規(guī)則規(guī)定的，“有修正案的，先表決修正案”。如果允許設(shè)置兩級修正案的，根據(jù)后提出的修正案優(yōu)先表決的原則表決，通常是先表決第二個修正案，第二個修正案通過的按第二個修正案修改原案；如果第二個修正案沒有通過的，則再行表決第一個修正案，第一個修正案通過后則修改原案，如沒通過則直接審議或表決原案。根據(jù)通過后的修正案而修改的原案，在表決時未通過，則表決通過的修正案也不能單獨生效。“在同一級修正案上對同一個問題有幾個不同修正案的，先討論和表決最先提出的修正案；該修正案如果能對抗其他修正案的，則該案獲得通過后，其他修正案即無需再交付表決；如不能對抗，則還應(yīng)將其他修正案交付表決?！保?6］

（五）立法修正案的撤回

法案的撤回是提案人因種種事由撤回自己所提的法案。提案人通常希望自己的提案能被重視或進入立法議程，但也有特殊情況發(fā)生，如“環(huán)境變化，情事變遷；由于法案本身內(nèi)容缺失需要補充、修正，或者由于立法時機還不成熟”［17］198等，提案人想撤回提案。我國立法法規(guī)定①“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應(yīng)當說明理由，經(jīng)委員長會議同意，并向常務(wù)委員會報告，對該法律案的審議即行終止?！?，提案人提出法案也可以撤回法案，撤回是提案人的權(quán)利，但這種撤回權(quán)利也是有一定的限制。根據(jù)各國的立法實踐，通常有四種撤回方式：“提案未經(jīng)復議之前，提案人可隨時撤回；提案經(jīng)復議后，提案人如果請求撤回，必須征得復議人的同意；提案已為主席接受并交會議討論，提案人想撤回的，要由主席征得全體議員同意后才能撤回；提案被修正以后，不得撤回。”［18］457對于立法修正案是否可以撤回，我國現(xiàn)行法律制度并沒有規(guī)定，根據(jù)立法法第40條確立的基本原理以及各國立法實踐的做法，在修正案未審議前，立法提案人可隨時撤回；在主席團或常委會交付表決前，提案人申請撤回的，應(yīng)當說明理由，并經(jīng)主席團或常委會表決同意后予以撤回；如果不同意，則該提案不得撤回；在交付表決后，不論是否通過，提案都不允許撤回。

五、結(jié) 語

我國立法修正案的實踐困境根源在于作為規(guī)范我國立法活動的準據(jù)法——《中華人民共和國立法法》對立法修正案制度設(shè)計的缺失以及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的粗糙、不可操作，2000 年制定及2015 修正的立法法均沒有對全國人大常委會議事規(guī)則第31條規(guī)定的立法修正案制度進行認可，導致一些地方機關(guān)認為該制度不適用于現(xiàn)行體制，即使在立法法出臺之前一些地方性法規(guī)規(guī)定了較為詳細的立法修正案制度，有的在立法法出臺或修正之后從地方性法規(guī)中刪除了該相關(guān)條款，如《成都市立法條例》《杭州市立法條例》等。在頂層設(shè)計缺失背后也有一定的認識論根源，認為我國現(xiàn)行立法體制不同于西方的立法體制，我國立法體制的統(tǒng)一審議制度的設(shè)立在某種程度上可替代源自西方的立法修正案制度。但我國現(xiàn)行的統(tǒng)一審議制度，在價值取向上，沒有有效均衡多數(shù)人決策與尊重少數(shù)人意見之間的關(guān)系，沒有處理好效率取向與民主取向的價值協(xié)調(diào)，也沒有處理好立法質(zhì)量與立法精細化的關(guān)系。在這種情況下，立法機關(guān)通過立法修正案制度強化我國的立法審議，提高立法審議的深度與質(zhì)量，確屬必要，因此完善我國現(xiàn)行的制度設(shè)計是提高立法修正案制度實施效果的前提。

從制度設(shè)計來看，我國立法法應(yīng)完善全國人大及其常委會立法修正案的提出主體、提出時機、提出內(nèi)容的限制以及程序的規(guī)定，地方人大及其常委會在其議事規(guī)則或立法條例中對立法修正案制度進行細化設(shè)計，增強其可操作性。根據(jù)以上的研究，建議立法法以及地方立法條例明確以下內(nèi)容：

全國人大憲法和法律委員會、一個代表團或30 名以上的全國人大代表聯(lián)名；可以向全國人大主席團提出立法修正案；全國人大憲法和法律委員會、常委會組織人員10人以上聯(lián)名可以向全國人大常委會提出立法修正案；地方人大法制委員會、地方人大代表10人以上聯(lián)名或一個代表團可以向地方人大提出立法修正案；地方人大法制委員會、地方人大常委會5人以上聯(lián)名可以向地方人大常委會提出立法修正案；全國人大及其常委會立法修正案提出應(yīng)是在法案進入議程通過第一次審議后至法案的最終表決前1天提出，地方人大及其常委會立法修正案應(yīng)是法案進入議程通過第一次審議后至法案的最終表決前4小時提出；立法修正案應(yīng)采用書面形式，提出法案修改、補充或廢止的條款、依據(jù)或理由并附有具體修正案；立法修正案在提交后未進入審議之前，提案人可隨時撤回法案，但提案人應(yīng)向主席團或主任會議說明撤回的理由；在議案已由主席團或常委會主任會議提交會議審議后未交付表決前，提案人申請撤回的，由主席團或主任會議提交大會或常委會投票決定，多數(shù)人贊成撤回的，可以撤回；多數(shù)人不同意的，提案不能撤回；主席團或主任會議已決定交付表決的，提案人不得撤回。