東營市養(yǎng)犬管理工作現(xiàn)狀及管理制度創(chuàng)新探討

李林 石欣欣

東營市養(yǎng)犬管理工作現(xiàn)狀及管理制度創(chuàng)新探討

李林 石欣欣

（山東省東營市現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展服務(wù)中心 257091）

城市養(yǎng)犬問題的有效治理是城市管理的一大難題，筆者針對近年來東營市養(yǎng)犬管理工作現(xiàn)狀展開調(diào)研，探索新形勢下的養(yǎng)犬管理制度體系創(chuàng)新。

城市社區(qū)養(yǎng)犬和農(nóng)村的犬類管理問題正在引起社會普遍的關(guān)注，如何保證對犬類及時注射疫苗，規(guī)范外出遛犬行為，最大限度減少或避免犬類傷人事件以及對發(fā)生危害后的社會管理和民事責(zé)任處理已經(jīng)成為考量一個城市治理水平重要課題。因此，推動養(yǎng)犬管理制度體系創(chuàng)新，完善犬只免疫制度，強化流浪犬收容具有重要的現(xiàn)實意義。

1 養(yǎng)犬管理工作基本情況

1.1 建章立制，依法治理 2009年東營市政府令第153號 頒布了《山東省東營市城區(qū)養(yǎng)犬管理辦法》2009年9月4日正式實施，但該辦法是政府文件法律效力較弱，在免疫登記、養(yǎng)犬行為規(guī)范和法律責(zé)任量刑裁判方面較為粗糙，實際未能較好的得以實施。2017年9月30日山東省第十二屆人大常務(wù)委員會第三十二次會議批準(zhǔn)出臺了《東營市養(yǎng)犬管理條例》，自2018年5月1日起施行。其他涉及養(yǎng)犬管理的地方法規(guī)還有2016年12月1日起施行的《東營市城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，隨后又發(fā)布了《東營市加強養(yǎng)犬管理實施免費免疫工作方案》等規(guī)范性文件，進一步細(xì)化了養(yǎng)犬免疫登記、行為規(guī)范、法律量刑等內(nèi)容，從此東營市養(yǎng)犬管理工作走上制度化、法制化。

1.2 強化組織領(lǐng)導(dǎo)，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 市一級政府部門首先成立了市養(yǎng)犬管理專項工作小組。由一名副市長任組長，市委宣傳部、市公安局、市現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展服務(wù)中心、市財政局、市民政局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市住房城建管理局、市衛(wèi)生健康委、市司法局及濱海公安局等相關(guān)部門為成員單位，具體負(fù)責(zé)全市養(yǎng)犬管理、流浪犬捕捉和犬只狂犬病免費免疫工作的統(tǒng)籌推進。各縣區(qū)政府按照屬地管理原則，均建立了相應(yīng)工作機制和工作機構(gòu)，全力推動養(yǎng)犬管理落實。

1.3 強化財政支持，加強執(zhí)法隊伍建設(shè) 2019年市財政計劃共投入資金1130萬元為養(yǎng)犬管理工作提供了有力資金保障。其中，市財政?？顡芨?50萬元資金，用于養(yǎng)犬管理宣傳、東營市犬只收容救助留檢所服務(wù)項目，養(yǎng)犬管理信息系統(tǒng)的升級改造以及犬只狂犬病疫苗采購；至2019年5月已辦理犬牌犬證448套(2018年5月1日以來辦理19771套)；各縣區(qū)均組建了專業(yè)捕犬隊伍，共出動警力2916人次，已捕捉流浪犬278只，查處違法養(yǎng)犬行為352人次；全市共設(shè)置臨時免疫點1205處，組建116支免疫隊伍，在冊免疫工作人員381人。

1.4 強化部門協(xié)作，加強犬只收容管理 到2019年5月，市委宣傳部、市公安局、市現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展服務(wù)中心等部門聯(lián)合制作宣傳動漫片2部，在市、縣區(qū)電視臺滾動播放；印制發(fā)放宣傳圖冊65000余冊，宣傳單5萬余份；通過公安官方微信微博發(fā)布解讀6期，關(guān)注閱讀轉(zhuǎn)發(fā)達30萬人次，為加強養(yǎng)犬管理實施犬只狂犬病疫苗免費注射打下堅實基礎(chǔ)。在犬只收容救助和管理方面，目前東營市已建成犬只收容救助留檢所及河口區(qū)、廣饒縣犬只收容救助留檢所3處、利津縣在建1處，收容流浪及扣押犬只300余只。

2 養(yǎng)犬管理工作存在問題

2.1 群眾文明養(yǎng)犬意識薄弱 群眾對養(yǎng)犬管理的相關(guān)法律要求仍感陌生，“文明養(yǎng)犬、依法養(yǎng)犬、安全養(yǎng)犬”的意識不夠強，對重點管理區(qū)和城市公園、廣場等禁入犬只進入的公共場所仍熟視無睹，對大型犬烈性犬仍違規(guī)飼養(yǎng)，對不戴口套、攜犬出戶不即時清理犬糞等影響市容環(huán)境衛(wèi)生的行為屢禁不止。

2.2 養(yǎng)犬登記免疫普及率不高 據(jù)2017 年全市摸底估算全市約有犬13.2萬只，截止2019上半年已登記犬只55745只，平均養(yǎng)犬登記率約為42.2%，更為龐大的農(nóng)村犬實際登記率無法估計。普通養(yǎng)犬居民尤其是農(nóng)村養(yǎng)犬仍存在大量不進行犬只登記、不按時免疫犬只、甚至私自毒殺、偷竊寵物犬現(xiàn)象。基層養(yǎng)犬管理工作任重道遠(yuǎn)。

2.3 基層養(yǎng)犬管理力量不足 由于基層動員力量不足，特別是各縣區(qū)還沒有充分發(fā)動居委會、村委會、物業(yè)公司等基層力量，基層養(yǎng)犬?dāng)?shù)據(jù)無法快速精準(zhǔn)反饋導(dǎo)致給后續(xù)的疫苗發(fā)放、疫病防控和流浪犬管理工作帶來極大隱患，也為后期數(shù)字化管理帶來障礙。其次，基層派出所、免疫網(wǎng)點、免疫隊伍、免疫工作人員大多為兼職，本身主職業(yè)務(wù)工作繁重對兼職的養(yǎng)犬管理力有未逮。

2.4 城區(qū)執(zhí)法力度有待加強 對群眾反映比較強烈的犬只擾民、遛犬不栓繩、違規(guī)飼養(yǎng)禁養(yǎng)犬等問題，由于全市養(yǎng)犬執(zhí)法隊伍人員少、分布不均很容易造成執(zhí)法管理網(wǎng)絡(luò)上的疏漏。而目前僅依據(jù)《東營市養(yǎng)犬管理條例》《東營市加強養(yǎng)犬管理實施免費免疫工作方案》《東營市城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》成文法條自由裁量權(quán)量刑較寬、處罰較輕而執(zhí)法成本較高也給養(yǎng)犬管理執(zhí)法工作帶來諸多難處。

2.5 流浪犬只扣押收容難度大 由于近年來寵物犬基礎(chǔ)大，不慎走失或遺棄的流浪犬?dāng)?shù)量也日益增多。流浪犬一直是犬只疫病防控和城市養(yǎng)犬管理的重點難點，而相對的犬只扣押收容工作則進展緩慢。相較于龐大的潛在流浪犬只，收容所收容能力十分有限，而犬只飼養(yǎng)的費用較高，公共經(jīng)費的不足進一步限制了犬只收容上限。另一方面，犬只認(rèn)領(lǐng)手續(xù)繁雜、限制較多，民間私自捕殺販賣犬只的違法現(xiàn)象時有發(fā)生進一步加劇了流浪犬只的管理。

3 養(yǎng)犬管理制度體系創(chuàng)新探討

目前，養(yǎng)犬管理工作的核心任務(wù)已由單純立法向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變，如何在現(xiàn)有的執(zhí)法資源上創(chuàng)新養(yǎng)犬管理制度體系，提高執(zhí)法水平和管理效率是下一步養(yǎng)犬管理工作發(fā)展的重點。

3.1 建立全方位立體化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò) 解決養(yǎng)犬管理工作從長期而言是一個人民群眾自發(fā)配合和城市居民整體素質(zhì)不斷提高的過程，但從當(dāng)前角度上講強化社會管理和行為監(jiān)督更有意義。因而將養(yǎng)犬管理如公共秩序監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管一樣納入社會管理就是必然選擇。如同用城市監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控車輛運行一樣跟蹤流浪犬只或監(jiān)控養(yǎng)犬人行為為養(yǎng)犬執(zhí)法提供信息定位和法律證據(jù)就是一個可行的有益探索。在此基礎(chǔ)上建立全方位立體化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)是未來城區(qū)養(yǎng)犬管理的必然發(fā)展趨勢。

3.2 建立數(shù)字化檔案管理體系 “一犬一證”，給犬上戶口已經(jīng)是《條例》中的明確法律條文，但無論是“養(yǎng)犬證”還是“免疫證”都仍是相對獨立的管理體系。配合智能化項圈、狗牌等硬件設(shè)施，建立統(tǒng)一的戶主信息、犬只免疫信息、外貌特征、定位系統(tǒng)、保險信息、接診信息等全方位電子檔案，為戶主提供有償服務(wù)，將寵物犬和流浪犬、商品犬、農(nóng)村養(yǎng)犬區(qū)分開來，建立針對性的管理制度，降低綜合管理成本，提高服務(wù)質(zhì)量。

3.3 建立養(yǎng)犬戶主信用監(jiān)護體系 針對城區(qū)單位、家庭寵物養(yǎng)犬和商業(yè)養(yǎng)犬引入養(yǎng)犬戶主信用監(jiān)護體系。對有不文明養(yǎng)犬行為的犬主建立養(yǎng)犬黑名單，限制其認(rèn)領(lǐng)收養(yǎng)流浪犬；對有嚴(yán)重違反《養(yǎng)犬管理條例》等法律法規(guī)，飼養(yǎng)烈性犬類致使傷人，偷竊、買賣他人犬只，傳播惡性犬類傳染病，偽造、涂改、冒用、轉(zhuǎn)讓、買賣養(yǎng)犬登記證件、標(biāo)識等不法行為，聯(lián)系其所在居委會、村委會、工作單位對其養(yǎng)犬行為進行重點監(jiān)護；限制其攜帶犬只出入境、乘坐長途交通工具；限制其辦理犬只登記手續(xù)；對行為記錄良好，定期進行免疫的戶主可酌情減免簡化其攜帶犬只出入境、乘坐長途交通工具等檢疫手續(xù)。

[1] 黃凱慧城市流浪犬治理中存在問題及采取的措施[J].畜牧獸醫(yī)科學(xué), 2019(1): 58-59.

[2] 崔華山. 城市犬類長效管理的六大踐行秘訣[J]. 上海城市管理, 2013, 22(3): 79-80.

[3] 陳明媛. 論對城市流浪動物的倫理審視及管理[J]. 管理觀察, 2016(29): 75-77+80.

（2020–05–28）

S829.2

C

1007-1733(2020)09-0064-02