劉 洪

(甘孜州文化廣播電視和旅游局，四川 甘孜 626000)

旅游景區(qū)具有極強的帶動能力，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動旅游精準(zhǔn)扶貧和帶動山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的有效途徑[1]。甘孜州文化旅游資源富集、特色突出，集中了眾多世界級旅游資源，被世界旅游組織譽為不可多得的世界級“黃金旅游通道”。自2011年甘孜州在全國率先提出全域旅游發(fā)展理念以來，全域旅游理論體系逐漸完善，全域旅游實踐成效更加明顯，在堅持“一優(yōu)先、二加快、三有序”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路長期不變的前提下，提出了構(gòu)建“三環(huán)一帶兩地”的全域旅游空間布局，初步形成了旅游發(fā)展全域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施全域宜游、旅游景區(qū)全域聯(lián)動、旅游市場全域營銷、旅游產(chǎn)品全域優(yōu)化、旅游扶貧全域覆蓋、旅游環(huán)境全域治理的發(fā)展格局。但是，就其景區(qū)利益共享機制而言，尚未真正建立惠及廣大農(nóng)牧民群眾的利益分配機制，與全域旅游發(fā)展形勢極不匹配。有效建立景區(qū)利益共享機制，有助于景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，對于建設(shè)世界旅游目的地，著力打造國家全域旅游示范區(qū)，有著十分重要的現(xiàn)實意義。

1 建立景區(qū)利益共享機制應(yīng)遵循的基本原則

一是利益兼顧原則。旅游資源開發(fā)利益，應(yīng)做到政府、企業(yè)、群眾利益三兼顧，建立新的利益分配格局和機制，推進“共建、共享、共贏”的開發(fā)模式，實現(xiàn)開發(fā)一方資源，發(fā)展一方經(jīng)濟，富裕一方百姓。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則。建立共享機制，必須堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則。利益共享資金，既要堅持重點用于資源開發(fā)所在地的群眾，又要統(tǒng)籌安排使用，走出一條群眾收益相對均衡、共同富裕的新路子。三是公開公平原則。利益共享資金的使用，必須做到公開、公平，提高透明度，強化監(jiān)督力，確保資金用到群眾身上，確保資金合理使用。

2 把握全域旅游發(fā)展規(guī)律，做強做大旅游收益，形成利益分配新格局

全域旅游是以旅游業(yè)為核心引導(dǎo)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、社會、文化等資源的有效配置和優(yōu)化提升為抓手，實現(xiàn)區(qū)域“全景化”有機整合，將旅游作為全域社會經(jīng)濟發(fā)展的載體和平臺，促進產(chǎn)業(yè)多方聯(lián)動和發(fā)展成果全民共享[2]。全域旅游模式是社會全要素生產(chǎn)率提升和旅游發(fā)展?jié)摿Τ浞轴尫诺倪^程，是旅游利益格局的二次深化和全域拓展過程，這就要求從兩個方面予以落實，既調(diào)整和完善現(xiàn)有的利益分配格局，同時積極拓展旅游收益來源，做強做大整體旅游收益總量，建立多元尺度、多方主體的互利反饋分配格局。

2.1 依托已建景區(qū)形成利益分配格局

依托現(xiàn)有景區(qū)推動旅游扶貧由旅游景區(qū)向周邊貧困鄉(xiāng)村延伸發(fā)展，通過景區(qū)優(yōu)先“輸血”，帶動輻射，著力改善貧困區(qū)域發(fā)展環(huán)境，帶動景區(qū)及周邊貧困地區(qū)脫貧致富。近年來，亞丁景區(qū)周邊群眾在景區(qū)發(fā)展中，組織馬幫規(guī)范經(jīng)營，解決當(dāng)?shù)刎毨罕娋蜆I(yè)300余人，獲得補助400余萬元。稻城縣屬于國家級貧困縣，通過旅游實現(xiàn)財政收入突破1億，充分說明旅游既富民又富財政。

2.2 依托在建景區(qū)形成利益分配格局

以創(chuàng)建A級景區(qū)、生態(tài)旅游示范區(qū)和旅游度假區(qū)為抓手，努力形成核心吸引力，提升景區(qū)的服務(wù)質(zhì)量和接待水平，夯實景區(qū)發(fā)展的客源基礎(chǔ)。以優(yōu)質(zhì)、優(yōu)勢、優(yōu)美的景區(qū)環(huán)境為廣大農(nóng)牧民群眾提供更多的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機會，形成新信息、新思路和新觀點，使廣大群眾通過與游客互動交流，不斷拓展思維意識，增強發(fā)展觀念，不斷增強自我發(fā)展能力[3]。圍繞旅游景區(qū)開發(fā)建設(shè)，整合當(dāng)?shù)仨椖抠Y源，著力改善所在區(qū)域發(fā)展環(huán)境，帶動景區(qū)及周邊地區(qū)發(fā)展，如“木雅圣地景區(qū)”項目正是以“政府+公司+貧困村”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行旅游扶貧的項目。本著兼顧當(dāng)?shù)厝罕娎娴脑瓌t，從工程建設(shè)施工階段就以使用當(dāng)?shù)貏趧恿橹鳎瑒?chuàng)收地方經(jīng)濟，使更多的年輕人選擇留在家鄉(xiāng)發(fā)展。景區(qū)開發(fā)公司還為俄達門巴的居民購買了醫(yī)保、社保。

2.3 依托產(chǎn)業(yè)組合形成利益分配格局

在旅游景區(qū)(點)設(shè)立文化旅游產(chǎn)品展示展銷平臺，建立旅游景區(qū)(點)+服務(wù)供給基地的發(fā)展模式。支持鼓勵企業(yè)投資當(dāng)?shù)亍耙淮逡划a(chǎn)、多村一品”的農(nóng)副土特產(chǎn)品，引資或由政府出資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立初級產(chǎn)品加工廠，吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾對產(chǎn)品進行初加工或精裝。如鄉(xiāng)城縣將蘋果加工成蘋果醋，不斷延伸水果行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。生態(tài)綠色蔬菜也可精裝保鮮，提高產(chǎn)品附加值。精心組團研發(fā)旅游商品，以產(chǎn)品加工、銷售等方式幫助貧困地區(qū)解決群眾生存和發(fā)展問題，從傳統(tǒng)的“輸血型”扶貧向“造血型”產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)變。甘孜州現(xiàn)今唯有在德格縣麥宿地區(qū)才能看到傳統(tǒng)藏文化與手工藝術(shù)的完整結(jié)合，藏藝通公司專門開發(fā)藏族傳統(tǒng)生活用品和佛教用品，如服飾、地毯、飾品、唐卡、佛像、藏香等，直接帶動700余名群眾就業(yè)，間接帶動3 000余名群眾致富。把地域特色、文化特點、景區(qū)特質(zhì)和地方特產(chǎn)有機整合起來，圍繞“酒、肉、果、蔬、茶、菌、藥、水、糧、油”十大產(chǎn)品，塑造提供“康定紅”“洞波青稞酒”“雪域俄色茶”“丹巴香豬腿”“南派藏醫(yī)藥”“德格雕版印刷產(chǎn)品”“噶瑪噶孜唐卡”“阿西土陶”等系列產(chǎn)品。與四川旅游學(xué)院合作建立藏區(qū)首家藏餐研發(fā)中心，打造全國一流的藏餐研發(fā)基地，培訓(xùn)一批特色餐飲服務(wù)人才，形成一套藏餐服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和特色菜系。同時，以民族手工藝品為主題，研發(fā)唐卡、土陶、面具等旅游商品；圍繞情歌文化、紅色文化、格薩爾文化等主題，研發(fā)一批“名、特、精、優(yōu)”文創(chuàng)產(chǎn)品。

2.4 依托對口援助形成利益分配格局

從中央層面進行頂層設(shè)計和統(tǒng)一安排部署，進一步創(chuàng)新旅游對口支援工作機制，創(chuàng)新合作模式，完善合作機制，嚴(yán)格落實旅游央企對口支援甘孜州、貧困地區(qū)旅游發(fā)展工作，通過大企業(yè)的市場、資金、人才、管理等優(yōu)勢，提升甘孜旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和競爭力，拓寬減貧致富渠道；按照“優(yōu)勢互補、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展”的原則，推動發(fā)達地區(qū)支援欠發(fā)達地區(qū)的旅游扶貧，實行互動發(fā)展，合作共贏；以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為抓手，以重點項目為載體，特別要主動幫助引入當(dāng)?shù)卮笃髽I(yè)開展旅游投資，變物質(zhì)援助為理念援助，變單一援助為整體援助，以旅游產(chǎn)業(yè)促精準(zhǔn)脫貧。保持援助的延續(xù)性，強化援建地區(qū)與受援地區(qū)的援助與協(xié)作力度，保證對口支援機構(gòu)穩(wěn)定、人員到位、職責(zé)清晰，確保政策的連續(xù)性，確保對口支援合作工作持續(xù)開展。

2.5 依托政策扶持形成利益分配格局

支持當(dāng)?shù)卦【用褚劳新糜尉皡^(qū)(點)等核心吸引物，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，形成旅游景區(qū)(點)+鄉(xiāng)村旅游互動發(fā)展的規(guī)劃格局和精品線路。制定旅游普惠、危房改造、地災(zāi)救助等疊加扶持政策和信貸貼息、低息和無息借款等特殊政策。在推動旅游景區(qū)(點)開發(fā)建設(shè)時，將原住居民參與旅游業(yè)服務(wù)管理捆綁給景區(qū)開發(fā)企業(yè)，企業(yè)優(yōu)先吸納原住居民勞動力就業(yè)，收購貧困戶生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品，門票收入提成優(yōu)先用于貧困戶扶危濟困、社保扶貧補助、經(jīng)濟發(fā)展扶持等扶貧義務(wù)[4]。拓寬旅游資源開發(fā)融資渠道，支持鼓勵各類企業(yè)、社會團體、個體工商戶和民間資本，采取獨資、合資、合作、股份合作等多種合作形式和資本形態(tài)參與旅游景區(qū)開發(fā)建設(shè)。探索建立原住居民資產(chǎn)總和+政府性投入+項目資金+貸款擔(dān)保的資本運作模式，在做大做強民間資本同時，擴大當(dāng)?shù)卦【用駞⑴c旅游資源開發(fā)的范圍和深度。同時，由州縣(市)人民政府正確引導(dǎo)廣大農(nóng)牧民群眾在水電、礦產(chǎn)、旅游等資源開發(fā)中獲取的征地拆遷或安置補償收益投資方向，避免廣大農(nóng)牧民群眾陷入民間借貸、豪車購置、房屋倒賣等揮金如土的短視怪圈，從而真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)支撐群眾增收致富的可持續(xù)作用。通過“公司+農(nóng)戶”“協(xié)會+農(nóng)戶”等組織形式，采取“集中托管、統(tǒng)分結(jié)合、入股分紅”等方式引導(dǎo)教育農(nóng)牧民群眾摒棄衣來伸手飯來張口、不思進取、不求上進的精神貧困痼疾，樹立辛勤勞動為榮、好吃懶做為恥的榮辱意識，堅決防止因懶致貧、坐吃山空。

綜上所述，建立景區(qū)開發(fā)利益共享機制要把握兩個重點環(huán)節(jié)：一要遵照原住居民的知情權(quán)和參與權(quán)。借鑒發(fā)達國家和國內(nèi)景區(qū)先進經(jīng)驗，景區(qū)開發(fā)地的政府和企業(yè)必須讓當(dāng)?shù)鼐用窈推渌嫦嚓P(guān)者對景區(qū)開發(fā)和決策有相應(yīng)知情權(quán)、參與權(quán)。在景區(qū)開發(fā)過程中，在政府的協(xié)調(diào)組織下，當(dāng)?shù)鼐用窈拖嚓P(guān)利益者有權(quán)利和景區(qū)開發(fā)企業(yè)進行磋商、談判，建立多方認(rèn)可的資源共享機制，在景區(qū)開發(fā)過程中當(dāng)?shù)鼐用窈拖嚓P(guān)利益者都有相應(yīng)的知情權(quán)。二要建立有利于國家利益、集體利益、當(dāng)?shù)鼐用窭娴目沙掷m(xù)性互利開發(fā)模式。景區(qū)開發(fā)企業(yè)應(yīng)從景區(qū)開發(fā)收入中提取一定的比例，用于當(dāng)?shù)鼐用裱a償或該地區(qū)公共設(shè)施建設(shè)。政府也可以通過資金扶貧的方式讓農(nóng)牧民入股，充分保障當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，促進社會的和諧穩(wěn)定。

3 引導(dǎo)全域旅游資源整合，構(gòu)建景區(qū)利益共享長效機制

景區(qū)開發(fā)中利益共享思想的形成有著深刻的現(xiàn)實背景，共享伴隨著一些分擔(dān)、協(xié)作、所有成員共同參與的活動，同時更是一種群體行為，資源共享本質(zhì)上是利益共享。旅游景區(qū)的資源與環(huán)境和他們的利益緊密相關(guān)，只有保證其在旅游業(yè)發(fā)展過程中獲得適當(dāng)經(jīng)濟利益，當(dāng)?shù)啬撩癫艜e極推動當(dāng)?shù)芈糜钨Y源合理開發(fā)與環(huán)境保護。因而，建立多方共贏的利益共享機制，才能有效解決景區(qū)各方利益共享問題。

3.1 建立生態(tài)補償機制和利益分紅機制

旅游業(yè)對景區(qū)開發(fā)地周圍環(huán)境或多或少都會有影響，而其直接承受者是當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民，所以作為旅游的開發(fā)者、經(jīng)營者應(yīng)該對此給予一定的生態(tài)補償。通過“公司+合作社+農(nóng)戶”“合作社+基地+農(nóng)戶” “合作社+基地+景區(qū)”等旅游產(chǎn)業(yè)扶貧模式或旅游行業(yè)協(xié)會等社會組織團體，建立完善群眾參與入股分紅的基礎(chǔ)性組織架構(gòu)。

甘孜州已經(jīng)運營的旅游景區(qū)利益機制不盡相同，各有各的利益共享方式，通過這些方式，企業(yè)依托旅游走上發(fā)展之路，村民依托旅游走上脫貧致富之路，政府依托旅游走上財政增收之路，企業(yè)、村民與政府共同依托旅游形成一個共贏的新局面。木雅圣地景區(qū)于2014年啟動，總投資約為1.8億元，景區(qū)核心區(qū)域約9.8km2。景區(qū)由康定縣木雅澤朵旅游投資開發(fā)責(zé)任公司開發(fā)建設(shè)，該公司在籌建和打造建設(shè)景區(qū)之初，就確立了“景區(qū)項目要持續(xù)發(fā)展須惠及景區(qū)牧民，須增加景區(qū)牧民收入，須幫助景區(qū)牧民盡快脫貧致富并解除牧民的后顧之憂”為前提的發(fā)展策略，從工程建設(shè)施工階段就使用當(dāng)?shù)貏趧恿橹?，?yōu)先安排村牧民從事景區(qū)的保安、保潔、餐廳、游樂項目等服務(wù)性的崗位工作，并按有關(guān)規(guī)定實行同工同酬。公司還為景區(qū)在籍的農(nóng)牧民購買了農(nóng)村基本養(yǎng)老保險和農(nóng)村合作醫(yī)療保險，因此，更多的年輕人選擇留在家鄉(xiāng)發(fā)展。亞丁景區(qū)組織馬幫規(guī)范經(jīng)營，按照“群眾收益、兼顧各方、民主決定”的原則，從景區(qū)收益中，每年給香格里拉鎮(zhèn)群眾馬幫受損補償，以7萬人為基礎(chǔ)，游客每增長5萬人，以240萬元為固定基數(shù)，增加補償金額5%。還針對景區(qū)內(nèi)所涉草場禁牧后納入退牧還草計劃范疇，既享受退牧還草政策，又享受景區(qū)管理局50萬元的補償。對外圍的蒙自、赤土、木拉三個鄉(xiāng)群眾的馬幫停產(chǎn)進行經(jīng)濟補償100萬元，主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時亞丁景區(qū)管理局還根據(jù)旅游發(fā)展及規(guī)劃的需要，擬定了馬幫退出后群眾收益機制，為未來景區(qū)發(fā)展提前制定了相應(yīng)的群眾利益共享措施。目前，木雅圣地景區(qū)、亞丁景區(qū)在景區(qū)開發(fā)前就建立了可持續(xù)的利益分享機制，但也有部分景區(qū)開發(fā)前未有效建立利益分享機制，導(dǎo)致后期管理難度較大、再建利益分享機制矛盾突出。比如木格措景區(qū)，該景區(qū)采取景區(qū)、企業(yè)、村民相對獨立運營方式，在前期未處理好與原住居民的關(guān)系，未建立良好的利益分成機制，盡管各方均有收益，但隨著景區(qū)發(fā)展和游客量增加，木格措景區(qū)馬隊經(jīng)營引發(fā)矛盾，個別群眾私帶游客前往紅海子，違規(guī)擺攤設(shè)點等問題隱患引發(fā)糾紛和投訴，由此，景區(qū)管理體制機制不順、經(jīng)營機制不活、多頭管理等問題成為困擾景區(qū)發(fā)展的主要“瓶頸”。

3.2 建立就業(yè)聯(lián)動機制和多尺度互惠反饋機制

引導(dǎo)群眾有序參與景區(qū)服務(wù)，不斷增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的就業(yè)和商業(yè)機會，使他們通過就業(yè)或商業(yè)活動直接獲利。建立參與景區(qū)項目建設(shè)的利益連接機制，在項目實施前，把群眾參與景區(qū)項目建設(shè)作為與施工方的協(xié)議內(nèi)容，同等條件下優(yōu)先吸納當(dāng)?shù)刎毨趧恿Γ瑓⑴c基礎(chǔ)設(shè)施、道路、游客中心等項目建設(shè)，讓群眾參與景區(qū)項目建設(shè)獲得收益。景區(qū)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分挖掘當(dāng)?shù)孛褡迕耖g文化，配套一批生態(tài)建設(shè)項目，為群眾參與旅游服務(wù)、增加收入提供更多就業(yè)平臺，優(yōu)先從群眾和貧困戶中招聘衛(wèi)生保潔員、停車管理員、餐飲服務(wù)員，就地解決貧困人員的就業(yè)問題。

全域旅游是一種基于差異化發(fā)展基礎(chǔ)上的區(qū)域競合均衡發(fā)展模式，它既承認(rèn)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展的多元性和優(yōu)先性，同時也強調(diào)不同發(fā)展時序的互補性和可持續(xù)性，通過資源的有效配置和控制引導(dǎo)，規(guī)避過度開發(fā)和低效開發(fā)。目前州內(nèi)存在大量尚未開發(fā)但開發(fā)潛力巨大的旅游資源和產(chǎn)品，可以建立以A級景區(qū)(點)為主體的“A級景區(qū)(點)開發(fā)互助傳導(dǎo)反饋機制”，要求從已經(jīng)開發(fā)成熟、較為完善的景區(qū)(點)中按照一定基準(zhǔn)或比例提取“全域開發(fā)資金或申遺資金”作為未開發(fā)的景區(qū)(點)的啟動資金，未來待其開發(fā)規(guī)范完善成熟后，逐級反饋償還。最終形成州內(nèi)A級景區(qū)(點)之間相互嵌套的資金體系和鏈條，形成共抗風(fēng)險、共擔(dān)責(zé)任、共享收益的旅游格局，提高全州旅游市場的抗壓能力。

3.3 完善區(qū)域旅游合作政策法規(guī)

縱觀區(qū)域經(jīng)濟合作的成功經(jīng)驗，許多國家和地區(qū)都是通過建立健全區(qū)域經(jīng)濟合作的政策法規(guī)體系，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展政策的法律化，以法規(guī)保障資源開發(fā)的利益共享。如制定《景區(qū)旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》《景區(qū)管理暫行規(guī)定》《全域旅游合作互助指南》《景區(qū)居民參與旅游獎勵辦法》等[5]。地方政府之間亦可簽訂雙邊或多邊資源開發(fā)利益分配的協(xié)定，使區(qū)域旅游合作在法律軌道上運行。同時，營造公開平等的市場環(huán)境，統(tǒng)一協(xié)調(diào)的、有效的競爭機制，對建立區(qū)域旅游一體化發(fā)展的機制至關(guān)重要。建立共享的區(qū)域旅游營銷體系，共同營建區(qū)域旅游形象品牌，實現(xiàn)形象和品牌的“溢出利益”共享。