企業(yè)能效虛標(biāo)的行政規(guī)制研究

袁 天

（北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京 100875）

一、問題的提出

人類在發(fā)展過程中，對于能源的消耗量巨大。如今隨著環(huán)境的惡化，人們逐漸意識到能源的有限性以及節(jié)約能源的緊迫性，節(jié)約能源越來越受到重視。對于個人而言，在日常生活中可以通過綠色出行等方式節(jié)約能源；在政府層面，可以通過行政手段對能源的利用進行管理。我國的能源資源人均擁有量較低，為了滿足我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，利用能源資源應(yīng)當(dāng)更加高效。我國也設(shè)立了很多制度節(jié)約能源以及提高能源利用效率，包括能效標(biāo)識制度、建筑節(jié)能制度等。在能效標(biāo)識制度的實施過程中，存在能效虛標(biāo)的現(xiàn)象，而法律對于這一違法行為規(guī)定的行政處罰的力度過低，導(dǎo)致目前企業(yè)虛假標(biāo)注能效信息的問題仍然比較嚴(yán)重。比如，著名品牌奧克斯的產(chǎn)品的能效標(biāo)識信息就被查出存在虛假標(biāo)注的問題。企業(yè)不積極配合落實能效標(biāo)識制度以及行政機關(guān)查處能效虛標(biāo)行為的概率過低，也是能效標(biāo)識制度存在的不足之處。企業(yè)能效虛標(biāo)的行為會導(dǎo)致能效標(biāo)識制度無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能，能效虛標(biāo)現(xiàn)象的長期存在會削弱能效標(biāo)識的權(quán)威性，因此，應(yīng)當(dāng)積極采取措施打擊和消除企業(yè)的能效虛標(biāo)行為。

二、能效虛標(biāo)現(xiàn)象分析

1.能效標(biāo)識制度

應(yīng)對能源問題，除了在市場機制下采用一些激勵措施，政府的規(guī)制性舉措也同樣必不可少。能效標(biāo)識制度就是促進提高產(chǎn)品能效水平和節(jié)約能源的行政手段之一。能效標(biāo)識制度主要針對電器等產(chǎn)品，美國以及日本等國家也實施了能效標(biāo)識制度，能效標(biāo)識也就是能源效率標(biāo)識，通過在產(chǎn)品上使用從而體現(xiàn)產(chǎn)品的能效信息。能源利用效率越高，產(chǎn)生等量的產(chǎn)品或服務(wù)使用的能耗越少[1]。通過能效標(biāo)識，一方面，企業(yè)為了在市場上獲得競爭力會提高產(chǎn)品的能源利用效率，另一方面，消費者可以依據(jù)能效標(biāo)識選擇耗能低的產(chǎn)品，實現(xiàn)了節(jié)約能源。我國于2004年正式確立了能效標(biāo)識制度。能源效率標(biāo)準(zhǔn)也逐漸完善，設(shè)立能源效率標(biāo)準(zhǔn)是為了節(jié)約能源和保護環(huán)境的公共利益，并且根據(jù)能源效率標(biāo)準(zhǔn)，確定能效分級等指標(biāo)，這也是產(chǎn)品的能效標(biāo)識上包含的內(nèi)容。能效標(biāo)識直觀體現(xiàn)了產(chǎn)品的能效信息，因此，能效標(biāo)準(zhǔn)也是能效標(biāo)識制度的核心技術(shù)依據(jù)。在我國能效標(biāo)識制度的實施主要由行政主導(dǎo)，由行政主管部門公布實行能效標(biāo)識的產(chǎn)品，并制定具體產(chǎn)品的實施規(guī)則，地方政府部門對地方上的企業(yè)備案的能效標(biāo)識信息以及具體的實施情況進行監(jiān)管。產(chǎn)品上使用的能效標(biāo)識統(tǒng)一并且有相應(yīng)的模版。企業(yè)和社會公眾，可以在網(wǎng)上查詢相關(guān)的政策法規(guī)和能效標(biāo)準(zhǔn)等信息，也可以方便快捷地下載產(chǎn)品的實施規(guī)則等文件。此外，隨著社會的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)被廣泛應(yīng)用。社會大眾和新聞媒體的輿論在對能效標(biāo)識實施情況的監(jiān)督和促進中，也發(fā)揮著重要作用。借助輿論，能夠使企業(yè)虛標(biāo)能效的違法行為被廣泛知曉，避免更多地用戶和消費者遭受損失，也有利于監(jiān)管主體及時介入調(diào)查和處理。對于看中名譽的企業(yè)，輿論監(jiān)督也可以促進企業(yè)嚴(yán)格規(guī)范自身行為，遵守能效標(biāo)識制度，誠信經(jīng)營。能效標(biāo)識制度近年來也取得了一定的發(fā)展，2014年我國開始實施能效“領(lǐng)跑者”制度，即以領(lǐng)跑者企業(yè)的能效標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)其他企業(yè)，并提高領(lǐng)跑者產(chǎn)品的市場占有量。從而促進其他企業(yè)的產(chǎn)品能源利用效率向領(lǐng)跑者企業(yè)傾斜，促使企業(yè)開發(fā)和改進節(jié)能技術(shù)，同時淘汰能源消耗量較高的產(chǎn)品。

2.能效虛標(biāo)產(chǎn)生的原因

能效虛標(biāo)是指企業(yè)在其產(chǎn)品的能效標(biāo)識上標(biāo)注的能效信息并不是產(chǎn)品真正情況，而是夸大了產(chǎn)品的節(jié)能性能。格力舉報奧克斯事件使得能效虛標(biāo)的現(xiàn)象受到廣泛關(guān)注，但是能效虛標(biāo)并不是個案，而是長期并廣泛存在于電器行業(yè)。企業(yè)使用虛假的能效標(biāo)識，往往是為了體現(xiàn)其產(chǎn)品的能源效率高，耗能少的特點，從而吸引消費者，獲得不正當(dāng)收益。國家有關(guān)部門對產(chǎn)品進行抽檢，對于數(shù)量巨大的產(chǎn)品，很有可能出現(xiàn)沒有檢測到不合格產(chǎn)品的情況，企業(yè)往往利用這一點生產(chǎn)銷售不合格產(chǎn)品。如果提高抽檢比例，一方面成本較高，另一方面國家有關(guān)部門可能無法承受大量的產(chǎn)品檢測。這就導(dǎo)致了企業(yè)能效虛標(biāo)的行為不容易被發(fā)現(xiàn)。我國在節(jié)能減排領(lǐng)域?qū)嵭姓a貼政策，一些企業(yè)為了騙取節(jié)能補貼，也會虛標(biāo)能效。并且企業(yè)進行能效虛標(biāo)等行為違法成本低，也是企業(yè)虛標(biāo)能效的原因。

3.能效虛標(biāo)導(dǎo)致的后果

生產(chǎn)者進行能效虛標(biāo)，則意味著生產(chǎn)者沒有使其生產(chǎn)的產(chǎn)品的能源效率達到相應(yīng)的能源效率標(biāo)準(zhǔn)，如果這些產(chǎn)品被消費者購買并使用，就會消耗大量能源，造成能源的浪費，無法達到節(jié)能的目的。在市場中，虛標(biāo)能效的企業(yè)與其他嚴(yán)格遵守能源效率標(biāo)識管理的產(chǎn)品一起競爭，擾亂了公平的市場秩序。能效虛標(biāo)也是一種欺騙消費者的行為，消費者根據(jù)產(chǎn)品的能效標(biāo)識進行購買，卻沒有買到相應(yīng)的合格的產(chǎn)品和服務(wù)，此時消費者的合法權(quán)益會受到侵害。

三、完善打擊能效虛標(biāo)的行政手段

1.完善對能效虛標(biāo)的行政處罰

根據(jù)《節(jié)約能源法》規(guī)定，產(chǎn)品上標(biāo)注的能源效率標(biāo)識應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確，對于違反法律規(guī)定使用能源效率標(biāo)識的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任?！豆?jié)約能源法》規(guī)定的行政處罰包括罰款以及吊銷營業(yè)執(zhí)照。在法律中設(shè)定的行政處罰應(yīng)當(dāng)保證過罰相當(dāng)才公正，這一原則在我國《行政處罰法》中也有明確的規(guī)定。在行政執(zhí)法中，對于存在自由裁量空間的，行政處罰的做出也應(yīng)當(dāng)符合過罰相當(dāng)，這一要求也可以防止權(quán)力的濫用，減少執(zhí)法的隨意性。比例原則可以作為判斷行政處罰是否過罰相當(dāng)?shù)姆椒?。根?jù)比例原則，行政主體進行行政處罰應(yīng)當(dāng)保證行政目標(biāo)的實現(xiàn)，同時不能侵害到相對人的合法權(quán)益，并且行政處罰的做出是實現(xiàn)目的的必要手段。這也是為了實現(xiàn)私人的正當(dāng)權(quán)益與公共利益的衡平[2]。行政處罰的功能一般以懲罰為主，而危害食品安全、污染環(huán)境等面向公眾的行為會造成嚴(yán)重的危害后果并且有時很難或者無法恢復(fù)。因此，行政處罰的設(shè)定應(yīng)當(dāng)更具有威懾功能，從而預(yù)防相關(guān)主體從事違法行為，防止危害后果的發(fā)生[3]。行政處罰中的罰款是使違法行為主體喪失財產(chǎn)的處罰。對于企業(yè)的罰款，由整個企業(yè)承擔(dān)，通常情況下，企業(yè)相對于個人，從事嚴(yán)重的違法行為的能力更強，財產(chǎn)狀況也相對較好。在對能效虛標(biāo)的行政處罰中，根據(jù)《節(jié)約能源法》的規(guī)定，如果對違法企業(yè)處以罰款，有一個五萬元以上十萬元以下的裁量區(qū)間，由行政機關(guān)在執(zhí)法時根據(jù)違法行為的具體情節(jié)進行裁量后，決定罰款的數(shù)額。從法律規(guī)定也可以看出，對違法企業(yè)頂格處罰的罰款數(shù)額是十萬元，存在處罰數(shù)額較低的問題，尤其是對于企業(yè)而言，交納十萬元罰款并不會對企業(yè)產(chǎn)生太大影響，企業(yè)也不會受到很大的損失。在格力舉報奧克斯的事件中，寧波市市場監(jiān)督管理局在經(jīng)過調(diào)查后，認定奧克斯空調(diào)的能源效率標(biāo)識上的信息與實際情況不符，對奧克斯處以罰款十萬元并責(zé)令其改正。這里的罰款數(shù)額已經(jīng)是頂格處罰，但是奧克斯年收入上億元，十萬元的罰款對于奧克斯而言，并不會使奧克斯感受到自身受到了懲罰，并且罰款數(shù)額低也很難起到預(yù)防的作用，奧克斯仍然有可能繼續(xù)進行能效虛標(biāo)的行為。此時的行政罰款，既無法達到對違法企業(yè)進行有效處罰的目的，也不能起到威懾和打擊能效虛標(biāo)的作用。企業(yè)在產(chǎn)品的能源利用效率上造假，不僅侵害了消費者的合法權(quán)益，更是對能源的浪費和環(huán)境的破壞，涉及公共利益，造成的后果十分嚴(yán)重。法律中對于能效虛標(biāo)的罰款數(shù)額的規(guī)定，與能效虛標(biāo)造成的危害程度不符，沒有做到過罰相當(dāng)，因此需要提高罰款數(shù)額。

立法中規(guī)定行政罰款數(shù)額的方法主要有以下幾種。法律中規(guī)定罰款或者是將罰款數(shù)額規(guī)定為一個固定數(shù)值，或者是指將罰款設(shè)定為一個特定基數(shù)的某個倍率，或者將罰款規(guī)定為一個固定的數(shù)值區(qū)間[4]。采用某一基數(shù)的倍率的方式規(guī)定罰款，需要明確倍率的基準(zhǔn)，通常依據(jù)的是違反法律規(guī)定的產(chǎn)品的貨值數(shù)額，或是違法行為造成的直接損失等，并且為了認定罰款時有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，往往還需要規(guī)定具有可操作性的評估方法。倍率的方式更能體現(xiàn)罰款數(shù)額與違法行為造成危害的相關(guān)性。罰款數(shù)額是在一個固定數(shù)值范圍內(nèi)的規(guī)定方式，相對穩(wěn)定，比較適用于罰款的基數(shù)不容易進行評估的違法行為，但是不能靈活適應(yīng)違法行為的危害性的變化。相對于固定數(shù)值的罰款，規(guī)定罰款區(qū)間的做法具有兩方面優(yōu)勢。一方面，不同的罰款數(shù)額可以對應(yīng)不同違法行為的情節(jié)和后果；另一方面，規(guī)定罰款數(shù)額的上限和下限，可以引導(dǎo)相關(guān)主體在進行違法行為時選擇會獲得較輕處罰的行為，從而減損違法行為造成的危害。《節(jié)約能源法》對能效虛標(biāo)行為罰款的規(guī)定是采用一個固定的數(shù)值區(qū)間方式。因為，違法企業(yè)銷售能效虛標(biāo)的產(chǎn)品的數(shù)量和違法行為造成的后果等不同，應(yīng)當(dāng)處以不同的罰款數(shù)額，所以，行政處罰的罰款應(yīng)當(dāng)規(guī)定數(shù)額區(qū)間，可以使違法行為與罰款數(shù)額相對應(yīng)，因此，能效虛標(biāo)的違法行為不適用固定數(shù)值的罰款方式。如果采用倍率式的罰款方式，一方面，倍率的基數(shù)難以確定。能效虛標(biāo)行為的損害包括對消費者權(quán)益的損害以及對能源資源和環(huán)境的損害等，如果以違法行為造成的損失作為倍率的基準(zhǔn)，會增加行政執(zhí)法的難度。如果以企業(yè)所獲得的不法利益為基數(shù)，由于企業(yè)不僅有銷售產(chǎn)品的收益還可能獲得一些政府經(jīng)濟優(yōu)惠等，在計算時比較復(fù)雜，會導(dǎo)致執(zhí)法成本的增加；另一方面，倍率的方式只能體現(xiàn)出罰款與單一變量的關(guān)系，無法涵蓋違法行為中所有應(yīng)當(dāng)處罰的因素[5]。因此，《節(jié)約能源法》中對于能效虛標(biāo)行為罰款的規(guī)定，可以繼續(xù)采用固定數(shù)值區(qū)間的方式，同時提高罰款的下限和上限。罰款數(shù)額最低應(yīng)從百萬起罰，并且，根據(jù)違法行為情節(jié)和后果的輕重規(guī)定多個不同的數(shù)值區(qū)間，使違法企業(yè)受到與其違法行為對應(yīng)的懲罰，并起到威懾的作用。通過提高罰款數(shù)額提高違法成本，也能預(yù)防企業(yè)在產(chǎn)品的能效標(biāo)識上造假。在做出行政處罰時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為和企業(yè)的財產(chǎn)狀況進行裁量。

2.完善能效標(biāo)識的行政監(jiān)管體系

為了增強行政處罰的威懾效應(yīng)，除了使懲罰更加嚴(yán)厲，還應(yīng)當(dāng)加大查處違法行為的概率[6]。行政機關(guān)在對能效標(biāo)識的實施情況進行監(jiān)管時，面對眾多企業(yè)和產(chǎn)品，很難做到非常全面的監(jiān)管，就會導(dǎo)致能效虛標(biāo)行為被發(fā)現(xiàn)的概率并不大，也使得一些違法行為逃避了處罰。我國鼓勵公眾舉報違法行為，對于能效虛標(biāo)的行為，消費者等主體也可以進行舉報。對于同行業(yè)競爭者的舉報行為，存在的問題是由于有競爭關(guān)系，同行業(yè)競爭者的舉報可能是惡意詆毀，因此不容易分辨舉報的真實性。為了能夠全面及時地處理能效虛標(biāo)的違法行為，減少能效虛標(biāo)造成的公共利益的損害，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵同行業(yè)競爭者互相進行監(jiān)督，建立統(tǒng)一的平臺接受舉報，并適當(dāng)獎勵同行業(yè)競爭者做出的準(zhǔn)確的舉報行為，將舉報作為行政機關(guān)在監(jiān)管企業(yè)時獲取線索的一種途徑。格力公開舉報奧克斯生產(chǎn)銷售能效虛標(biāo)的空調(diào)產(chǎn)品時，奧克斯對于格力的舉報，認為格力屬于同行業(yè)競爭者，既沒有進行消費也沒有進行監(jiān)管的職能，因此，格力的舉報屬于不正當(dāng)競爭行為。但是，同行業(yè)競爭者是能夠有效監(jiān)督能效虛標(biāo)行為的主體，首先，作為同行，具有相應(yīng)的專業(yè)知識，尤其是相比于消費者，更能夠發(fā)現(xiàn)能效標(biāo)識是否虛假。格力和奧克斯都從事空調(diào)行業(yè)，具有專業(yè)的鑒別能力和檢測能力，能夠檢驗產(chǎn)品能效標(biāo)識信息的真實性。從事相同行業(yè)主體的舉報準(zhǔn)確度相對較高。并且作為同行競爭者，為了自身的利益，會更有動力監(jiān)督競爭對手的行為。國家監(jiān)督部門面對大量市場主體，可能會難以及時發(fā)現(xiàn)市場主體的違法行為，同行監(jiān)督能夠有效彌補這一不足。如果同行監(jiān)督的過程中存在虛假舉報行為，則可以通過認定為不正當(dāng)競爭加以規(guī)制，并對虛假舉報的企業(yè)采取一定的懲罰措施。比如，喪失一些獲得經(jīng)濟優(yōu)惠或者政府采購的資格，從而防止有競爭關(guān)系的企業(yè)之間為了削弱競爭對手的市場競爭力而濫用舉報。

3.加強能效標(biāo)識制度實施中的公眾參與

企業(yè)虛標(biāo)能效，大多數(shù)是為了獲得經(jīng)濟優(yōu)惠或者為了增加銷量獲得利潤。此外，在我國能效標(biāo)準(zhǔn)、實施能效標(biāo)識的產(chǎn)品目錄和相關(guān)實施規(guī)則等，主要由行政部門主導(dǎo)單方面做出，導(dǎo)致一些企業(yè)對這些規(guī)則并不理解或者并沒有能力達到行政機關(guān)的要求，這也是一些企業(yè)虛標(biāo)能效的原因之一。因此，為了使能效標(biāo)識制度更加有效的落實，應(yīng)當(dāng)加強實施過程中的公眾參與，并保證公眾參與不是形式上而是實質(zhì)性的。政府應(yīng)當(dāng)積極聽取企業(yè)和社會大眾的意見，尤其是企業(yè)的意見，因為企業(yè)是遵守和實施能效標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)則的主體。企業(yè)可以向行政機關(guān)提供自身產(chǎn)品的能源消耗等方面的信息、表達企業(yè)對制定的規(guī)則的意見以及闡述企業(yè)的利益訴求等。公眾參與并不僅僅是行政機關(guān)單方面收集企業(yè)的想法，還應(yīng)當(dāng)包括行政機關(guān)與企業(yè)的互動，即雙方對企業(yè)提出的信息和意見以及政府制定的規(guī)則和決策進行探討交流[7]。為了避免過度增加行政機關(guān)的負擔(dān)，對于不同企業(yè)提出的重復(fù)性意見，行政機關(guān)可以做出一個統(tǒng)一的反饋并公開發(fā)布。公眾參與能夠保證制定行政決策的程序上的公正，根據(jù)企業(yè)提供的信息，可以加強產(chǎn)品能源消耗數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度，保證制定的能效標(biāo)準(zhǔn)和實施規(guī)則等不脫離實際，更具有科學(xué)性。通過企業(yè)與行政機關(guān)的互動可以最大限度的使企業(yè)與行政機關(guān)達成共識，企業(yè)可以理解相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則實施的原因和目的，也可以使企業(yè)意識到實施能效標(biāo)識制度的必要性，從而有效預(yù)防企業(yè)在其產(chǎn)品的能效標(biāo)識上弄虛作假，保證能效標(biāo)識制度的順利實施。

四、結(jié)語

能效標(biāo)識制度是我國進行能效管理從而實現(xiàn)節(jié)能減排的重要手段之一，在電器市場中發(fā)揮著重要作用。目前，能效標(biāo)識制度實施的過程中存在比較嚴(yán)重的能效虛標(biāo)現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)提高對能效虛標(biāo)行為的行政處罰力度，同時加強對能效標(biāo)識制度實施的行政監(jiān)管和公眾參與，完善能效標(biāo)識制度。通過能效管理，對能源行業(yè)主體的相關(guān)活動進行管理和監(jiān)督，減少和消除對能源的浪費以及不合理利用，并保障能源供給的穩(wěn)定。此外，應(yīng)當(dāng)利用媒體加強宣傳，提高公眾的節(jié)能意識，達到保護環(huán)境和節(jié)約能源的目的。