西北大學(xué)公共管理學(xué)院 侯西珍

改革開放以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，使得城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，而長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制致使農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展較為遲緩。為了破除農(nóng)村事業(yè)滯后這一問題，必須抓好農(nóng)村地區(qū)公共管理體系建設(shè)這一關(guān)鍵要素，為鄉(xiāng)村振興提供強大助力。

一、農(nóng)村公共管理領(lǐng)域基礎(chǔ)條件

（一）自治基礎(chǔ)條件

過去的村民自治，因為缺乏相應(yīng)的約束和監(jiān)督，村民參與議事決策的積極性不高，導(dǎo)致部分地區(qū)的自治組織成為少數(shù)人的“一言堂”，沒有發(fā)揮公共決策作用。近年來，在我國持續(xù)探索加強基層黨組織建設(shè)的實踐中，村級黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用愈加彰顯。受國家宏觀政策的影響和農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的需要，尤其是中央文件明確提出推行村級黨組織書記和村委會主任“一肩挑”的有關(guān)要求后，各級黨委層層發(fā)力糾治村級黨組織薄弱化、邊緣化的問題，在村級公共管理領(lǐng)域，加強和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，建強村級黨組織班子，促使村級管理隊伍更加集中統(tǒng)一，確保黨的路線方針政策貫徹執(zhí)行更加有力，為黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)村級各項事業(yè)，抓好公共管理體系建設(shè)，深化村民自治提供堅強的組織保證。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施條件

農(nóng)村出行難、吃水難、通信難的問題阻礙了公共事業(yè)發(fā)展，受限于低水平的基礎(chǔ)設(shè)施條件，農(nóng)民忙于生計，無暇顧及公共事務(wù)發(fā)展，致使公共管理體系建設(shè)在農(nóng)村沒有足夠的關(guān)注度，偶爾在有限的群體性事務(wù)決策時短暫出席，基本民生保障的低水平只能提供稀薄的發(fā)展土壤。“十三五”時期，農(nóng)村人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境明顯改善。各級財政資金投入農(nóng)村發(fā)展，用以保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以西藏為例，行政村網(wǎng)絡(luò)信號覆蓋率達90%以上。在脫貧攻堅決勝期，“兩不愁三保障”、通村道路硬化、集中供水工程等民生保障工作穩(wěn)步落實，基本實現(xiàn)水、電、路、網(wǎng)全方位覆蓋?；A(chǔ)設(shè)施水平的提升使得農(nóng)村從最底層的生存需求解脫出來，從而尋求更高層次的價值需要，為公共管理在農(nóng)村的快速發(fā)展提供了硬件條件。

二、農(nóng)村公共管理體系建設(shè)的常見問題

（一）法規(guī)制度建設(shè)的滯后和不足

在國家戰(zhàn)略規(guī)劃的安排部署下，農(nóng)村公共管理領(lǐng)域在組織建設(shè)、制度建設(shè)、服務(wù)提供等方面逐步發(fā)展起來，取得了一定的成績。但在一些地理位置偏遠基礎(chǔ)設(shè)施仍較為落后的農(nóng)村，公共管理的支撐骨架尚顯薄弱，其中最為明顯的掣肘在于法規(guī)制度建設(shè)的滯后和適用。農(nóng)村公共管理法律體系建設(shè)的缺陷主要表現(xiàn)為已有法規(guī)落實不到位、具體適用性不強。公共管理領(lǐng)域的相關(guān)理論更多在于指導(dǎo)城市治理發(fā)展，我國公共管理研究起步較晚，相對的法律制度更契合城市管理，在農(nóng)村治理過程中出現(xiàn)了一些“水土不服”的問題，比如因經(jīng)濟體規(guī)模的限制，對規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)有較為體系化的法律，而農(nóng)村新興經(jīng)濟體如家庭農(nóng)場等小規(guī)模產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟出現(xiàn)糾紛需要法律調(diào)解處置時，因地方相關(guān)立法仍處于探索階段，缺少專項法律的指導(dǎo)。這是法律建設(shè)相較于經(jīng)濟快速發(fā)展滯后問題，是現(xiàn)代社會調(diào)整不可避免的陣痛，但這期間的空白期使得相關(guān)管理人員在處理類似缺乏指導(dǎo)法規(guī)的問題時，無據(jù)可依從而難以治理，造成守法投資者對農(nóng)村增加投入方面心存疑慮，同時空白監(jiān)管也帶了安全隱患和違法犯罪的可能性。

（二）農(nóng)村資金投入的泛化與零散化

國家統(tǒng)一涉農(nóng)投入在近幾年的中央一號文件中都明確提出需要整合資金資源，以便提高使用效益，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)民收入增加，為公共管理事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)。但受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的影響，地方配套資金支付難以實現(xiàn)按當(dāng)?shù)匦枨笥袀?cè)重性的投入，部分地區(qū)為了優(yōu)先保證面面俱到，將資金資源過于均衡化使用，減弱了重點領(lǐng)域的扶持力度，資金資源的激勵作用無法充分發(fā)揮，產(chǎn)業(yè)發(fā)展被迫滯后，地方自身造血功能不足使得公共事業(yè)難以為繼，而公共事業(yè)發(fā)展裹足不前，無法發(fā)揮引導(dǎo)保障作用，不能反向作用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，難免陷入互相掣肘的模式。

（三）公共管理人才力量薄弱

過去我國在農(nóng)村從事公共管理的人員受限于整體受教育程度偏低的影響，多是依據(jù)僅有的長期實踐經(jīng)驗對相關(guān)事務(wù)進行管理。而基層政府在農(nóng)村公共管理人才隊伍建設(shè)方面，受限于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展條件，呈現(xiàn)出不均衡、不充足的特征。自2006年開始，國家實施“三支一扶”計劃，著重引導(dǎo)大學(xué)畢業(yè)生到基層建設(shè)，充實鄉(xiāng)村人才隊伍。但在實施的過程中，經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的地區(qū)能為人才提供更加堅實的保障服務(wù)，而基礎(chǔ)設(shè)施條件較差的偏遠農(nóng)村地區(qū)缺乏足夠的吸引力，難以引進人才，本地的青壯年為了提高生活質(zhì)量選擇外出打工，留下一個個“空心村”。受傳統(tǒng)思想的影響，農(nóng)村居民普遍認為年齡大的村干部經(jīng)驗更豐富，對年輕人才不夠重視，認為男性在農(nóng)村公共管理事務(wù)中更具有領(lǐng)導(dǎo)力，女性在應(yīng)急處理和重大事項上稍顯弱勢，由此造成農(nóng)村人才隊伍年齡結(jié)構(gòu)失衡、性別比例失衡、專業(yè)化知識化水平不夠高等問題。

三、農(nóng)村公共管理體系建設(shè)的優(yōu)化路徑

（一）加快法規(guī)制度建設(shè)，補齊監(jiān)管空白點

黨的十九大以來，尤其是在脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝期，國家盯緊鄉(xiāng)村治理工作，促使農(nóng)村公共管理有了規(guī)范化、制度化的改變。今年正值“十四五”開局之年，如何開展好鄉(xiāng)村振興工作，健全農(nóng)村自治、德治、法治的體系建設(shè)，首先需要做好法治底線工作，健全完善公共管理的體系建設(shè)不能缺少法律法規(guī)的指引和依據(jù)。

完善的法律法規(guī)體系是農(nóng)村規(guī)范化開展公共治理，實現(xiàn)“善治”目標(biāo)的基石。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的背景下，要將全面依法治國深入落實到農(nóng)村治理領(lǐng)域，實現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的社會主義法制的基本要求。由于法律相對于實踐工作的滯后性，鼓勵地方經(jīng)過充分調(diào)研和征求意見，合理審慎立法規(guī)范農(nóng)村公共管理。在正式出臺相關(guān)法規(guī)前，可以先通過文件制度等方式推行相關(guān)要求，選取有代表性的地區(qū)先行試點，待結(jié)合實際情況修正后，形成正式法規(guī)推廣普及，真正科學(xué)立法用法，維護法律的權(quán)威與尊嚴(yán)。

（二）結(jié)合宏觀調(diào)控，通過地方造血提高公共投入針對性

為了打破泛化、零散化的農(nóng)村資金投入，為公共事業(yè)發(fā)展穩(wěn)定經(jīng)濟基礎(chǔ)，黨的十九大之后，國務(wù)院出臺了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》，明確提出在財政資金方面，需要加強支援農(nóng)業(yè)農(nóng)村，優(yōu)化財政在支農(nóng)方面的投入供給，在政策頂層設(shè)計上發(fā)力，理順涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金管理體系，在相關(guān)使用管理機制上謀求創(chuàng)新，改革和完善農(nóng)村投融資體制，從而實現(xiàn)提升國家支農(nóng)政策效果和支農(nóng)資金使用效益。

國家政策支持的資金更多地投入在民生領(lǐng)域，各地還需充分發(fā)揮主觀能動性，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展目標(biāo)和需求，積極探索本土優(yōu)化策略，為更好地發(fā)展公共事業(yè)，實事求是、因地制宜、科學(xué)合理地分配公共投入，同時提高資金資源在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的針對性。近年來部分農(nóng)村地區(qū)通過外部投入和內(nèi)部發(fā)展已奠定了一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，尤其是集體經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，有些城鎮(zhèn)農(nóng)村充分利用當(dāng)?shù)氐奶厣Y源，如紅色革命地資源、生態(tài)環(huán)境資源、產(chǎn)業(yè)旅游一體化資源等，進一步推動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，為優(yōu)化公共管理體系建設(shè)提供了相對良好的硬件條件。

地方管理部門可以側(cè)重于本地產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶動，充分引導(dǎo)鄉(xiāng)村大力發(fā)展集體經(jīng)濟，有了堅強的經(jīng)濟基礎(chǔ)，在滿足基本生存需求后，為了實現(xiàn)更高層次的需求，需要有規(guī)范的秩序來保證各項事務(wù)平穩(wěn)運行，此時農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)的利潤收益或稅收收入等就可為當(dāng)?shù)毓补芾眢w系建設(shè)提供強力保障，而系統(tǒng)化和規(guī)范化的公共管理將反哺集體經(jīng)濟進一步做大做強，由此形成良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

（三）抓牢人才建設(shè)，提高公共管理人員隊伍綜合素質(zhì)

當(dāng)前正面臨百年未有之大變局，我國進入新發(fā)展階段后更需要加強基層建設(shè)，農(nóng)村地區(qū)是發(fā)展的重中之重，人才是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，提高人才隊伍綜合素質(zhì)才能在日益復(fù)雜的形勢中行穩(wěn)致遠。

人才隊伍建設(shè)需要有統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨管人才的原則能夠有效促進農(nóng)村公共管理人才建設(shè)工作有序穩(wěn)步推進。地方政府要解決的一個重要問題是人才流失的問題，引進人才留不住、本地人才不想留，應(yīng)健全人才保障機制，落實人才鼓勵激勵機制，加強輿論宣傳，引導(dǎo)農(nóng)村居民樹立愛才、護才、敬才的意識，營造良好干事創(chuàng)業(yè)氛圍。在人才素質(zhì)提升方面，必須加強教育培訓(xùn)，針對不同人才層次和知識水平開展差異化的系統(tǒng)性、專業(yè)性培訓(xùn)，例如組織專家學(xué)者下基層開展涉農(nóng)公共事業(yè)管理講座，邀請農(nóng)村先進發(fā)展地區(qū)管理人才結(jié)合實踐答疑傳授經(jīng)驗，根據(jù)本地公共管理發(fā)展需求建立云端課堂“百寶庫”，多渠道、分類別幫助人才提升知識水平。在人才吸納培養(yǎng)方面，必須堅持理論知識人才和實踐經(jīng)驗人才兩手抓、兩促進，堅持培育年輕化后備力量，根據(jù)年齡梯次科學(xué)配置，確保管理人才不斷檔。

四、結(jié)論

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的農(nóng)村公共管理需要在完善的法律法規(guī)制度這個基礎(chǔ)框架內(nèi)開展，我國已全面建成小康社會實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)的大幅提升，但公共投入的科學(xué)性和針對性還需加強，人才作為第一資源更直接關(guān)系到公共管理發(fā)展的根本，因此地方政府必須進一步解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制遺留的問題，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，結(jié)合本地實際抓好農(nóng)村公共管理，為實現(xiàn)公共事業(yè)長足發(fā)展和反哺經(jīng)濟提供堅強保障。