國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ奶攸c(diǎn)和不足及其完善

夏云嬌,王俊華

(中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

黨的十九大要求建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。2018年3月，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)成立中華人民共和國自然資源部，其下屬的國家林業(yè)和草原局與國家公園管理局共用一個(gè)牌子，實(shí)現(xiàn)了森林、草原、濕地等綜合監(jiān)督管理，2019年6月26日《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》出臺，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了國家公園在自然保護(hù)地體系的主體地位，建設(shè)國家公園對國土空間開發(fā)保護(hù)和自然保護(hù)地體系以及對生態(tài)文明體制改革的全局作用。

建立國家公園體制有利于加強(qiáng)對自然保護(hù)地的整體化綜合保護(hù)，可改善過去保護(hù)地的分散監(jiān)管方式，但是這也面臨一系列問題，怎樣實(shí)現(xiàn)國家公園持續(xù)發(fā)展，調(diào)整好生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，為此需要做好生態(tài)補(bǔ)償，通過建立合適的法律制度平衡國家公園生態(tài)利益受益者與生態(tài)保護(hù)者的經(jīng)濟(jì)利益，發(fā)揮好生態(tài)保護(hù)帶來的價(jià)值。為了保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)，需要以政府和市場等經(jīng)濟(jì)手段為主要方式，制定協(xié)調(diào)相關(guān)利益者利益的制度，發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾饔?，一些地方法?guī)對國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶脱a(bǔ)償事項(xiàng)做出了初步規(guī)定，但要讓制度落到實(shí)處，需要明確“為何補(bǔ)、誰來補(bǔ)、補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)”等基本問題，因此建立科學(xué)、規(guī)范、高效的國家公園生態(tài)補(bǔ)償制度具有現(xiàn)實(shí)意義。國家公園試點(diǎn)地方的立法文本以及實(shí)踐中的做法對下一步制定完善的生態(tài)補(bǔ)償制度有著十分重要的作用。通過對地方立法文本中國家公園生態(tài)補(bǔ)償條款進(jìn)行研究，了解我國已有的國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄒ约皩?shí)踐做法，能夠加強(qiáng)我們對生態(tài)補(bǔ)償立法的宏觀把握，進(jìn)而對生態(tài)補(bǔ)償制度能夠提出科學(xué)、規(guī)范的法律建議，為國家公園生態(tài)補(bǔ)償制度的完善提供借鑒。

1 我國國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǜ艣r

1. 1 我國國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ倪M(jìn)展

從國家提出建立國家公園開始，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償就成了一個(gè)重要議題。2015年9月11日，我國《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺，要求建立國家公園體制。2016 年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，提出了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容。2017年9月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)并實(shí)施了《建立國家公園體制總體方案》，要求健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度[1]。由此可見，在中央層面，明確要求健全生態(tài)補(bǔ)償制度，我國形成了初步的國家公園生態(tài)補(bǔ)償政策體系。我國國家公園試點(diǎn)工作正有條不紊地推進(jìn)，試點(diǎn)地方對我國國家公園生態(tài)補(bǔ)償不斷地進(jìn)行探索，并結(jié)合所在省份所處的空間位置、環(huán)境資源要素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r嘗試從立法層面來對國家公園生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定。到目前為止，我國在青海、福建等地開展了試點(diǎn)工作，大部分試點(diǎn)地區(qū)先后發(fā)布了國家公園條例或管理辦法，每個(gè)地方立法文本中都或多或少的涉及到了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，如《三江源國家公園條例(試行)》《武夷山國家公園條例(試行)》《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》《錢江源國家公園條例(草案)》《湖南南山國家公園條例(草案)》。需要說明的是，在國家公園體制試點(diǎn)前，云南省就已經(jīng)出臺了《云南迪慶藏族自治州香格里拉普達(dá)措國家公園保護(hù)管理?xiàng)l例》《云南省國家公園管理?xiàng)l例》。2017年祁連山國家公園開始試點(diǎn)后，甘肅省人大又修訂了《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》。針對生態(tài)補(bǔ)償出臺政策與專項(xiàng)立法的工作也在青海省如火如荼地進(jìn)行，如《關(guān)于探索建立三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》(2010年)、《三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試行辦法》(2010年)、《甘肅省貫徹落實(shí)〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見〉的實(shí)施意見》(2017年)，隨后青海省陸續(xù)頒行了《青海省濕地保護(hù)條例》《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》等地方立法文本，逐漸形成了相對完善的青海三江源國家公園生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)體系。國家公園地方立法最早在青海出臺的原因就在于青海省人煙稀少，涉及的矛盾沖突相對較少，在改變原有的制度時(shí)阻礙較小，為了平衡社會利益和個(gè)人利益，兼顧環(huán)境利益和個(gè)人的長遠(yuǎn)利益、近期經(jīng)濟(jì)利益，尋求不同利益的妥協(xié)與合作，在生態(tài)補(bǔ)償制度方面需要對不同的主體之間的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行綜合考量規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)生存利益和發(fā)展利益、經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益以及不同區(qū)域利益之間的合作[2]。為了保證國家公園生態(tài)補(bǔ)償工作的有效開展，青海省一直注重補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范操作，在三江源國家公園生態(tài)補(bǔ)償制度上，通過規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償主體、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金運(yùn)行，設(shè)置生態(tài)補(bǔ)償程序，并通過立法進(jìn)一步確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度，明確權(quán)利義務(wù)，規(guī)范法律責(zé)任，讓利益受損主體的損失得到補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)加大了破壞生態(tài)的成本，進(jìn)而減少生態(tài)損失行為，保護(hù)好國家公園的環(huán)境[3]。

縱觀我國國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎ǜ艣r(見表1)可以發(fā)現(xiàn)，這些立法都是由省級人大常務(wù)委員會頒布(如青海、福建、湖北、云南等)，從效力位階上來講，性質(zhì)是地方性法規(guī)；在生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容方面，大多從補(bǔ)償生態(tài)主體、生態(tài)補(bǔ)償事項(xiàng)等方面進(jìn)行了規(guī)范。從生態(tài)補(bǔ)償主體來看，均規(guī)定了省政府作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w；從生態(tài)補(bǔ)償事項(xiàng)來看，體現(xiàn)了因地制宜，如作為“中華水塔”的三江源和被稱為“地球之肺”的神農(nóng)架國家公園主要從草地、林地、濕地方面展開補(bǔ)償，而云南人文資源豐富，主要加強(qiáng)對人文資源和建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)償；從生態(tài)補(bǔ)償方式來看，采取以資金補(bǔ)償為主，技術(shù)、實(shí)物等補(bǔ)償為輔的方式；從生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，采取授權(quán)立法的方式，由省政府制定；從生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源來看，都納入了財(cái)政預(yù)算的范疇，但是三江源國家公園拓寬資金投入渠道，設(shè)置了各種基金支持國家公園建設(shè)。

1.2 我國國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ膬?nèi)容與特點(diǎn)

結(jié)合已經(jīng)出臺的我國4部國家公園地方法規(guī)(見表1)，本文分別從生態(tài)補(bǔ)償主體、生態(tài)補(bǔ)償事項(xiàng)、生態(tài)補(bǔ)償方式、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償資金來源幾個(gè)方面逐一進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行我國國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄖ饕尸F(xiàn)如下特點(diǎn)：

1.2.1 政府主導(dǎo)補(bǔ)償

因我國國家公園生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建尚處于初期階段，受國家公園保護(hù)而享有生態(tài)利益的受益主體具有不特定性，因此地方立法無一例外地都規(guī)定了通過政府主導(dǎo)補(bǔ)償來實(shí)現(xiàn)，也就是說，主要以政府為補(bǔ)償主體。盡管我國國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤綏l例都規(guī)定要建立橫縱向轉(zhuǎn)移支付制度，完善多種補(bǔ)償機(jī)制，將企業(yè)、非政府組織納入其中。但是，不難發(fā)現(xiàn)，上述4部國家公園條例都只是對國家公園生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了原則性規(guī)定，都只是宏觀性地規(guī)定了省政府負(fù)責(zé)國家公園建設(shè)工作，具體補(bǔ)償辦法由省政府另行規(guī)定，并沒有相應(yīng)配套的專門針對國家公園生態(tài)補(bǔ)償具體實(shí)施的條款，這難免會使得這些規(guī)定流于形式[4]。政府補(bǔ)償具有間接性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，資金來源較為單一，相對市場補(bǔ)償而言其交易成本較低，但制度運(yùn)行起來需要較高的成本，給財(cái)政形成了較大的壓力。

1.2.2 資金補(bǔ)償為主，其他補(bǔ)償方式為輔

補(bǔ)償方式主要包括直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償[5]。直接補(bǔ)償有實(shí)物、現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)刃问剑g接補(bǔ)償主要采用技術(shù)支持、優(yōu)惠政策、就業(yè)幫助、對口支援等形式。根據(jù)已出臺的地方法規(guī)分析可知，我國國家公園生態(tài)補(bǔ)償主要是以政府財(cái)政補(bǔ)貼資金補(bǔ)償為主，輔以技術(shù)、實(shí)物、安排崗位就業(yè)等補(bǔ)償方式。資金補(bǔ)償這種方式簡便且容易計(jì)量兌換，既省掉了很多繁瑣的補(bǔ)償程序，也在一定程度上保證了公平，所以這種補(bǔ)償方式得到了普遍而廣泛的應(yīng)用。但僅用簡單的資金補(bǔ)償方式過于單一，且補(bǔ)償資金的來源渠道也較單一，因各地自然資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，生態(tài)補(bǔ)償主體之間的復(fù)雜性決定了簡單的資金生態(tài)補(bǔ)償方式遠(yuǎn)不能解決現(xiàn)實(shí)中的問題，需要創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式[6]。

1.2.3 補(bǔ)償事項(xiàng)多元，因地制宜

由表1可以看出，我國國家公園生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容既有生態(tài)保護(hù)類項(xiàng)目、資源保護(hù)類項(xiàng)目，又有科研監(jiān)測類項(xiàng)目、民生保障類項(xiàng)目、創(chuàng)新探索類項(xiàng)目。如《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》中生態(tài)補(bǔ)償事項(xiàng)包括森林、濕地、天然草場、耕地、水域以及生態(tài)移民搬遷，其中生態(tài)移民搬遷在神農(nóng)架大九湖等一些生態(tài)特殊敏感區(qū)產(chǎn)生了很好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效果；在武夷山和錢江源國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)中，因集體林分布較多，生態(tài)補(bǔ)償客體主要是集體林地、森林、林木和林地。而我國南方地區(qū)人口稠密、土地權(quán)屬復(fù)雜，且已形成較為穩(wěn)定的人地復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，不適合強(qiáng)行搬遷，一旦搬遷則涉及的面積都是大而廣，大面積、高數(shù)額的搬遷費(fèi)用會造成巨大的財(cái)政壓力，強(qiáng)行割裂人地關(guān)系并不能起到有效保護(hù)的目的。為此，國家發(fā)展和改革委員會對《錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》的批復(fù)意見中指出:要“整合碎片化區(qū)域，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，鼓勵社會參與，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行管理創(chuàng)新模式”。在生態(tài)補(bǔ)償方式上創(chuàng)新思維，將地役權(quán)作為生態(tài)補(bǔ)償形式的大膽探索，整合碎片化管理[7]。保護(hù)地役權(quán)制度為我們提供了一種全新的視角，是在不改變土地所有權(quán)的情況下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的有效舉措，是實(shí)現(xiàn)土地管理方式的一個(gè)制度化途徑。保護(hù)地役權(quán)的非占有性使得土地所有權(quán)不變，并且有針對性地為了達(dá)成保護(hù)目標(biāo)而限制具體的活動，盡量避免干擾其他土地利用活動，這種保護(hù)地役權(quán)的方式能夠有助于確定具體的公共利益保護(hù)需求，明確供役地人繼續(xù)享有的權(quán)利，該舉措在我國保護(hù)地役權(quán)制度的探索過程中具有開創(chuàng)性的意義，為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展地區(qū)的集體土地統(tǒng)一管理提供了新的思路[8]。因此，我國的國家公園建設(shè)不僅適用而且需要以保護(hù)地役權(quán)的方式來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、破解復(fù)雜人地關(guān)系下的保護(hù)與發(fā)展問題。

2 我國國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ù嬖诘牟蛔?/h2>

盡管上述4部地方性國家公園條例均規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的內(nèi)容，但是在國家公園生態(tài)補(bǔ)償概念、生態(tài)補(bǔ)償原則、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償資金等方面均存在不足且需要改進(jìn)的地方。

2. 1 生態(tài)補(bǔ)償概念內(nèi)涵不明確

法律概念是人們認(rèn)識、理解一部法律的基礎(chǔ)。它應(yīng)當(dāng)是對法律事實(shí)所進(jìn)行的一種較為權(quán)威的概括與抽象，用語規(guī)范、表達(dá)明確。但在4部現(xiàn)行有效的國家公園地方立法文本中，沒有一部對生態(tài)補(bǔ)償做出概念詮釋，而且用語不統(tǒng)一，有的是“生態(tài)補(bǔ)償”，如《武夷山國家公園條例》第四十一條指出，完善武夷山國家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全財(cái)政投入為主、規(guī)范長效的生態(tài)補(bǔ)償制度體系，建立以資金補(bǔ)償為主，技術(shù)、實(shí)物、安排就業(yè)崗位等補(bǔ)償為輔的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索開展綜合補(bǔ)償；《云南國家公園管理?xiàng)l例》第二十六條指出，國家公園的特許經(jīng)營權(quán)出讓收入納入預(yù)算專項(xiàng)管理，主要用于國家公園的生態(tài)補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)管理，以及扶持國家公園內(nèi)原住居民的發(fā)展等。有的是“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”，如《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》第三十四條指出，省人民政府建立神農(nóng)架國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，將林區(qū)、神農(nóng)架國家公園及其毗鄰保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金納入省級財(cái)政預(yù)算。單從字面用語可以看出“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”和“生態(tài)補(bǔ)償”是不同的兩個(gè)概念，“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”將“保護(hù)”兩字作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)定語，置于“補(bǔ)償”前面，使“保護(hù)”兩字成為了生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x限定詞，從而縮小了其內(nèi)涵外延。可以推測制定者已經(jīng)認(rèn)識到在現(xiàn)有的制度推進(jìn)過程中，存在著生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵過小而外延過大、不利于識別的問題，寬泛的法律概念外延會損失法律的明確化和專業(yè)化程度，使其與現(xiàn)有的環(huán)境制度產(chǎn)生重疊與矛盾，從而影響整個(gè)環(huán)境制度結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。但我們應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識到“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”僅是“生態(tài)補(bǔ)償”的定義限縮后的詞語，而并不是對原本的法律及制度實(shí)踐成果的全盤推翻。從目前來看，我國還沒有真正意義上對國家公園生態(tài)補(bǔ)償下過明確的定義，學(xué)術(shù)界對國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x問題也一直頗有爭論，沒能形成一個(gè)統(tǒng)一的結(jié)論。由此可見，地方立法中缺乏對國家公園生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的準(zhǔn)確界定。

2. 2 生態(tài)補(bǔ)償原則缺失

生態(tài)補(bǔ)償基本原則是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律制度的重要部分，能夠說明生態(tài)補(bǔ)償制度的性質(zhì)、包含的價(jià)值意義，引導(dǎo)后續(xù)的法律規(guī)范，是生態(tài)補(bǔ)償立法的綱領(lǐng)性問題。因此，制定生態(tài)補(bǔ)償基本原則是生態(tài)補(bǔ)償立法研究的重要內(nèi)容。國家公園生態(tài)補(bǔ)償原則能夠反映國家公園生態(tài)補(bǔ)償法律制度的根本內(nèi)容，是實(shí)施國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)原理和準(zhǔn)則。目前沒有一部國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄎ谋緦ι鷳B(tài)補(bǔ)償原則做過規(guī)定。近年來，對于出臺一部生態(tài)補(bǔ)償基本法的呼聲很高。在2010年《關(guān)于〈生態(tài)補(bǔ)償條例〉草案框架建議稿的說明》中第四條規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，其包括：費(fèi)用負(fù)擔(dān)的原則(利用者補(bǔ)償、保護(hù)者受償)、確定補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的原則(與主體功能區(qū)區(qū)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合)和補(bǔ)償金分配原則(充分補(bǔ)償與合理補(bǔ)償相結(jié)合)，具體用語還在商討[9]。2014年，從《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》可以看到，楊偉民也提及了要研究制定生態(tài)補(bǔ)償基本法[10]，其中當(dāng)然包括對生態(tài)補(bǔ)償基本原則的探討。可見，生態(tài)補(bǔ)償基本原則的制定尤為重要，已經(jīng)提到了下一步的立法計(jì)劃日程上。

2. 3 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難法定

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在補(bǔ)償制度中顯得尤為重要，由于我國各地區(qū)自然資源生態(tài)環(huán)境稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，從現(xiàn)有的地方立法中可以看出，各地對于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有著不同的處理辦法，要么回避生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，鮮有提及，要么參照有關(guān)法條，要么進(jìn)行授權(quán)立法。如《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》中第三十四條指出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和效益評估的具體辦法由省人民政府制定、《武夷山國家公園條例》中第四十一條指出國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施辦法由省人民政府制定，這兩個(gè)試點(diǎn)的國家公園地方立法沒有明確規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而以授權(quán)方式規(guī)定具體生態(tài)補(bǔ)償辦法由省人民政府制定，但直到今天，試點(diǎn)國家公園省級政府相關(guān)規(guī)定遲遲未出臺。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與每個(gè)利益相關(guān)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益息息相關(guān)，地方立法對生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定甚少，將會對他們的基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生阻礙作用，但同時(shí)考慮到生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定與一個(gè)地方當(dāng)?shù)氐呢?cái)政能力掛鉤，出于立法目的，留待下位法予以明確也不失為一種次優(yōu)選擇，這體現(xiàn)了因地、因事、因時(shí)制宜。由于各個(gè)試點(diǎn)的國家公園類型不同，加之各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，因此，靈活、不同的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠滿足試點(diǎn)國家公園的先行先試建設(shè)的現(xiàn)實(shí)之需。

2. 4 生態(tài)補(bǔ)償資金保障機(jī)制不健全

實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該放在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)與保護(hù)的重要位置。保護(hù)資源和維持國家公園日常運(yùn)營均需資金支持，充足的資金是體現(xiàn)資源保護(hù)和公益性的保證，也關(guān)乎到國家公園的建設(shè)最終是否取得良好效果。《建立國家公園體制總體方案》中要求構(gòu)建多元化資金保障機(jī)制，但當(dāng)前國家公園地方立法多是強(qiáng)調(diào)要建立以財(cái)政投入為主的資金補(bǔ)償機(jī)制，缺乏具體的相關(guān)法律保障，實(shí)際上來自社會和市場的投入很少，微不足道。如《三江源國家公園條例(試行)》中第四十七條指出，完善三江源國家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全財(cái)政投入為主，流域協(xié)作、規(guī)范長效的生態(tài)補(bǔ)償制度體系，但是如何進(jìn)行流域協(xié)作，如何建立規(guī)范長效的生態(tài)補(bǔ)償制度體系，具體制度規(guī)則體系仍然闕如。同樣，在生態(tài)建設(shè)資金渠道方面，大部分來自當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，如《云南省國家公園管理?xiàng)l例》中第二十六條指出，國家公園的特許經(jīng)營權(quán)出讓收入納入預(yù)算專項(xiàng)管理，主要用于國家公園的生態(tài)補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)管理以及扶持國家公園內(nèi)原住居民的發(fā)展等。在三江源國家公園建設(shè)中，為了解決好因?yàn)榻ㄔO(shè)公園而深受影響的農(nóng)牧民生活，處理基本公用設(shè)施等問題，政府一共下發(fā)補(bǔ)償資金近40億元[3]，這項(xiàng)龐大的預(yù)算支出大大加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3 完善國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ膶Σ?/h2>

為了進(jìn)一步完善國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎?，需要從國家公園生態(tài)補(bǔ)償概念、生態(tài)補(bǔ)償原則、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償資金等方面加以完善。

3. 1 明確國家公園生態(tài)補(bǔ)償概念內(nèi)涵

無論從立法技術(shù)還是實(shí)際運(yùn)用的層面，首先都應(yīng)對“生態(tài)補(bǔ)償”這個(gè)基礎(chǔ)概念予以明確。生態(tài)補(bǔ)償概念的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括：①生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)不是環(huán)境侵權(quán)行為產(chǎn)生的法律責(zé)任；②生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞揭环矫嬉笳鲗?dǎo)，另外也要發(fā)揮市場的作用,不僅要給予經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償，也要給予其他非經(jīng)濟(jì)性的補(bǔ)償；③區(qū)別補(bǔ)償主體和受償主體，前者是開發(fā)生態(tài)資源并加以利用的主體，后者是為生態(tài)利益付出代價(jià)與遭受損失的主體；④區(qū)別受償主體與補(bǔ)償對象,受償主體存在于生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中,而補(bǔ)償?shù)膶ο笫巧鷳B(tài)資源；⑤區(qū)別生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,生態(tài)補(bǔ)償不僅包含生態(tài)修復(fù),也包含對保護(hù)生態(tài)而給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[11]。

3. 2 確立國家公園生態(tài)補(bǔ)償原則

目前，我國沒有生態(tài)補(bǔ)償法，也沒有規(guī)定具體的生態(tài)補(bǔ)償原則。但是我國《環(huán)境保護(hù)法》中第五條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則，這為建立國家公園生態(tài)補(bǔ)償基本原則提供了指導(dǎo)和立法上的指引，國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確，這也是環(huán)境保護(hù)法基本原則在生態(tài)補(bǔ)償上的進(jìn)一步體現(xiàn)。

生態(tài)補(bǔ)償基本原則須體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的根本價(jià)值觀念。作為法律原則，首先要蘊(yùn)含法的基本價(jià)值，因此生態(tài)補(bǔ)償基本原則要體現(xiàn)公平、正義、秩序等法律原則，最重要的是生態(tài)公平原則；同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償基本原則要蘊(yùn)含生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵與特征，才能與其他法律原則有所差異。此外，確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t要充分滿足以下幾個(gè)要求：適用范圍要廣泛，在整個(gè)國家公園生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域都要適用，而不能僅適用于某一生態(tài)環(huán)境要素，否則便不能成為國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)原則；其次，在效力上應(yīng)具有強(qiáng)行性，司法實(shí)踐中所有主體都要遵循原則，違反原則將得到嚴(yán)懲，因此受益者補(bǔ)償、保護(hù)者受償、合理補(bǔ)償?shù)仍瓌t可以成為國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。

3. 3 規(guī)范國家公園生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)國情和國家公園生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，單一的生態(tài)補(bǔ)償方式和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與我國國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要是不相適應(yīng)的，應(yīng)在遵循公平補(bǔ)償結(jié)合適當(dāng)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t指導(dǎo)之下，建立一個(gè)動態(tài)的、開放的和多樣化的生態(tài)補(bǔ)償體系(《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(國辦發(fā)〔2016〕31號)中指出：探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制)。顧名思義，“動態(tài)的”指的就是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的變化，生態(tài)補(bǔ)償方式和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該一成不變而應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)；所謂“開放的”即是指不應(yīng)固守政府主導(dǎo)且政府為主體的傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償體系，可以適當(dāng)市場化，政府宏觀調(diào)控下靈活地引入市場機(jī)制；“多樣化”代表著要考慮多重因素，生態(tài)補(bǔ)償方式和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該多樣化，因?yàn)槲覈兄鞯亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致的現(xiàn)實(shí)，并且各地資源情況也不同，所以應(yīng)該予以區(qū)別對待，多樣化考慮生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如湖北神農(nóng)架國家公園基本建立了一個(gè)動態(tài)的、開放的和多樣化的補(bǔ)償體系，《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》中第三十一條(神農(nóng)架國家公園內(nèi)禁止新建、改建、擴(kuò)建礦產(chǎn)資源開發(fā)、水電等項(xiàng)目?，F(xiàn)有的礦產(chǎn)資源開發(fā)、水電項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有序退出。省人民政府應(yīng)當(dāng)自本條例實(shí)施之日起一年內(nèi)制定退出辦法，明確退出時(shí)限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源等)、第三十四條[省人民政府建立神農(nóng)架國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，將林區(qū)、神農(nóng)架國家公園及其毗鄰保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金納入省級財(cái)政預(yù)算；對神農(nóng)架國家公園森林、濕地、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域以及下列事項(xiàng)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償：(一)依法許可的礦產(chǎn)資源開發(fā)、水電項(xiàng)目以及其他建設(shè)項(xiàng)目，限期關(guān)閉、退出或者改造、拆除的；(二)依法取得的特許經(jīng)營權(quán)被收回的；(三)重要自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)被依法征收的；(四)生態(tài)移民搬遷；(五)開展清潔能源建設(shè)項(xiàng)目的；(六)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的；(七)污水、垃圾等環(huán)境治理的；(八)野生動物致害的；(九)其他應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)。省人民政府應(yīng)當(dāng)建立資金、技術(shù)、實(shí)物、就業(yè)崗位等相結(jié)合的補(bǔ)償機(jī)制，探索開展綜合補(bǔ)償并加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評估。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和效益評估的具體辦法由省人民政府制定]、第三十五條(省人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，鼓勵受益地區(qū)采取轉(zhuǎn)移支付、資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式，支持神農(nóng)架林區(qū)的生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和民生改善)都詳細(xì)規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)，這些條文可以為其他地方甚至國家公園生態(tài)補(bǔ)償立法提供借鑒，為國家公園生態(tài)補(bǔ)償體系提供一個(gè)基本的立法框架。

在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，可以結(jié)合整體生態(tài)系統(tǒng)和分區(qū)分類方法，在設(shè)置最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對不同生態(tài)類型的國家公園做出不同的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在分類上可以從資源的種類、保護(hù)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利類別加以區(qū)分，綜合考慮區(qū)域和類別[12]，設(shè)定一定的參考標(biāo)準(zhǔn)。在立法層面，可以設(shè)置相對公正和平等的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則，從而使得地方政府在實(shí)際運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有據(jù)可循、有法可依。

3. 4 建立健全國家公園生態(tài)補(bǔ)償資金保障機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償可以形成國家公園保護(hù)資金的長效機(jī)制，但生態(tài)補(bǔ)償資金如何使用也是國家公園良好運(yùn)行的關(guān)鍵。我國財(cái)政收入既有統(tǒng)籌統(tǒng)支又有專款專用的方式[13]。財(cái)政收入專款專用通過設(shè)立政府性基金，設(shè)置明確的基金使用目的，這也便于對財(cái)務(wù)的監(jiān)督管理。設(shè)置生態(tài)補(bǔ)償資金可以激勵生態(tài)保護(hù)行為，同時(shí)將生態(tài)補(bǔ)償資金?？钣糜谏鷳B(tài)補(bǔ)償，直接實(shí)現(xiàn)資金繳納者的目的，更容易被生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)主體所接受[14]。對積極生態(tài)保護(hù)行為和為保護(hù)生態(tài)而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極生態(tài)保護(hù)行為也進(jìn)行補(bǔ)償，將更符合生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖谥肌?/p>

在我國國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐操作中，大部分依賴政府資金，很少有社會和市場投入。在我國國家公園各個(gè)試點(diǎn)區(qū)，如三江源國家公園經(jīng)過探索，通過拓寬資金投入渠道形成了自己的特色：一方面，三江源國家公園運(yùn)行費(fèi)用大部分來自國家財(cái)政，同時(shí)設(shè)置三江源開放保護(hù)基金、水基金、環(huán)保彩票等途徑來增加收入[15]；另一方面，強(qiáng)化金融支撐，通過銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行綠色融資，廣泛吸收國內(nèi)外捐資捐贈，探索發(fā)行“三江源國家公園彩票”，引入政府和社會資本合作(PPP) 模式，吸引具有先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和理念的社會資本進(jìn)入國家公園，大大提升了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量[16]。又如，錢江源國家公園也廣泛吸收社會投入，例如通過建立生態(tài)環(huán)境財(cái)政獎懲制度、設(shè)置臺賬制、收支分開管理等。通過總結(jié)三江源國家公園和錢江源國家公園的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為構(gòu)建國家公園生態(tài)補(bǔ)償資金保障體系提供了一些借鑒，主要有三點(diǎn)：一要“開源”，廣開資金投入渠道，創(chuàng)新資金籌措機(jī)制，不僅要依托政府投入，還要加強(qiáng)合作[17]，發(fā)揮社會市場力量，吸收非政府組織、企業(yè)、個(gè)人等參與；二要“增效”，不斷充實(shí)完善國家公園相關(guān)立法，進(jìn)一步明確自然資源權(quán)屬，并在資金使用和管控上，要完善相關(guān)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)國家公園最大的效益；三要“監(jiān)管”，建立公平的監(jiān)督管理辦法，讓資金在公開、透明的場合下運(yùn)營，不斷提高資金利用效率。

4 結(jié) 語

黨的十九大報(bào)告指出，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中要求將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為建立國家公園體制試點(diǎn)的重要內(nèi)容?！皼]有合適的法律和制度，市場就不會產(chǎn)生任何體現(xiàn)價(jià)值最大化意義的效率。”[18]生態(tài)補(bǔ)償不僅可以平衡國家公園內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益，而且能平衡國家公園生態(tài)利益受益者與生態(tài)保護(hù)者的經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而促進(jìn)國家公園可持續(xù)發(fā)展。一些地方法規(guī)對國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶脱a(bǔ)償事項(xiàng)做出了初步規(guī)定，但要讓制度落到實(shí)處，既需要明確為何補(bǔ)、誰來補(bǔ)的問題，又需要搞清楚補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)等問題，因此建立科學(xué)、規(guī)范、高效的國家公園生態(tài)補(bǔ)償制度不僅意義重大，而且任重道遠(yuǎn)。