地方政府公共政策短期流變現(xiàn)象分析

陳 琦

（云南民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，云南 昆明 650504）

近年來，媒體報道一些“某某政策出臺幾天就被撤回”的新聞，例如：重慶醫(yī)改政策在七天內(nèi)就從“出生”走向“死亡”［1］，開封市“取消商品房3年限售令”的政策公布三天后就被撤銷［2］，武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部發(fā)布的“解除封城”通告僅三個半小時后就被宣布無效［3］。這些在極短時間內(nèi)發(fā)生流變的公共政策在政府、公民和社會層面皆造成了一定的負(fù)面影響。如何避免這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，對于政府及相關(guān)部門來說是一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一、公共政策短期流變的含義

針對“公共政策短期流變”一詞，我們可以先將其分解為三部分并逐一分析，最終歸納出具體含義。第一部分，所謂“公共政策”是指政府部門在管理社會公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的過程中按照法定程序，秉持法治精神、民主精神、科學(xué)精神和服務(wù)精神所制定的國家和社會發(fā)展的且具有權(quán)威性的行政決策。第二部分，“短期”是指一種事物存在的時間在一年內(nèi)甚至不到半年，即存在的周期較短。第三部分，“流變”指事物在社會環(huán)境中不斷發(fā)生變化且被其他事物取代，致使其無法處于相對穩(wěn)定狀態(tài)。

根據(jù)以上概念的表述并基于時間、空間和原因三個維度，所謂公共政策短期流變就是指少數(shù)政府部門在制定一項公共政策的過程中，由于未經(jīng)充分的評估論證、未傾聽民眾呼聲，導(dǎo)致制定出來的公共政策缺乏合法性、科學(xué)性、合理性和民主性特征，使得此項政策在實施中遭到社會各方的反對且造成不良社會影響，最終導(dǎo)致其在較短時間內(nèi)終止的現(xiàn)象。

二、公共政策短期流變的消極影響

公共政策作為政府機關(guān)制定的一種行政決策，其本身就應(yīng)具有合法性、科學(xué)性、合理性、民主性、前瞻性、連續(xù)性和穩(wěn)定性的“基因”。公共政策倘若朝令夕改，勢必會對政府和社會造成多方面的消極影響。具體來說體現(xiàn)在以下四個方面。

（一）削弱政府的公信力

政府公信力就是政府在日常工作中的行為是否傾聽了民意、是否回應(yīng)了民眾的需求、是否兌現(xiàn)了事先所作出的承諾。與此同時，它也從根本上反映了民眾對政府的滿意度和信任度的高低。政府公信力一旦缺失，民眾可能對政府毫無信任可言，認(rèn)為政府制定政策從不考慮他們的感受，民眾心灰意冷，這樣政府就會無意識地陷入“塔西佗陷阱”。所謂“塔西佗陷阱”是指當(dāng)執(zhí)政的權(quán)力主體喪失社會公信力后，無論其后續(xù)的政策、行為是否有利于社會發(fā)展，都無法再次獲得公眾的正面評價，從而陷入執(zhí)政危機［4］。要想跳出“塔西佗陷阱”，政府首先必須保證在政策制定中與民眾保持密切聯(lián)系。其次應(yīng)在解決相關(guān)問題的過程中吸納民眾的合理性建議，確保制定的政策體現(xiàn)大部分民眾的利益。最終使政府與民眾在信任的基礎(chǔ)上進行密切協(xié)作，有效解決社會問題。

（二）損害個人與組織的合法權(quán)益

為了保證政策具有可行性，政府在公共政策制定中必須遵循預(yù)測性、信息和兼聽等三項原則，其中兼聽原則最容易被忽視。兼聽原則與政策的科學(xué)性、民主性密切相關(guān)，它影響著政策的最終走向。目前有些公共政策之所以發(fā)生流變，主要原因是部分地方政府在政策制定過程中習(xí)慣于自己拍板決定，未充分考慮社會組織和相關(guān)群眾的合理訴求，未聆聽各方的聲音，最終做出的決策只維護了少數(shù)人的特殊利益，卻犧牲了公眾利益，損害了他們的合法權(quán)益，形成政策推行的阻力。

（三）增加社會治理成本，浪費公共資源

解決公共問題是政府制定公共政策的初衷，倘若一項政策的生命周期僅為數(shù)月、數(shù)天，那么就意味著該政策不具有太大的可行性。而政策的制定和推行需要動用政府部門和社會各方資源，一旦這些政策無法實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，在其效用還未產(chǎn)生之際就被終止了，那此項政策就毫無價值可言。更嚴(yán)重的是，前期投入的大量資源還未發(fā)揮其應(yīng)有的價值和作用就被浪費，社會治理成本也就隨著公共資源的浪費而呈現(xiàn)增加的趨勢。

（四）影響社會局部的穩(wěn)定

公共政策的制定以解決社會問題為最終目標(biāo)，而作為社會一分子的公眾以及社會組織時常因某些社會問題的存在感到不滿。倘若公共政策不但沒能解決社會問題反而損害了社會各方利益，勢必引起社會各界質(zhì)疑，繼而可能造成社會局部的混亂。在“重慶醫(yī)改失敗”案例中，由于醫(yī)改導(dǎo)致部分患者治療費用增加，引起部分患者家屬不滿，在市區(qū)集體請愿，最終導(dǎo)致長時間的交通堵塞。此外在“河南禁燃令”案例中，由于擔(dān)心自己的經(jīng)濟利益受到損害，286家煙花爆竹生產(chǎn)銷售企業(yè)聯(lián)名書寫《請愿書》并準(zhǔn)備前往省政府表達訴求。這些行為在一定程度上影響了社會秩序的正常運轉(zhuǎn)。

三、地方政府公共政策短期流變成因分析

（一）政策制定程序存在瑕疵

1.政策制定未充分評估和論證

公共政策的制定離不開專家學(xué)者的評估論證。不過目前少數(shù)地方政府部門為追求政策在短時間內(nèi)見效，整個政策流程呈現(xiàn)一種“跳躍式”現(xiàn)象，即政策制定前對其風(fēng)險、社會影響及民眾的反應(yīng)未進行全方位的評估分析，直接由決策者確定實施內(nèi)容并強制推行，導(dǎo)致政策在執(zhí)行中發(fā)生偏離并最終被撤回。例如，2019年7月20日，河南省開封市政府在其官網(wǎng)發(fā)布文件，宣布撤銷三天前發(fā)布的“取消商品房3年限售令”的政策。同時開封市住建局承認(rèn)未進行充分的市場調(diào)研和論證，對由此可能產(chǎn)生的市場影響缺乏充分的預(yù)判和評估［5］。在開封市政府宣布撤銷相關(guān)決定之后，有網(wǎng)友這樣評論：“有些政府部門是不是習(xí)慣拍腦袋決策，把文件當(dāng)作廢紙，說發(fā)就發(fā)，說撤回就撤回，太過兒戲。”此外，“武漢解封令撤回”案例中同樣存在該問題。2020年2月24日11點半，武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部發(fā)布“出城令”，當(dāng)日15點指揮部突然宣布此前發(fā)布的“出城令”無效，短短三個半小時的時間該政策就被宣布撤銷。事后該指揮部聲明此前發(fā)布的“解封通告”是其下設(shè)的交通防控組在未經(jīng)研究的情況下私自發(fā)布的?？梢姶隧椪呖赡芪唇?jīng)過上級和專家的審慎研究及評估就倉促向社會發(fā)布。這樣一項存在問題的政策最后同樣也被宣布終止實施。

2.政策制定未傾聽民聲，缺乏回應(yīng)性

民主性是公共政策制定中應(yīng)遵循的另一項重要原則，作為政策制定主體之一的政府在政策制定這一環(huán)節(jié)要認(rèn)真聽取民眾意見建議，并及時回應(yīng)民眾、完善政策本身內(nèi)容，使其體現(xiàn)民眾的意志和利益。不過目前某些地方政府憑借自身掌握著最新信息資源以及行政權(quán)力在公共政策制定中處于優(yōu)勢地位。而由于信息等資源的匱乏，利益訴求渠道不暢和表達能力欠缺，社會公眾一方明顯處于劣勢。在部分傳統(tǒng)的公共政策制定“內(nèi)輸入”模式下，在政府和公眾之間，尚未建立暢通且有效的信息溝通渠道，民眾無法將合理的訴求傳輸至政策制定者那里，政府部門制定的政策無法體現(xiàn)民眾的訴求，造成制定的政策在推行時遇到巨大阻力。

在“重慶醫(yī)改政策短期流變”案例中，由于在一定程度上增加重病患者的看病成本，重慶醫(yī)改政策在推行七天后便宣告結(jié)束。為此，相關(guān)部門向公眾道歉并承認(rèn)考慮不周。究其原因，除了與此次改革相配套的醫(yī)保政策未能及時落實外，還有一個深層次原因，那就是未能傾聽民眾的聲音，缺乏回應(yīng)性。據(jù)了解，重慶醫(yī)改政策實施前當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門并未公開征求群眾意見，也未主動與那些受醫(yī)改直接影響的患者及家屬進行溝通交流，而且在社會各方對該政策產(chǎn)生疑問時，當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門未能及時回應(yīng)。最終這項忽視“民聲”且缺乏回應(yīng)性的政策宣告失敗。

3.政策缺乏可行性

公共政策的制定必須考慮其是否符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，必須綜合考慮資源配置、社會風(fēng)俗習(xí)慣、公眾期望與要求等多種因素。政策制定不能脫離實際，否則就會因“水土不服”導(dǎo)致其無法推行。

在“河南禁燃令”案例中，河南省環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室未經(jīng)審慎研究就下達全省范圍內(nèi)禁止燃放煙花爆竹的政策。該政策從制定到發(fā)布可能只需花費幾天甚至幾個小時，可如何實施該項政策、誰來監(jiān)督該政策的執(zhí)行、對于違反該政策的人如何處罰，都是模糊不清的。而且要實現(xiàn)全省禁燃需要投入大量的人財物資源，僅就人力資源來說，在全省范圍內(nèi)實現(xiàn)全時段禁燃需要大批人員的實時監(jiān)控，這就出現(xiàn)兩個需要解決的現(xiàn)實問題：人員從哪里找？如何監(jiān)控？除此之外，作為一種傳統(tǒng)習(xí)俗，逢年過節(jié)燃放煙花爆竹已成為人們的一種習(xí)慣，即使是禁燃也應(yīng)該循序漸進，不可能一步到位。河南省環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的做法顯然操之過急。通過以上分析可以看出，在沒有配套措施的保障、沒有考慮當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、沒有相應(yīng)的法律法規(guī)作為支撐的前提下，貿(mào)然推行全省禁燃政策是難以保證其可行性的，強制實施必然會遭受較大阻力，此政策在短期內(nèi)流變也就無法避免。

（二）政策制定者的缺陷

1.部分政策制定部門存在尋利動機

在“河北省張北縣草原天路收費政策流變”案例中，為增加當(dāng)?shù)氐呢斦杖牒虶DP，張北縣人民政府在召開第二次價格聽證會的兩天后，即2016年5月1日突然宣布即日起凡是進入草原天路的自駕游者需繳納50元門票，此舉引起輿論的嘩然［6］。不難看出該政策制定中顯現(xiàn)出當(dāng)?shù)卣噲D通過合法程序即召開聽證會，來實現(xiàn)政府自身明顯的尋利目的，選擇五一旅游旺季通過制定收費政策來獲得經(jīng)濟收入。而到了5月23日，張北縣政府就宣布“為回應(yīng)社會關(guān)切，取消草原天路的收費政策”［7］。

2.政策制定者的效率沖動

現(xiàn)實生活中凡事都要講效率，政府也不例外。追求效率本身是好事，不過要把握好“度”，超過這個“度”好事也會變成壞事。有時在急功近利思想推動下，少數(shù)政府部門在問題未確定、評估未完成、民意未征詢的情況下就匆忙制定和推行公共政策，這類政策實施后很有可能出現(xiàn)各種問題。雖然政策制定者初衷是好的，想盡快解決問題并實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但是未做好前期準(zhǔn)備工作是無法真正做好某件事情的。而且在“效率”和“內(nèi)輸入”模式的指引下政府的政策制定者會將自己置身于一個相對封閉的環(huán)境中，政策制定者按照自己的想法制定并推行政策。這個過程中民眾仿佛置身于事外，好像政策制定與他們沒有任何關(guān)系。這類公共政策制定呈現(xiàn)出閉合性特征，其科學(xué)性和可行性大打折扣。這種效率導(dǎo)向下制定出來的政策在實施后極有可能發(fā)生流變。

在“河南禁燃令實施三天后撤回”案例中，河南省環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室僅成立一天就宣布從春節(jié)開始全省縣城及市區(qū)內(nèi)全面禁售禁燃煙花爆竹，而到第二天該政策又突然調(diào)整為：從即日起在全省范圍內(nèi)禁燃煙花爆竹［8］。該政策在極短時間內(nèi)的調(diào)整反映出河南省環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室盲目追求高效率的問題。

3.政策制定主體的綜合知識和專業(yè)能力不足

作為政策制定主體之一的行政人員，他們擁有的綜合知識和專業(yè)能力與政策質(zhì)量的高低成正相關(guān)關(guān)系。在轉(zhuǎn)型期的中國，公共問題涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會等多方面，具有多重屬性和特征。這種社會轉(zhuǎn)型要求政策制定者必須汲取新知識、拓寬視野、提升自身能力，否則其制定的公共政策會難以推行，或者推行后造成不良社會影響?，F(xiàn)實中，部分政策制定者一方面由于知識儲備不足、系統(tǒng)分析能力以及綜合判斷能力欠缺，導(dǎo)致在政策制定時不能尋找到多種備選方案，沒有優(yōu)化出最佳方案，在政策執(zhí)行中難以及時發(fā)現(xiàn)存在的問題。另一方面就是政策制定主體的理解能力有所欠缺，當(dāng)上級政府制定的政策文件傳達到本級機關(guān)并要求認(rèn)真落實時，由于自身理解的不到位，在本級負(fù)責(zé)執(zhí)行或者繼續(xù)向下級傳達政策時出現(xiàn)偏差，出現(xiàn)偏差的政策由于脫離實際最終會走向消解或極端。以上行為雖然可能是政策制定主體無意為之，但仍不免會造成一系列消極影響。

（三）制度缺陷

這種公共政策短期流變現(xiàn)象為何頻頻出現(xiàn)，現(xiàn)有的行政問責(zé)制度存在缺陷是一個主要原因。發(fā)生短期流變的政策都在一定程度上造成了消極的社會影響，但相關(guān)政策制定者受到的處分僅限于內(nèi)部批評、警告或者行政記過等，更有甚者并不會受到任何處分。其中的深層次原因就是現(xiàn)有的行政問責(zé)制度存在“空白區(qū)域”導(dǎo)致無法對相關(guān)人員進行追責(zé)。具體來說就是問責(zé)對象模糊化。由于公共政策一般是集體作出，一旦該政策出現(xiàn)問題，在問責(zé)階段就會出現(xiàn)“究竟由誰來具體負(fù)責(zé)”的問題，由于問責(zé)對象模糊化，此類政策的主要制定者在事后并不會受到較為嚴(yán)重的處分，有時只是由部門負(fù)責(zé)人或者新聞發(fā)言人公開道歉了事。此外在具體的責(zé)任認(rèn)定環(huán)節(jié)，由哪些部門來追責(zé)、追責(zé)的具體流程是什么以及相應(yīng)的處理形式有哪些等規(guī)定也都不夠細化。正是由于現(xiàn)有行政問責(zé)制度存在缺陷，導(dǎo)致政策制定者在制定政策時缺少應(yīng)有的敬畏之心。要解決公共政策短期流變，必須完善政策制定中的行政問責(zé)機制。

2.現(xiàn)有績效評估制度存在缺陷

績效評估制度的存在一方面能夠通過精神及物質(zhì)獎勵而有效激發(fā)行政人員的工作積極性，保證行政人員時刻保持較高的工作熱情，做好本職工作。另一方面，通過一系列懲罰性措施可以進一步約束行政人員的行為舉止，保證其行為的合法性。但是目前我國績效考核指標(biāo)在一定程度上仍存在偏差，特別是經(jīng)濟指標(biāo)占考核比重過大。該問題的存在極易驅(qū)使地方政府部門傾向于追求那些短期見效的經(jīng)濟利益。此外，目前我國績效評估主體也存在較為單一化的問題。在評估過程中，由于社會公眾、專家以及第三方機構(gòu)參與渠道不暢，加上地方政府為迎合上級政府的要求往往會利用自身的評估權(quán)忽視社會公眾的訴求，最終導(dǎo)致其制定的公共政策內(nèi)容無法回應(yīng)公眾需求，此類政策在短期內(nèi)極易發(fā)生流變。

（四）來自利益相關(guān)者及輿論的壓力

在網(wǎng)絡(luò)和信息化時代，利益相關(guān)者及輿論的壓力對公共政策過程的影響已愈發(fā)明顯，特別是對于那些違背公眾意愿、損害公眾利益的公共政策，在這些壓力的影響下最終會發(fā)生短期流變。

1.利益相關(guān)者的反對

在“河南禁燃令三天后撤回”案例中，河南省環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在下達禁燃令之前，并未提前告知經(jīng)銷商，也未給予緩沖期。禁燃令推出時距離春節(jié)僅剩不到半個月，此時經(jīng)銷商早已完成煙花爆竹的進貨并準(zhǔn)備銷售，政府突然發(fā)布通知禁止生產(chǎn)銷售煙花爆竹，這意味著經(jīng)銷商將蒙受巨大經(jīng)濟損失。出于維護自己合法權(quán)益的目的，部分經(jīng)銷商書寫聯(lián)名信，準(zhǔn)備向省政府反映情況，討回公道。此舉效果非常明顯，就在反映情況的當(dāng)天河南省環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室宣布撤回該項政策。

2.社會輿論的壓力

隨著網(wǎng)絡(luò)社交媒體的快速發(fā)展，任何一項政策都會通過多種渠道傳播開來，其社會影響都會在極短時間內(nèi)出現(xiàn)。與此同時，社會各方對此項政策的反應(yīng)會形成社會輿論，社會輿論憑借其社會動員力和影響力將公眾的看法反饋到政策制定者那里，最終影響政策實施。結(jié)合公共政策短期流變案例，當(dāng)?shù)胤秸菩羞@些公共政策后，都在社會上引起了較大爭議，一時間各大新聞媒體爭相報道，公眾在網(wǎng)絡(luò)上就相關(guān)問題發(fā)表自己的看法，從而形成社會輿論。這些社會輿論瞬時將政府部門推到風(fēng)口浪尖。在輿論的壓力下，這些“疾病纏身”的政策在極短時間內(nèi)發(fā)生流變。

研究成果可以為森林資源評價、管理、統(tǒng)一確權(quán)登記提供數(shù)據(jù)支撐，為快速、大范圍估測森林蓄積量提供技術(shù)支持，為自然資源空間數(shù)據(jù)庫建設(shè)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，還可應(yīng)用于森林資源資產(chǎn)負(fù)債表編制與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作等。

四、公共政策短期流變現(xiàn)象解決路徑

（一）公共政策過程的雙重優(yōu)化

針對公共政策制定過程中存在的瑕疵，對汽車破壞性試驗流程的分析能夠給予我們一些啟發(fā)。為了及時發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題以提升汽車的安全性，在汽車下線后生產(chǎn)商往往會進行汽車破壞性試驗。較為常見的就是汽車碰撞試驗和新車道路測試，前者是在不同時速的情況下通過正面和側(cè)面碰撞對汽車的安全性進行檢測。后者主要是檢驗新車在道路上的操控性、穩(wěn)定性以及零件可能出現(xiàn)的問題，并加以解決，以提升汽車性能和安全性。

1.政策制定注重全方位、全過程論證評估

公共政策由于具有復(fù)雜性和效果的不確定性，因此必須在實施前進行綜合研判。黨的十八屆四中全會明確指出，要完善依法決策機制，將專家論證、民眾參與等納入決策程序［9］。黨的十九屆四中全會再次強調(diào)，要“健全決策機制，加強重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證和風(fēng)險評估，強化決策執(zhí)行、評估和監(jiān)督”［10］。因此政府部門必須完善決策程序，在問題分析、目標(biāo)界定、方案評估及選擇、方案確定、實施和監(jiān)控的過程中吸納民眾參與，同時邀請專家進行評估論證。如果存在問題，可以在實施前或者實施中及時糾偏以保證政策實施的正確走向，避免因為缺乏評估論證導(dǎo)致政策短期流變的發(fā)生。

2.政策制定應(yīng)傾聽民聲，實現(xiàn)各方利益的整合和均衡化

公共政策短期流變的案例中，由于內(nèi)輸入模式弊端的存在使得某些地方政府在公共政策制定時難以傾聽民聲，民眾也無法參與政府決策，導(dǎo)致制定的政策無法回應(yīng)各方訴求。針對這種情況，應(yīng)從兩方面著手：一是建立專門的民眾利益表達機構(gòu)，實現(xiàn)民意的匯總，克服現(xiàn)實中民意表達過于分散，參與能力不均衡的情況。根據(jù)民主協(xié)商理論“主張公民參與，反對精英操縱”［11］的觀點，建立民主協(xié)商機制，在拓展民意表達渠道的基礎(chǔ)上，增強政策的合法性。二是實現(xiàn)各方利益均衡化，打破強勢群體利益的壟斷。該過程離不開法律法規(guī)的健全，其中建立針對強勢群體的利益約束機制是上佳選擇，即依靠法制的力量對此類群體的行為加以約束，避免公共政策成為行政人員為自己及某些強勢群體謀私利的工具。

（二）轉(zhuǎn)變實施方式，提升專業(yè)能力

1.由點到面，逐步推行，摒棄“一刀切”方式

一些地方政府部門盲目追求高效率，為了快速見效而制定了“一刀切”的公共政策。比如，廣東省江門市政府發(fā)布“犬類禁養(yǎng)令”，對在禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)公共場所違規(guī)飼養(yǎng)的犬類一律收繳和捕殺［12］。

要解決此類現(xiàn)象，我們可以借鑒汽車破壞性試驗的內(nèi)容，通過對某批次新車按比例進行小范圍試驗可以發(fā)現(xiàn)測試車輛的一些缺陷，這樣可以在投放市場前及時解決以提升車輛安全性。同樣公共政策在全面推行前也應(yīng)該先在小范圍內(nèi)或者特定區(qū)域內(nèi)進行試驗，根據(jù)試驗的效果及時發(fā)現(xiàn)缺陷并加以修改完善，然后再加以推廣，避免政策在未加試驗的情況下就盲目推廣而造成巨大損失。目前中央政府已開始治理此種亂象，在環(huán)境保護方面，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出各地要出臺防止“一刀切”的有效措施［13］。

2.政策制定者應(yīng)注重自身專業(yè)能力的提升

對于政策制定者來說，要想保證制定出來的政策具有科學(xué)性和可行性，就必須先提升自身的專業(yè)能力。黨的十九屆四中全會提出了“進一步提高行政人員治理能力、制度執(zhí)行力及工作能力和水平的要求”。基于此，政府應(yīng)從考核和培訓(xùn)兩方面著手：首先政府機關(guān)在績效考核以及日常培訓(xùn)時應(yīng)注重行政人員的各方面能力的評價和提升。具體來說在績效考核時由上級領(lǐng)導(dǎo)和第三方評估機構(gòu)共同對行政人員的系統(tǒng)分析能力以及突發(fā)情況反應(yīng)研判能力打分。其次在日常培訓(xùn)時應(yīng)增添行政人員制度執(zhí)行能力提升等內(nèi)容，并建立測評系統(tǒng)定期測試行政人員的相關(guān)能力以作為職位升降和獎懲的依據(jù)。

（三）建立健全各項行政制度

1.行政問責(zé)制度化、具體化、明確化、公開化

黨的十八屆四中全會明確提出，要深入推進依法行政，建設(shè)法治政府，并且“建立重大決策終身追究及責(zé)任倒查機制”，為政府依法決策和理性決策提供保證［14］。針對前面所提到的個別政策制定者在政策發(fā)生短期流變之后并未受到相應(yīng)處分和追責(zé)的情況，基于十八屆四中全會的精神，可以從四個方面進行解決：一是建立外部問責(zé)機制。具體來說就是吸納社會團體、公民個人以及大眾傳媒等各方力量，允許他們參與到行政問責(zé)流程中，形成“全民問責(zé)”文化［15］。二是行政問責(zé)內(nèi)容具體化?，F(xiàn)階段我國少部分行政人員在行政活動中還存在不作為和亂作為現(xiàn)象，而相應(yīng)的行政問責(zé)制度缺乏可操作性，內(nèi)容不夠細化。因此要對問責(zé)內(nèi)容進行明確，對行政主體所需要承擔(dān)的責(zé)任和處分形式進行量化，根據(jù)違紀(jì)違法的程度依法依規(guī)給予相應(yīng)處分。三是問責(zé)對象明確化。在實踐中進一步完善責(zé)任追究體系，堅持“誰拍板誰負(fù)責(zé)”原則。即在決策環(huán)節(jié)明確誰是第一責(zé)任人，一旦政策發(fā)生流變，第一時間對第一責(zé)任人進行問責(zé)。四是公開化。處分結(jié)果及依據(jù)通過政府官網(wǎng)、政務(wù)微信公眾號和微博及時向社會公開并接受民眾監(jiān)督，讓行政問責(zé)程序透明化運轉(zhuǎn)，促使行政部門和行政人員依法依規(guī)制定公共政策。

2.績效評估制度的合理性建構(gòu)

針對我國目前績效評估制度存在的缺陷，首先應(yīng)對績效考核指標(biāo)構(gòu)成進行調(diào)整及補充。在治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景下，地方政府部門的管理內(nèi)容更加具體，且內(nèi)容涉及社會發(fā)展的方方面面，因此績效考核指標(biāo)應(yīng)實時調(diào)整。轉(zhuǎn)變一味重視地方經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)的現(xiàn)狀，把社會發(fā)展指標(biāo)放在和前者相當(dāng)?shù)奈恢?。此外，空氣質(zhì)量、河流水質(zhì)以及民眾對公共服務(wù)的滿意度等也應(yīng)成為政府績效評估指標(biāo)的重要組成部分。其次，針對績效考核主體較為單一化的問題，應(yīng)進一步暢通社會公眾、專家學(xué)者以及第三方評估機構(gòu)參與政府政策評估的渠道。同時建立多方評估機制并設(shè)立專門的多方評估場所，保障參與評估的多元主體的基本權(quán)利，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，確保政府績效評估的科學(xué)性及民主性。

（四）發(fā)揮社會各方的監(jiān)督作用

公共政策制定主體除了政府部門及行政人員這些內(nèi)部力量外，還包括公眾、社會組織以及大眾傳媒等外部力量。它們憑借各自獨有的優(yōu)勢參與到公共政策過程中，并影響著政策內(nèi)容和效果。十九屆四中全會上，圍繞“健全黨和國家監(jiān)督體系”這一要求，黨中央明確提出需進一步發(fā)揮群眾、民主和輿論的外部監(jiān)督作用。在具體實施中可以采取以下兩種方式：

1.通過構(gòu)建“回應(yīng)性公共政策范式”發(fā)揮民眾監(jiān)督作用

“回應(yīng)型公共政策范式”是指針對發(fā)生的重大社會公共事件，此前沒有發(fā)生過此類事件更沒有任何規(guī)律可循，必須通過非常規(guī)型手段加以解決。政府部門應(yīng)實現(xiàn)由“內(nèi)輸入”向“外輸入”模式轉(zhuǎn)變，主動和社會公眾、組織以及利益團體進行溝通交流。同時政府需創(chuàng)造一種回應(yīng)民眾的環(huán)境，即允許他們對政策制定、推行及監(jiān)督環(huán)節(jié)存在的問題提出自己的看法，并能及時回應(yīng)民眾提出的問題。通過構(gòu)建此種范式可以讓這些社會力量進入政策運行各環(huán)節(jié)，使政府主動接受社會各方力量的監(jiān)督。

2.利用社會輿論進行監(jiān)督

正確利用社會輿論能夠為國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供巨大幫助。針對公共政策短期流變問題，建立實體性社會監(jiān)督機構(gòu)以及在電視和網(wǎng)絡(luò)平臺增設(shè)輿論監(jiān)督頻道等都是可行措施，公眾可以通過這些渠道就公共政策問題發(fā)表自己的看法，對于政策過程中出現(xiàn)的違法及違規(guī)現(xiàn)象也可以通過以上渠道進行舉報。通過社會輿論監(jiān)督能促使公共政策制定者在政策制定中更加謹(jǐn)慎，從源頭避免政策短期流變現(xiàn)象的出現(xiàn)。