梁曉飛 孫亮全 王菲菲

29人遇難、28人受傷—8月29日，山西省襄汾縣陳莊村聚仙飯店發(fā)生坍塌，讓原本一場賀壽喜宴變成悲劇。坍塌的房屋，不僅將農(nóng)村自建房的安全問題搬上臺面，同時(shí)也敲響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全的警鐘。

交通事故、火災(zāi)、農(nóng)機(jī)事故、自建房坍塌、漁業(yè)船舶事故、農(nóng)藥中毒……近年來，隨著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，隱藏其中的安全隱患不斷暴露，影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

專家認(rèn)為，與城市相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展階段不同，安全治理的難度不可相提并論。記者走訪調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全治理水平滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，安全隱患隨之增加，諸多制度短板亟待補(bǔ)齊。

半個(gè)月排查出7 000多處問題建筑

“農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全的實(shí)際狀況，或許比預(yù)計(jì)更為嚴(yán)峻?！敝袊踩a(chǎn)科學(xué)研究院安全生產(chǎn)理論與法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)研究所工程師李一奇說。

由于統(tǒng)計(jì)口徑不完善，目前農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)安全事故只統(tǒng)計(jì)相關(guān)企業(yè)情況，對于在農(nóng)村開展生產(chǎn)經(jīng)營的個(gè)人、家庭、集體生產(chǎn)情況，以及發(fā)生在農(nóng)村范圍內(nèi)的其他行業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)安全事故都沒有明確統(tǒng)計(jì)。

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院安全生產(chǎn)理論與法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)研究所所長曾明榮研究發(fā)現(xiàn)，從世界范圍看，綜合考慮傷亡事故和職業(yè)健康情況，農(nóng)業(yè)已成3個(gè)最危險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)之一。

“8·29”重大坍塌事故背后，就存在一些尚未被發(fā)現(xiàn)、潛藏安全隱患的農(nóng)村住房。山西省應(yīng)急管理廳的數(shù)據(jù)顯示，事故發(fā)生后，山西省立即啟動了針對城鄉(xiāng)建筑領(lǐng)域安全隱患的排查工作，短短半個(gè)月已排查出7 004處問題建筑。

清華大學(xué)建筑學(xué)院副教授羅德胤說，我國農(nóng)房數(shù)量眾多?！稗r(nóng)房建設(shè)高峰期在2000年左右，經(jīng)過10-20年的使用，現(xiàn)在到了問題集中爆發(fā)的時(shí)候。”

同樣處于爆發(fā)期的，還有農(nóng)村道路發(fā)生的危險(xiǎn)駕駛案件。公安部交管局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，發(fā)生在村道上的危險(xiǎn)駕駛案件越來越多。在中國裁判文書網(wǎng)上，記者以“危險(xiǎn)駕駛、農(nóng)村”為關(guān)鍵詞，檢索到7 447份基層法院一審判決書，從2013年的136份快速增加至2019年的1 464份。

此外，農(nóng)村火災(zāi)一度占全國火災(zāi)總數(shù)的近三分之一，農(nóng)村、山區(qū)公路仍是重特大交通事故的多發(fā)地，農(nóng)機(jī)事故、漁業(yè)船舶事故、農(nóng)藥中毒等事故時(shí)有發(fā)生，農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全生產(chǎn)形勢依舊嚴(yán)峻。

農(nóng)村監(jiān)管誰來做

近年來，部分農(nóng)村自建房從傳統(tǒng)單層農(nóng)房轉(zhuǎn)向現(xiàn)代多層樓房，并改成民宿、賓館和飯店，用作經(jīng)營性用房。一旦發(fā)生危險(xiǎn)，影響范圍有可能擴(kuò)大。然而，針對農(nóng)村自建房的安全監(jiān)管存在較大制度漏洞。

山西隆誠律師事務(wù)所律師王俊表示，按照現(xiàn)有法律法規(guī)，農(nóng)民自建兩層及兩層以下住宅不適用《中華人民共和國建筑法》，不需辦理施工許可證。規(guī)范其建設(shè)行為的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》亟待修訂，包括山西在內(nèi)多個(gè)省份依據(jù)該條例制定的實(shí)施辦法已被廢止。

專家分析，農(nóng)村自建房遭遇的制度缺失，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全現(xiàn)狀的一個(gè)縮影。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)不斷推進(jìn)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐步實(shí)施，農(nóng)村的新情況、新業(yè)態(tài)不斷增多，事故風(fēng)險(xiǎn)類型疊加，加之農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全風(fēng)險(xiǎn)管控能力本就薄弱，安全治理水平滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尚未形成相匹配的安全應(yīng)急能力。

一是，相關(guān)法律法規(guī)體系存在短板。

目前我國還沒有關(guān)于“農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全”的官方解釋和法律界定。一般來說，農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全特指農(nóng)村的安全生產(chǎn)，不包括農(nóng)村的社會治安、生態(tài)安全和公共健康。

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全生產(chǎn)相關(guān)的規(guī)定較少，具體內(nèi)容多是從行業(yè)安全監(jiān)管制度向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的簡單延伸，主要集中在農(nóng)機(jī)監(jiān)管和農(nóng)藥管理上。標(biāo)準(zhǔn)體系方面也存在同樣不足，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中缺少農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境建設(shè)、設(shè)備設(shè)施相關(guān)安全部件、人機(jī)工程設(shè)計(jì)、專業(yè)應(yīng)急救援裝備等方面的明確指導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全生產(chǎn)在一定程度上存在無規(guī)可循的情況。

基層消防人員表示，不少農(nóng)村房屋周邊堆積有柴草、木材等可燃物，增加了火災(zāi)發(fā)生的概率。如果簡單套用現(xiàn)行消防法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，要求農(nóng)村建設(shè)堆場并不切合實(shí)際，同時(shí)目前也找不到針對農(nóng)村可燃物堆場防火的規(guī)定。

二是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全監(jiān)管范圍和職能有待調(diào)整。

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》規(guī)定的適用對象是“從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位”，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)墾系統(tǒng)、漁業(yè)集團(tuán)、大型商業(yè)化養(yǎng)殖場等生產(chǎn)經(jīng)營單位受到法律約束，而家庭農(nóng)戶、個(gè)人務(wù)農(nóng)人員等并沒有列入安全監(jiān)管范圍。因此，縣級以下監(jiān)管經(jīng)常出現(xiàn)對農(nóng)業(yè)大戶、家庭采摘農(nóng)場等生產(chǎn)對象“無人管”“不知道誰來管”的真空地帶。

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，部分領(lǐng)域存在安全監(jiān)管職能不夠明晰、標(biāo)準(zhǔn)制度不夠健全的情況。比如，農(nóng)民自建房改建和室內(nèi)外裝修安全監(jiān)管以哪一級為主，農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目安全管理由哪個(gè)部門牽頭，農(nóng)村文化禮堂和農(nóng)家書屋安全設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)由哪個(gè)行業(yè)來定，均不明晰。

三是，基層安全監(jiān)管力量薄弱。

以重要農(nóng)用運(yùn)輸機(jī)械拖拉機(jī)為例，近年多地拖拉機(jī)年檢率逐年下降，安全隱患越來越大。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)機(jī)化司公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國共接報(bào)拖拉機(jī)肇事造成人員傷亡的道路交通事故1 867起，致699人死亡、1 819人受傷，大半事故涉及無牌行駛、無證駕駛。

一位基層農(nóng)機(jī)監(jiān)理工作人員坦言，該市農(nóng)機(jī)保有量近10萬臺，但持證農(nóng)機(jī)監(jiān)理人員不足100人，監(jiān)管人員與監(jiān)管對象比例明顯失調(diào)。加之缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬站或?qū)９苋藛T，縣級農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門直接面對大量農(nóng)戶和機(jī)手，難以有效監(jiān)管。

同時(shí)，山西省住建系統(tǒng)一位工作人員表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建設(shè)領(lǐng)域缺少專業(yè)人才。近幾年，部分地市曾對農(nóng)村地區(qū)廣泛存在的違建房屋進(jìn)行過集中清理整頓，但主要依靠地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭推動，單靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等單個(gè)部門的力量難以推動。

長短結(jié)合統(tǒng)籌謀劃

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全防范、風(fēng)險(xiǎn)防控和隱患治理，對于提升億萬農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感至關(guān)重要。受訪專家建議，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，統(tǒng)籌好農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與安全，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全監(jiān)管，建立與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展水平相適應(yīng)的安全治理體系和能力。

首先，應(yīng)完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全監(jiān)管法規(guī)政策體系，厘清責(zé)任、明確主體。

梳理現(xiàn)行與農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全相關(guān)的法律法規(guī)及部門規(guī)章，建立完善覆蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)人員、農(nóng)業(yè)機(jī)械與裝備、農(nóng)村建筑、農(nóng)業(yè)環(huán)境、公共環(huán)境、畜禽生物系統(tǒng)等方面的涉及安全生產(chǎn)、運(yùn)行、使用、管理、應(yīng)急救援等環(huán)節(jié)的安全規(guī)章制度。研究完善農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，及時(shí)準(zhǔn)確分析農(nóng)業(yè)安全形勢，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全工作的重點(diǎn)難點(diǎn)，為改善安全監(jiān)管困境提供支持。

同時(shí)，進(jìn)一步梳理農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理、交通運(yùn)輸、住建、水利、文化旅游等部門在農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)方面的監(jiān)管職責(zé)，完善監(jiān)管執(zhí)法、協(xié)同協(xié)作、信息共享等機(jī)制。全面梳理行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全、災(zāi)害事故預(yù)防應(yīng)對等各項(xiàng)工作，與行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)職能機(jī)構(gòu)建立協(xié)作有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的聯(lián)動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)防聯(lián)動、信息聯(lián)動、物資聯(lián)動，形成推動安全治理和應(yīng)急管理工作的合力。

其次，加強(qiáng)基層專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全監(jiān)管新模式，盡快填補(bǔ)當(dāng)前監(jiān)管空白。

有專家指出，農(nóng)村不同于城市，存在居住分散、點(diǎn)多面廣等特點(diǎn)，難以簡單照搬城市安全治理辦法。短期內(nèi)，對于農(nóng)村經(jīng)營性場所，可探索建立定期巡查、定期年檢等制度。

針對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級專業(yè)人才緊缺現(xiàn)狀，應(yīng)及時(shí)配備力量，打通政策落地“最后一公里”。鼓勵支持有條件的地區(qū)建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制機(jī)制，將安全治理從農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)藥等方面逐步拓展到農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域、全覆蓋。同時(shí)，將安全教育作為各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村技術(shù)培訓(xùn)的一部分，納入就業(yè)技能訓(xùn)練大綱，在開展技術(shù)培訓(xùn)的同時(shí)，進(jìn)行安全和應(yīng)急培訓(xùn)。

此外，可發(fā)揮村民自治組織在推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全發(fā)展中的作用，通過建立村級安全生產(chǎn)議事會，將遵守安全規(guī)定列入村規(guī)民約條款，推動村級安全生產(chǎn)工作實(shí)行自我管理、互相監(jiān)督。鼓勵村級組織發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全生產(chǎn)志愿者隊(duì)伍或信息員隊(duì)伍，加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共安全的日常巡查檢查力度，提升處置安全生產(chǎn)方面問題的及時(shí)性和針對性，提升村民自我管理能力。

堵住農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全漏洞，最關(guān)鍵的是統(tǒng)籌謀劃農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全治理長遠(yuǎn)布局。

目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營形式多樣，生產(chǎn)環(huán)境復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)防控難度大。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)辨識與評估，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行普查登記，建立安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫和防災(zāi)減災(zāi)區(qū)劃體制。

從長遠(yuǎn)看，一方面，應(yīng)在國家總體規(guī)劃和行業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃中，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全治理與應(yīng)急管理要求納入其中，提出明確的發(fā)展方向和治理要求;另一方面，在安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理、防災(zāi)減災(zāi)等規(guī)劃中，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全與應(yīng)急納入其中，除了持續(xù)對傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)藥、漁業(yè)船舶、森林草原防火、地質(zhì)災(zāi)害等領(lǐng)域進(jìn)行更加深入、有針對性的布局之外，還需將農(nóng)民自建房、農(nóng)村消防、農(nóng)村新業(yè)態(tài)等方面納入關(guān)注范圍。