中國農(nóng)地制度之紛爭：“三權(quán)分置”的權(quán)利關(guān)系、法理沖突及其解決途徑＊

劉禹宏，楊凱越

（天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，天津300134）

一、前 言

我國作為農(nóng)業(yè)大國，土地問題始終是關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵性問題。農(nóng)村土地問題能否有效解決，不僅關(guān)系到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變和發(fā)展，更關(guān)乎國家糧食安全和社會穩(wěn)定。因而，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革被認為是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展的重要決定因素，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要制度保障。［1］我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革歷程是一個將土地產(chǎn)權(quán)先“集中”后“分解”的過程，作為當前既定政策的“三權(quán)分置”，毫無疑問是現(xiàn)階段深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和制度創(chuàng)新的重要舉措。由于政策性權(quán)利只有上升為法律化權(quán)利才能維系其生命力［2］，如何對“三權(quán)”進行法律上的有效表達至關(guān)重要。2018年12月29日的第十三屆全國人民代表大會常委會會議通過并于2019年1月1日開始施行的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》（以下簡稱《土地承包法》），對于實現(xiàn)“三權(quán)分置”政策法律化，深化土地制度改革，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

三權(quán)分置政策的確立和法律化路徑是符合我國現(xiàn)實國情的。我國農(nóng)地制度的發(fā)展和完善進程具備獨有的特殊性，當現(xiàn)行的土地制度無法適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需求時，農(nóng)民會自發(fā)的形成力量來與之相抗衡，從而使實踐先于理論，倒逼土地制度進行發(fā)展和變革。［3］改革開放以來，中國農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化。為實現(xiàn)“耕者有其田”的現(xiàn)實需求，我國農(nóng)村土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生第一次分離，從而極大的調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率得到大幅提升。同時，我國經(jīng)濟社會也在極短時間內(nèi)實現(xiàn)了飛速發(fā)展。短短四十年間，我國的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程迅速推進，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘開始消融，農(nóng)民可選擇的職業(yè)路徑得到拓寬，農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)業(yè)人口向城市流動的數(shù)目與日俱增。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，“耕者有其田”的現(xiàn)實需求逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤案吒涮铩?，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求水漲船高，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的限制逐漸顯現(xiàn)。提出和確立三權(quán)分置政策的目的之一，就是為了解決在兩權(quán)分離制度之下，因土地權(quán)利分離不徹底使農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到極大限制改革難題。［4］實際上，對于“三權(quán)分置”的理論研究和實踐探索，90年代初便已見端倪。有研究提出，對土地權(quán)利進行進一步細分在完善土地制度、保護土地資源、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟等方面均具有重要的意義。［5］到2016年中共中央一號文件明確提出“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善‘三權(quán)分置’辦法”，農(nóng)地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)格局在政策層面正式形成。三權(quán)分置政策正是通過對土地制度的繼續(xù)深化和改革，進一步消弭對于土地和土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的限制，從而使土地的利用效率與生產(chǎn)效率得到提升［5］，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變。

政策是法律的依據(jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化。［6］任何一項政策的落地實行都離不開法律的保障。本次對《土地承包法》的修訂，夯實了三權(quán)分置政策根基，實現(xiàn)了政策規(guī)范化的第一步。但從本次修訂所呈現(xiàn)的結(jié)果來看，尚未能對“三權(quán)分置”框架下的完整權(quán)利關(guān)系進行明晰的搭建，從而導(dǎo)致了新的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中土地權(quán)利屬性和關(guān)系出現(xiàn)了諸多模糊之處?？扑估碚摫砻?，只有當權(quán)利得到清晰界定，資源才能得到有效配置。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的土地資源得到有效配置，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。因此，需要通過對基于新法的土地權(quán)利派生所遵循的法理關(guān)系進行辨析，進而探索出新《土地承包法》基調(diào)下的符合理論和實踐的三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)體系的實現(xiàn)路徑。

二、三權(quán)分置權(quán)利體系下農(nóng)村土地權(quán)利關(guān)系及法理沖突

本次新修訂的《土地承包法》在保留并部分補充了原《土地承包法》中對于土地承包經(jīng)營權(quán)表述和內(nèi)容的同時，于第九條“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營”中出現(xiàn)了“土地承包權(quán)”的權(quán)利表述。由此，新修訂的《土地承包法》，使三權(quán)分置的權(quán)利體系框架中出現(xiàn)了“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”“四權(quán)”并存的現(xiàn)狀?！八臋?quán)”共存的結(jié)構(gòu)是否合理，是否能夠與三權(quán)分置政策目標和要求相融合，需進行進一步的闡述和辨析。

（一）具有權(quán)利束特征的“四權(quán)”結(jié)構(gòu)與我國權(quán)能理論的法理沖突

本次新修訂的《土地承包法》所提及的“四權(quán)”中，對于土地承包權(quán)的表述尤其模糊，而土地承包權(quán)不僅與土地經(jīng)營權(quán)生成路徑相關(guān)，同時在名稱上也與土地承包經(jīng)營權(quán)存在極大的相似性，很容易在討論和使用的時候出現(xiàn)混淆和沖突［7］。因此，要厘清“三權(quán)”分置結(jié)構(gòu)中“四權(quán)”并存是否合理，首先要厘清“四權(quán)”權(quán)利的生成路徑和其所遵循的法理基礎(chǔ)。

土地承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度實現(xiàn)第一次權(quán)能分離的產(chǎn)物，并隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的日漸成熟和完善被法定為用益物權(quán)。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)也是本次我國農(nóng)村土地制度改革由兩權(quán)分離向三權(quán)分置演進過程中的重要改革對象。對于三權(quán)分置權(quán)利體系的構(gòu)建方式，于2016年10月頒布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中已經(jīng)明確指出要“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”。根據(jù)《意見》指示，三權(quán)分置農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系應(yīng)當是由“土地所有權(quán)+土地承包權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”所組成的“三權(quán)”形式的權(quán)利結(jié)構(gòu)。其中，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)均由土地承包經(jīng)營權(quán)派生并賦予承包戶，再由承包戶通過將其所享有的土地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求。但在新修的《土地承包法》中，由于保留了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利名稱和權(quán)利概念，使“三權(quán)”結(jié)構(gòu)的派生路徑也相應(yīng)發(fā)生了改變。根據(jù)新修《土地承包法》第九條的規(guī)定，當享有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方對承包地的土地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)之后，其所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)所具有的剩余權(quán)利天然形成土地承包權(quán)。在承包方自主經(jīng)營承包地時，其所享有的是完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，而當承包方不選擇自主經(jīng)營時，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)才會發(fā)生分離。［8］

上述權(quán)利的派生方式，或多或少體現(xiàn)了“權(quán)利束”的產(chǎn)權(quán)觀念?！皺?quán)利束”的概念源于科斯對于產(chǎn)權(quán)的界定，并被英美法系國家的財產(chǎn)法理論所采用?！皺?quán)利束”觀念認為，所有權(quán)是“一束權(quán)利”，是一組平等的完整權(quán)利所組成的集合體。因此，所有人可以將該權(quán)利集合進行拆分，從而將其所享有的財產(chǎn)權(quán)在任意時間地點拆分給任何其他主體。若將承包戶所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)看作是“一束權(quán)利”，承包戶就可以將其自由拆分從而派生出土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。

“權(quán)利束”概念在英美法系語境之下是切實可行的，成熟的英美法系體系也可以對權(quán)利束的界定和分離提供有效的保護。［9］但我國屬于大陸法系國家，所遵循的并非是“權(quán)利束”的財產(chǎn)法理論，而是“物權(quán)法定”、“一物一權(quán)”的物權(quán)體系。在我國的物權(quán)語境下，所有權(quán)概念并不是“一束權(quán)利”的集合體，而是一個“標記了所有權(quán)的盒子”，這個“盒子”中所盛放的就是包括占有、使用、收益及處分的特定權(quán)能。亦即，所有權(quán)并非是由一組相互平等的權(quán)利所組成的集合，而是一項對于物可進行完全支配的絕對和完整的概念［10］，我國物權(quán)體系和土地產(chǎn)權(quán)體系的建立所應(yīng)遵循的應(yīng)當是權(quán)能分離理論。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是一次基于我國物權(quán)體系，成功進行權(quán)能分離的實踐，通過對完整的所有權(quán)中使用和收益的權(quán)能進行讓渡，賦予承包方由所有權(quán)作為母權(quán)而派生出的土地承包經(jīng)營權(quán)。承包方通過土地承包經(jīng)營權(quán)而享有的使用和收益的權(quán)能，歸根結(jié)底是來源于完整的土地所有權(quán)的部分權(quán)能。同時，根據(jù)新修訂的《土地承包法》第四十七條規(guī)定“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)?！笨芍?，承包方在經(jīng)營權(quán)未發(fā)生流轉(zhuǎn)的情形下也可對土地進行抵押擔(dān)保，但抵押擔(dān)保的權(quán)利來源于土地經(jīng)營權(quán)而非此時還未發(fā)生分離的土地承包經(jīng)營權(quán)，根據(jù)“任何人不得將大于自身的權(quán)利轉(zhuǎn)讓于他人”的基本法理，具有融資擔(dān)保權(quán)能的土地經(jīng)營權(quán)并非是由不具有融資擔(dān)保權(quán)能的土地承包經(jīng)營權(quán)所賦予的，其權(quán)利來源依舊應(yīng)當是完整的土地所有權(quán)?；诖耍巴恋厮袡?quán)-土地承包經(jīng)營權(quán)-土地承包權(quán)/土地經(jīng)營權(quán)”的派生路徑顯然是不能成立的。新《土地承包法》視域下的土地權(quán)利關(guān)系還需進行進一步審慎的考量。

（二）土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能屬性的紛爭與后果

1．土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能屬性的紛爭

越是明晰、強有力的土地權(quán)利，越能增強經(jīng)營者的信心，使其可以放心的對土地進行經(jīng)營、管理和改良。［11］土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立雖然符合實踐需求，但一項缺少法律規(guī)范和保障的土地權(quán)利顯然是不夠清晰和有力的。因此，三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)制度的法律化必然要為土地經(jīng)營權(quán)這項新設(shè)權(quán)利提供有效保障，從而完成對土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，充分釋放土地資源的財產(chǎn)功能，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多元化經(jīng)營，以期為經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體帶來經(jīng)濟效益和提供法律保障。［12］

三權(quán)分置制度改革關(guān)鍵在于創(chuàng)設(shè)剝離身份屬性的可以自由流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，三權(quán)分置法律化的關(guān)鍵同樣也在于對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的合理定位。［13］關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的討論由來已久，從三權(quán)分置制度設(shè)想構(gòu)造之初，對于新創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)究竟應(yīng)屬于債權(quán)還是物權(quán)便已開展了熱烈的討論。持債權(quán)說觀點的學(xué)者認為，在土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)權(quán)能完整的前提下，可通過債權(quán)方式來解決承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，與物權(quán)說相比，更具有天然的制度優(yōu)勢［14］；物權(quán)說觀點則是立足于政策，認為土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)最主要的目的就是構(gòu)造出剝離原有身份屬性的用益物權(quán)，進而認為“應(yīng)當純化其財產(chǎn)權(quán)屬性，著力將其推向市場”［15］。理論層面的探討未能形成一致的結(jié)論，實踐中對于土地經(jīng)營權(quán)的行權(quán)方式同樣未能形成統(tǒng)一標準。基于理論和現(xiàn)實層面的雙重考慮，本次《土地承包法》的修訂中采取了“只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)［16］”的處理方法。

2．土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能屬性紛爭的后果

淡化土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)固然可以在短期內(nèi)穩(wěn)定農(nóng)村社會關(guān)系，但對于一項新設(shè)定的權(quán)利制度在長期中的有效運行，勢必將造成一系列消極后果。

首先，物權(quán)和債權(quán)是兩種完全不同的權(quán)利，其權(quán)利設(shè)計存在不能相容甚至是互斥的巨大差別。對于一項新概念，若不能清楚的、不引起誤解的進行定義，將“對法學(xué)和法律實踐都是有害的［17］”。一項權(quán)利不可能同時被設(shè)定為物權(quán)和債權(quán)，若不能對土地經(jīng)營權(quán)的屬性進行清晰的界定，那么在后續(xù)的權(quán)利程序設(shè)計之中就會出現(xiàn)更多的模糊點，無法為土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利運行提供有效的支撐。其次，物權(quán)與債權(quán)的行權(quán)方式存在差異，對于物權(quán)和債權(quán)的立法保護同樣也存在差異。土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)，其目的是為了通過去除土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性的桎梏，打破農(nóng)地只能在特定集體這個“小圈子”中流轉(zhuǎn)的限制［18］，擴大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的范圍，將市場經(jīng)濟引入農(nóng)地流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。應(yīng)當認識到，在我國農(nóng)村特有的社會經(jīng)濟環(huán)境下，培育出完備的市場經(jīng)濟的條件還未能臻至成熟。根據(jù)費孝通先生的觀點，相比以契約為約束的市場經(jīng)濟規(guī)則，我國農(nóng)村社會更傾向于以信任和默契為依托的熟人社會的小圈子經(jīng)濟。這種熟人社會的“小圈子”經(jīng)濟與一貫以來的土地非規(guī)范性流轉(zhuǎn)的“小圈子”高度重合，若要使土地可以真正“流動”起來，除了需要解除制約土地流轉(zhuǎn)的身份性因素桎梏，也要打破農(nóng)村社會的“小圈子”經(jīng)濟模式。土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能屬性若不能得到清楚闡述和界定，后續(xù)對于其權(quán)利的保護必然會出現(xiàn)盲點，承包方和經(jīng)營方的權(quán)益無法得到有效保障，進而影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，不僅違背了三權(quán)分置法律化的初衷，甚至可能會對社會穩(wěn)定產(chǎn)生不利的影響。

（三）土地所有權(quán)的落實需求與持續(xù)虛化風(fēng)險

三權(quán)分置的政策目標對于所有權(quán)的要求是“落實”。要實現(xiàn)所有權(quán)的“落實”，首先就需要明晰所有權(quán)為什么會存在“虛化”風(fēng)險。作為一項完整的物權(quán)，土地所有權(quán)可以作為母權(quán)利，通過權(quán)能分離搭建出中國特色的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系。可以說，土地所有權(quán)是我國土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的起點，是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的根基。但同時，作為土地所有權(quán)權(quán)利主體的“集體”所隱含的模糊性也無可避免的成為了整個農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系脆弱和不穩(wěn)固的根源。

1．所有權(quán)虛化：權(quán)力主體的模糊與缺位

我國農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，然而，農(nóng)村集體作為農(nóng)村中最基層的、具有獨立開展經(jīng)濟活動自主權(quán)的經(jīng)濟組織，在實踐中很多基層單位并沒能進行落實和有效組建；進而，法律為彌補基層經(jīng)濟組織的缺位和適應(yīng)實踐要求，規(guī)定“村集體經(jīng)濟組織或村委會、村內(nèi)各個集體經(jīng)濟組織或者村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織”均可成為農(nóng)村集體的代行主體，依法行使土地所有權(quán)（物權(quán)法第六十條），直接造成了土地所有權(quán)權(quán)利主體的多元化，行權(quán)混亂等風(fēng)險隨之增加。權(quán)利主體的模糊導(dǎo)致了土地所有權(quán)“先天不足”。

缺位的農(nóng)村集體無法有效行使其對集體土地所享有的所有權(quán)，也就無法為其所代表的農(nóng)村集體成員帶來切實利益，這一難以調(diào)和的矛盾也就成為了農(nóng)村土地必須發(fā)生權(quán)能分離的內(nèi)在誘因。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在此基礎(chǔ)上所發(fā)生的第一次權(quán)能分離，通過將土地所有權(quán)所享有的占有、使用、收益和處分四項權(quán)能中的使用與收益權(quán)能進行拆分和讓渡，構(gòu)建出土地承包經(jīng)營權(quán)。享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶個體，雖然并不直接擁有土地，也無法對土地進行處分，但由于其所享有的使用和收益權(quán)能，已經(jīng)足以有效解決當時社會經(jīng)濟背景之下土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效率的問題，并為我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度探索出了一條可行的道路。但同時，“權(quán)能分離”的成功實踐，同樣使原本就“先天不足”的農(nóng)地所有權(quán)催生出了被虛置的風(fēng)險。

2．所有權(quán)的夯實與農(nóng)地制度的有效運行

兩權(quán)分離的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制結(jié)構(gòu)原本是一個圓滿的閉環(huán)體系。代行土地所有權(quán)的權(quán)利主體通過發(fā)包將一定期限內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)賦予屬于集體成員的農(nóng)戶，期滿之后農(nóng)戶將其被分配到的土地交還土地所有權(quán)的權(quán)利主體，土地所有權(quán)重新還原成為一項完整的權(quán)利，以便土地所有權(quán)的權(quán)利主體進行二次分包。然而，在現(xiàn)實實踐中，由于農(nóng)村社會的局限性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長周期性等現(xiàn)實原因，嚴格執(zhí)行土地承包經(jīng)營權(quán)的到期歸還與重新分包幾乎是難以實現(xiàn)的。因此，為了保障土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利人的權(quán)益，保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性，國家再三出臺相關(guān)政策，以穩(wěn)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)為基本要義，將土地承包經(jīng)營權(quán)的期限不斷延長。按照《土地承包法》規(guī)定，當前我國耕地的承包期限為三十年，承包期屆滿后再延長三十年。逐漸延長的土地承包經(jīng)營權(quán)時限在保障了農(nóng)民生產(chǎn)生活穩(wěn)定性的同時，也模糊了土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項定限物權(quán)的時限性。對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利人而言，與其個體利益緊密相關(guān)的是已經(jīng)穩(wěn)定了的土地承包經(jīng)營權(quán)，而非集體土地所有權(quán)。甚至于，原本作為母權(quán)利派生出土地承包經(jīng)營權(quán)的土地所有權(quán)，在現(xiàn)實實踐中反而成為了與土地承包經(jīng)營權(quán)相對立的一項權(quán)利。無法按期交還的土地承包經(jīng)營權(quán)直接導(dǎo)致土地所有權(quán)相關(guān)權(quán)能的缺失，而被虛化的土地所有權(quán)若要重新進行整合和充實，勢必會損害到已擁有穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)的集體成員個體利益。集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的沖突，一度使集體土地所有權(quán)被認為是阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根源，這也是有關(guān)農(nóng)地私有化的觀點甚囂塵上的原因之一。

但農(nóng)地私有制并不是可以一勞永逸的解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題的最優(yōu)解。馬克思通過對印度的研究分析，認為在傳統(tǒng)印度歷史發(fā)展過程中建立起來的土地公有制，是保障人民生活不隨政治領(lǐng)域動蕩而發(fā)生動蕩的根由，而在英國殖民者將土地私有制強制帶入到印度社會以后，印度的土地公有制被迅速瓦解，絕大多數(shù)農(nóng)民因此失去土地，生活無法得到保障，印度社會從此陷入了巨大且無可逆轉(zhuǎn)的災(zāi)難之中。［19］我國國情雖與印度不甚相同，但類似的風(fēng)險并非沒有發(fā)生的可能性。我國作為社會主義國家，追求效率的同時，公平必須放在被考量因素的首位，尤其是現(xiàn)如今農(nóng)村社會保障體系并不完善的背景下，為了防止農(nóng)民失地等情況的出現(xiàn)，堅持農(nóng)村土地集體所有是必須不能動搖的。有觀點認為“農(nóng)村土地集體所有制度主要是一種政治上的產(chǎn)權(quán)安排，更多的意義在于意識形態(tài)而非實際的經(jīng)濟利益”［20］67，這顯然是有失偏頗的。堅持農(nóng)村土地集體所有，并非是單純基于意識形態(tài)，更多的是作為集體成員的最后一道保護屏障，通過將特定的財產(chǎn)固定于共同體的內(nèi)部，以避免農(nóng)地流失等不可控的風(fēng)險發(fā)生。

本次新修訂的《土地承包法》，對于土地所有權(quán)的部分未做明顯改動，因而對于土地所有權(quán)的“落實”要求也未能起到有益的推動作用。作為整個土地權(quán)利制度體系的根基，土地所有權(quán)在三權(quán)分置農(nóng)地制度改革進程之中所受到的重視存在明顯不足，如何在平衡三權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)之上避免土地所有權(quán)的繼續(xù)虛化需要得到更多的關(guān)注和更深層次的探討。

三、新土地承包法視域下三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)改革實現(xiàn)途徑

基于上述討論，本文認為，應(yīng)當對土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)進行整合合并，以使模糊的“四權(quán)”結(jié)構(gòu)重新回歸為清晰的“三權(quán)”結(jié)構(gòu)體系；設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，為土地流轉(zhuǎn)提供清晰可靠的保障；規(guī)范土地所有權(quán)權(quán)利主體，消除多元主體形式，建立有效的集體經(jīng)濟組織，為土地政策法律的制定和執(zhí)行提供穩(wěn)固的根基和保障。

（一）整合土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)，回歸“三權(quán)”結(jié)構(gòu)體系

1．“四權(quán)”共存現(xiàn)狀阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)和權(quán)利保護

新修訂的《土地承包法》未能清晰界定被保留的土地承包經(jīng)營權(quán)與新出現(xiàn)的土地承包權(quán)之間的關(guān)系，從而使“三權(quán)分置”呈現(xiàn)出了“四權(quán)”共存的立法現(xiàn)狀。不清晰的地權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)對于已經(jīng)在現(xiàn)實實踐中正如火如荼開展的三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)制度改革顯然會造成一定程度的困難和阻力。一方面，從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的角度來看，明晰的產(chǎn)權(quán)有助于降低交易費用，增加產(chǎn)權(quán)權(quán)利價值［21］，農(nóng)民所擁有的土地權(quán)利越明晰，就越能促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高生產(chǎn)力，減少貧困［22］。另一方面，我國農(nóng)民的文化程度普遍偏低。據(jù)相關(guān)研究顯示，我國農(nóng)民受教育程度在高中及以上水平的僅占5.5%，大部分農(nóng)民則僅為初中或小學(xué)水平，甚至有四分之一的農(nóng)民是沒有接受過任何教育的。［23］低教育程度下的農(nóng)民群體能否正確理解修訂后的地權(quán)結(jié)構(gòu)，關(guān)系到他們是否能在土地承包及流轉(zhuǎn)過程中有意識的對自身權(quán)利進行合法并有效的保護。

2．整合土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)：理論及現(xiàn)實依據(jù)

我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和不完善的農(nóng)村社會保障體系決定了我國農(nóng)村土地承載著大部分農(nóng)民群體的社會保障功能。通過兩權(quán)分離的實施，土地的這一社會保障功能以土地承包經(jīng)營權(quán)的形式被呈現(xiàn)了出來，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不過是身披私權(quán)外衣的社會保障之替代品［24］”，因此，土地承包經(jīng)營權(quán)必然呈現(xiàn)出了身份性權(quán)利的屬性特征。

土地承包經(jīng)營權(quán)是一項已經(jīng)被法定的完整的用益物權(quán)，根據(jù)權(quán)能分離理論，并不能以土地承包經(jīng)營權(quán)滅失為前提而通過“權(quán)利束”的分離方式分離出新的土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)。并且，經(jīng)過四十年的實踐，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)在現(xiàn)實中深入人心，因此對土地承包經(jīng)營權(quán)進行保留是可行的。不同于土地承包經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)移所體現(xiàn)的權(quán)利主體發(fā)生變化，受轉(zhuǎn)讓方成為原土地承包經(jīng)營權(quán)的新主體，造成承包方對農(nóng)地“使用或失去”的零和局面，并無形中對土地的流轉(zhuǎn)造成了限制的流轉(zhuǎn)方式［25］，新修《土地承包法》第九條的規(guī)定所提出的土地承包權(quán)，是土地承包經(jīng)營權(quán)對非身份性權(quán)利的土地經(jīng)營權(quán)進行權(quán)能讓渡后的剩余部分，與未發(fā)生流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性相比并沒有發(fā)生變化，只是受到了來自新創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)的限制。因此可以認為，土地承包權(quán)所承載的身份性權(quán)能與土地承包經(jīng)營權(quán)并無二致，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)應(yīng)當是同一項具有身份性的土地權(quán)利。

綜上所述，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)應(yīng)為同義，應(yīng)當將上述兩項權(quán)利的整合。根據(jù)權(quán)能分離的權(quán)利派生理論，將三權(quán)分置語境下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系重塑為以土地所有權(quán)為權(quán)利源頭的“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”的三權(quán)結(jié)構(gòu)體系。

（二）賦予土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性，明確經(jīng)營權(quán)行權(quán)規(guī)則與方式

促進農(nóng)業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵，在于對農(nóng)地使用權(quán)和處分權(quán)的細分調(diào)整和重新安排。［26］農(nóng)地的使用權(quán)和處分權(quán)體現(xiàn)的是主體在農(nóng)地生產(chǎn)中的決策權(quán)利，需要主體能夠?qū)ιa(chǎn)環(huán)節(jié)做出直接決定。［27］投射到“三權(quán)分置”制度架構(gòu)中，農(nóng)戶對于土地的使用權(quán)和處分權(quán)主要呈現(xiàn)為土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是三權(quán)分置農(nóng)地制度改革中新創(chuàng)設(shè)的一項權(quán)利，也是實現(xiàn)農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的重要載體。土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)法律化，是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革進程中的重要一筆。實現(xiàn)土地權(quán)利從“兩權(quán)”到“三權(quán)”的分置，從法律層面創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)，歸根結(jié)底是為農(nóng)地流轉(zhuǎn)從而實現(xiàn)規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而服務(wù)的，若枉顧農(nóng)地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)實需求，僅在文本層面實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的“分置”，其本身并不會產(chǎn)生現(xiàn)實的經(jīng)濟價值。［28］然而，本次新修訂的《土地承包法》中雖然對土地經(jīng)營權(quán)進行了大篇章的闡述和界定，卻并未能對有關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的物、債二權(quán)屬性的紛爭和論戰(zhàn)提出決定性的結(jié)論，作為主要載體的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不能清晰界定，就不能為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供強有力的支撐和保障。根據(jù)本次新修訂的《土地承包法》，土地經(jīng)營權(quán)的形成方式并非唯一，以耕地為客體的土地經(jīng)營權(quán)就有至少兩種生成路徑，其一是享有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方選擇向金融機構(gòu)融資擔(dān)保而形成的“土地經(jīng)營權(quán)”（第四十七條），其二為經(jīng)營權(quán)人通過土地流轉(zhuǎn)而獲得的“土地經(jīng)營權(quán)”第三十六條。據(jù)此，有觀點認為，可以根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)不同的形成方式分別對其進行權(quán)利屬性的判定，將承包方為進行融資擔(dān)保而生成的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定為用益物權(quán)，將通過流轉(zhuǎn)形成的經(jīng)營權(quán)人的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定為債權(quán)，從而從更微觀的層面解決土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的紛爭。［29］上述觀點為土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬界定提供了新的思路。但前文提到，我國農(nóng)民群體受教育程度偏低，普遍的低教育程度無法在短期內(nèi)得到明顯改善，對于在“土地經(jīng)營權(quán)”一項權(quán)利名稱之下設(shè)定出兩項權(quán)屬相異的同名稱權(quán)利所構(gòu)建出的復(fù)雜權(quán)利架構(gòu)，在基層進行落實和推進過程中很容易會產(chǎn)生理解上和操作上的困難和偏差，難以有效保障農(nóng)民群體和農(nóng)業(yè)從業(yè)者的合法權(quán)益。

土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)被明確為用益物權(quán)。本次《土地承包法》的修訂中雖然未能對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性進行明確，但對于土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化奠定了一定基礎(chǔ)。根據(jù)新修訂的《土地承包法》第三十七條、第四十六條和第四十七條的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人對土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，可以在合同約定的經(jīng)營期限內(nèi)占有土地并進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從而取得收益，并且土地經(jīng)營權(quán)人還可以以其所占有的土地進行再次流轉(zhuǎn)并設(shè)定擔(dān)保，從一定程度上土地經(jīng)營權(quán)人對其所占有的農(nóng)地享有部分處置權(quán)能。上述占有、使用、收益和部分處置權(quán)能，已經(jīng)足夠支撐土地經(jīng)營權(quán)作為一項物權(quán)。同時，土地經(jīng)營權(quán)人還可以就其所擁有的土地經(jīng)營權(quán)申請不動產(chǎn)權(quán)利登記，以排除所有權(quán)人、承包方及其他任何主體對其進行的非法干預(yù)，已從事實上具備了物權(quán)的設(shè)立條件。

（三）重構(gòu)基層集體經(jīng)濟組織，有效行使土地所有權(quán)

三權(quán)分置的土地制度改革，是對于我國農(nóng)村土地制度改革的深化和創(chuàng)新。通過對農(nóng)村土地進行三權(quán)分置改革，不僅對破解當前我國農(nóng)村土地普遍存在的兼業(yè)化、粗放化經(jīng)營等經(jīng)營模式大有裨益，同時也可促使我國土地的經(jīng)營模式進一步向立體復(fù)合式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變。在城鄉(xiāng)二元壁壘逐漸消融的大環(huán)境背景之下，通過對農(nóng)村土地進行三權(quán)分置制度改革，毫無疑問可以在城鎮(zhèn)化路途之上對城鄉(xiāng)要素流動產(chǎn)生革命性的影響，從而促進我國整體經(jīng)濟進一步發(fā)展。

良好的制度與清晰的產(chǎn)權(quán)是決定經(jīng)濟績效的關(guān)鍵因素，對于產(chǎn)權(quán)問題而言，土地的控制權(quán)與收益權(quán)的歸屬與經(jīng)濟效率息息相關(guān)［30］，弄清楚誰是所有者至關(guān)重要［31］。作為社會主義國家，我國的農(nóng)村土地制度是在農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)之上建立起來的。只有基礎(chǔ)足夠結(jié)實牢固，建立其上的萬丈高樓才能有保障。但是集體所有制度之下是不存在絕對所有權(quán)的［32］，農(nóng)民個體作為“集體”的一份子，若要實現(xiàn)其個體利益，并不能直接通過所有權(quán)來獲取，而是需要通過對“集體所有”的土地進行承包，通過對承包后的土地權(quán)利的行使來實現(xiàn)個體利益。因此，雖然集體所有權(quán)并不能直接承載農(nóng)民的利益實現(xiàn)，但卻是實現(xiàn)集體利益到個體利益轉(zhuǎn)化，使農(nóng)地資源可以得到有效利用的重要載體。而作為這一載體的代行權(quán)利主體的集體經(jīng)濟組織，其定位就更加重要。

由于“兩權(quán)分離”制度的有效運行，農(nóng)民在實踐中更多關(guān)心的是與個體利益顯性相關(guān)的土地承包經(jīng)營權(quán)，而與隱性相關(guān)的土地所有權(quán)之間的隔閡也逐漸加深。進而基于這一實踐現(xiàn)象，各界的研究焦點也更多的聚焦到了土地承包經(jīng)營權(quán)之上，使對于農(nóng)村土地制度變革的探討更多的集中到了土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展和延續(xù)之上。相比較而言，對于土地所有權(quán)的制度設(shè)計就表現(xiàn)為“束之高閣”，集體土地所有權(quán)的“虛化”非但得不到有效緩解，反而成為了一種實踐方向。［33］在本次《新土地承包法》的修訂之中，依舊繼續(xù)延續(xù)了這一方向，將三權(quán)分置的入法重心更多的放在了土地經(jīng)營權(quán)的構(gòu)建上面，而對于如何堅固作為基礎(chǔ)的土地承包權(quán)，卻未能進行有效建樹。

堅持農(nóng)村土地集體所有制，就是“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’”。延伸至法律層面，首先就應(yīng)當對農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體與代行權(quán)利主體做出明確而清晰的表述。作為集體所有權(quán)的權(quán)利主體，“農(nóng)民集體”屬于“抽象的法律構(gòu)造物”，因此農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利行使必須經(jīng)由某一具體主體來代為行使。而“集體經(jīng)濟組織”的缺位和所有權(quán)多元主體問題的現(xiàn)實狀況，使現(xiàn)實實踐中的土地所有權(quán)的代行主體主要由村委會等基層政治機構(gòu)來執(zhí)行。然而，政治機構(gòu)與經(jīng)濟機構(gòu)的混淆，很容易滋生出委托-代理或?qū)ぷ獾葐栴}，從而使所有權(quán)的落實更加難以落在實處。要使所有權(quán)權(quán)利的行使有效率，則需要對“集體經(jīng)濟組織”進行法律層面的準確闡述的同時，在實踐層面進行有效構(gòu)建。

集體經(jīng)濟組織，應(yīng)當是一個獨立于行政體系之外的擁有自主權(quán)利的集體經(jīng)濟組織，通過法律所賦予的權(quán)利，對其所擁有的各項所有權(quán)權(quán)能可以進行有效運用，諸如對集體土地進行發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督和收回，獨立的集體經(jīng)濟組織應(yīng)當擁有更加充分的權(quán)限。通過獨立的集體經(jīng)濟組織對集體土地進行管理，達到對農(nóng)地進行合理高效利用的目的。

四、啟示與展望

土地是人類社會最廣泛且主要的生產(chǎn)資料，對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進行改造，實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，是我國作為社會主義國家所必須面對的重要課題。新中國成立以來，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)多次重大變革，每次變革都強有力的推動了我國不同時期的農(nóng)業(yè)發(fā)展進程。在當前我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的背景之下，農(nóng)業(yè)亟需完全實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型［34］，通過新一輪農(nóng)地制度改革的持續(xù)深化，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)格局的構(gòu)建，建設(shè)成為具備科學(xué)化，集約化，規(guī)?；?，專業(yè)化，產(chǎn)業(yè)化等特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式［35］，激發(fā)農(nóng)業(yè)主體的生產(chǎn)熱情和潛能，使土地資源的價值在使用中得到最大體現(xiàn)。同時，作為社會主義國家，在追逐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的同時，也必須兼顧公平與安全的原則，保護農(nóng)民的利益不能受到損害。因此，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革和深化中，必須要繼續(xù)堅持集體土地所有權(quán)，建立規(guī)范的集體經(jīng)濟組織對農(nóng)地進行合理分配和保護，為土地制度確立堅實的基礎(chǔ)；厘清基于權(quán)能分離的權(quán)利派生路徑，將土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)進行整合合并，使“四權(quán)”共存的現(xiàn)狀重新回歸為“三權(quán)”結(jié)構(gòu)體系：土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)；確立土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，并在此基礎(chǔ)之上補充完善相關(guān)法律法規(guī)，為土地經(jīng)營權(quán)人獲得的經(jīng)營權(quán)提供更多更加充足的法律保護。

三權(quán)分置政策是我國農(nóng)地制度改革進程中一座具有重要意義的里程碑?！缎峦恋爻邪ā返男抻?，是三權(quán)分置改革中的一個具有極大影響力的標志。《新土地承包法》的本輪修訂，使三權(quán)分置政策法律化成為了現(xiàn)實，為實踐中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)設(shè)了條件并提供了保障。從所呈現(xiàn)的結(jié)果來看，本次修訂仍存在一些不足之處，但毫無疑問是一個良好的開端。深化改革的路途沒有終點，本次《新土地承包法》的修訂，為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的持續(xù)深化創(chuàng)設(shè)了新的支點。在后續(xù)對“三權(quán)”結(jié)構(gòu)和關(guān)系的探索與討論中，應(yīng)當以此為基礎(chǔ)，補充和完善相關(guān)土地政策和法律，豐富“三權(quán)分置”的制度和法律內(nèi)涵，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)格局，從而完成對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，使三權(quán)分置的農(nóng)地制度改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)在實踐中得以發(fā)揮出更加蓬勃而富有生機的能量。