王歡
摘要:隨著全面實(shí)施預(yù)算績效管理這一全新理念的提出,包含人民銀行在內(nèi)的各級管理部門紛紛加快預(yù)算績效管理改革步伐,全面開展預(yù)算績效管理各項(xiàng)工作,著力完善中央預(yù)算體系,推動資金使用效益不斷提升。人民銀行作為中央預(yù)算單位自實(shí)施部門預(yù)算以來,預(yù)算管理的發(fā)展方向與政府部門預(yù)算管理更具趨同性。本文從基層央行預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀出發(fā),分析其背后的原因,最后提出如何將預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算管理全過程。
關(guān)鍵詞:全面實(shí)施 績效管理 路徑 探索
2018年9月1日,國務(wù)院出臺《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》,為搭建預(yù)算績效全過程管理提供了理論支持。人民銀行自2014年起對上年度所有項(xiàng)目支出(包含基建類支出和行政事業(yè)類支出)開展績效自評管理工作,對整體項(xiàng)目支出開展績效評價(jià),評價(jià)體系、指標(biāo)逐年完善,績效管理工作初見成效。但是受制于機(jī)制建立、專業(yè)性等方面的原因,在預(yù)算績效管理方面仍然存在一些問題亟待解決。
(一)事前預(yù)算績效評估應(yīng)用范圍較小
事前預(yù)算績效評估重點(diǎn)是為確定支出事項(xiàng)是否能夠立項(xiàng)開展的活動??冃гu價(jià)既是對支出事項(xiàng)本身的事后評估,也是對預(yù)算事前績效評估工作質(zhì)效的檢驗(yàn),以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目效果與績效目標(biāo)之間的偏差,提高預(yù)算事前績效評估工作質(zhì)效。
現(xiàn)行的績效管理工作,在績效評價(jià)階段工作力度較大,事前預(yù)算績效評估工作幾乎未開展或者開展流于形式,造成了預(yù)算資金的使用效果不高,真正需要資金的項(xiàng)目沒有獲得資金支持,預(yù)算質(zhì)效不高。
(二)績效自評指標(biāo)體系有待優(yōu)化
一是年度總體目標(biāo)較為宏觀。部分目標(biāo)與基層行實(shí)際業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度低,加之預(yù)算責(zé)任中心對績效目標(biāo)理解度不夠,年度總體目標(biāo)完成情況綜述時(shí)往往照抄照搬已經(jīng)設(shè)置好的績效目標(biāo)。二是三級評價(jià)指標(biāo)設(shè)置不夠具體。由于預(yù)算績效觀念不強(qiáng),預(yù)算責(zé)任中心在設(shè)計(jì)預(yù)算自評指標(biāo)時(shí),沒有從實(shí)際的業(yè)務(wù)角度考慮,往往直接將總行的指導(dǎo)方案作為自己的績效指標(biāo)。
(三)績效自評未實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的“全覆蓋”
一是目前僅對項(xiàng)目支出開展績效自評,未對基本支出和專項(xiàng)資金等開展績效評價(jià)。尤其在嚴(yán)格控制三公經(jīng)費(fèi)等形勢下,開展基本支出績效自評工作對嚴(yán)管嚴(yán)控公用經(jīng)費(fèi)具有十分重要的作用。二是資金評價(jià)穿透方式單一。當(dāng)前項(xiàng)目支出績效自評按照科目歸屬開展,但實(shí)撥資金、專項(xiàng)資金,如外匯專項(xiàng)資金、征信專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等未納入到績效自評當(dāng)中,按照現(xiàn)有評價(jià)模式不能夠針對這部分經(jīng)費(fèi)的使用效益開展評價(jià),無法衡量資金運(yùn)用效果。
(四)科目設(shè)置不能完全滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要
2014年起總行對履行人民銀行職責(zé)關(guān)聯(lián)度高、預(yù)算資金支持度大的業(yè)務(wù)支出單獨(dú)設(shè)置了核算科目,并結(jié)合履職需求匹配了預(yù)算資金,如反假貨幣經(jīng)費(fèi)、發(fā)行機(jī)具運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等。但隨著業(yè)務(wù)發(fā)展針對履職中需要預(yù)算資金支持度較高的專項(xiàng)資金,如貨幣信貸、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、金融穩(wěn)定、金融消費(fèi)者保護(hù)權(quán)益等,未設(shè)立專門的核算科目,無明確的核算依據(jù)。上述業(yè)務(wù)需要預(yù)算資金支持時(shí),在公用經(jīng)費(fèi)或行政事業(yè)類支出科目中列支,因依據(jù)模糊、界限不清,導(dǎo)致會計(jì)財(cái)務(wù)部門在列支相應(yīng)費(fèi)用時(shí)因理解偏差存在執(zhí)行困難,易導(dǎo)致串科目記賬或因無明確列支依據(jù)而無法列支的情況發(fā)生。存在業(yè)務(wù)支出與預(yù)算資金支持不匹配的現(xiàn)象。
(五)績效自評結(jié)果對資金運(yùn)用效果關(guān)聯(lián)度有待加強(qiáng)
一是績效評價(jià)形式單一。大部分地市開展績效評價(jià)工作僅僅是填制表格和撰寫報(bào)告。績效評價(jià)報(bào)告形式較為單一,對問題的分析沒有觸及根源,還停留在表面;預(yù)算責(zé)任中心預(yù)算績效自評時(shí),沒有實(shí)事求是按照指標(biāo)開展評價(jià),而是以得滿分、得高分為目的。導(dǎo)致績效評價(jià)的目的沒有達(dá)到;二是績效監(jiān)督工作作用仍需提升。績效執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制有待強(qiáng)化。定期動態(tài)監(jiān)控機(jī)制未在基層行全面建立,對偏離績效目標(biāo)的項(xiàng)目沒有進(jìn)行及時(shí)跟蹤,未采取有效措施。仍存在重預(yù)算資金的執(zhí)行情況,而忽略產(chǎn)出和效果,監(jiān)督、評估機(jī)制在項(xiàng)目實(shí)施過程中缺位。且績效監(jiān)管工作往往靠上級行來推動,監(jiān)管的主動性、效率性不強(qiáng);三是評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用有待進(jìn)一步拓展。目前績效自評結(jié)果應(yīng)用仍處于探索起步階段,績效自評、績效考核、結(jié)果公開、績效問責(zé)等工作尚未規(guī)劃,自評結(jié)果與經(jīng)費(fèi)核批關(guān)聯(lián)度不高、實(shí)用性不強(qiáng),對績效的提升促進(jìn)作用有限。
(六)相關(guān)人員績效管理理念缺位
盡管會計(jì)財(cái)務(wù)部門是基層央行預(yù)算績效管理的實(shí)施主體,但是負(fù)直接責(zé)任的卻是預(yù)算責(zé)任中心。在實(shí)際工作中,預(yù)算責(zé)任中心的參與度不高。一是認(rèn)為預(yù)算是會計(jì)財(cái)務(wù)部門的工作,與自己相關(guān)度不高,缺乏預(yù)算績效管理的理念和意識。往往需要使用預(yù)算資金或者預(yù)算資金出現(xiàn)短缺時(shí),才與會計(jì)財(cái)務(wù)部門溝通反饋,常常存在臨時(shí)性資金的需求。二是認(rèn)為預(yù)算即“要錢”,往往過于關(guān)注結(jié)果,而忽略了預(yù)算責(zé)任中心也要開展統(tǒng)計(jì)分析,進(jìn)行預(yù)算的評估,項(xiàng)目開始后也未合理安排和控制預(yù)算的使用進(jìn)度,缺乏績效管理的主動性和專業(yè)技能。
一是美聯(lián)儲將人才培養(yǎng)作為年度績效計(jì)劃6大目標(biāo)之一,每年的績效報(bào)告對人員的素質(zhì)提升進(jìn)行詳細(xì)的評估。并且在年度財(cái)務(wù)報(bào)告中,也開辟專門模塊闡述人才培養(yǎng)方面的舉措和成效;二是日本銀行除非事先通過大藏省審批通過否則嚴(yán)禁會計(jì)科目之間調(diào)劑使用;三是德意志聯(lián)邦銀行實(shí)行獨(dú)立審計(jì)師制度,即由一至兩名管理委員會任命的獨(dú)立審計(jì)師審計(jì)年度會計(jì)報(bào)告;四是法國央行致力于預(yù)算的執(zhí)行、控制和預(yù)算結(jié)果的公開;五是澳大利亞中央銀行,構(gòu)建科學(xué)合理的評價(jià)框架和體系,注重產(chǎn)出和成果的關(guān)聯(lián)性。
(一)開展事前績效評估
一是項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性評估。其重點(diǎn)是項(xiàng)目的需求評估(需求分析)。主要目的是確定是否真的存在實(shí)施項(xiàng)目的需求。二是對績效目標(biāo)的合理性進(jìn)行評估。項(xiàng)目績效目標(biāo)是判斷項(xiàng)目實(shí)施是否成功,以及預(yù)算配置是否恰當(dāng)?shù)闹饕罁?jù)。三是實(shí)施方案可行性的評估。實(shí)施方案可行性評估的內(nèi)容一般包括 :項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目可行性研究及項(xiàng)目預(yù)算表。四是投入經(jīng)濟(jì)性的評價(jià)。通過將項(xiàng)目成本與效果聯(lián)系起來進(jìn)行比較,幫助決策者進(jìn)行項(xiàng)目選擇和資源配置。
(二)優(yōu)化績效自評指標(biāo)
1.出臺科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。一是依據(jù)財(cái)政部、總分行的相關(guān)指導(dǎo)文件,參考各類歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù),制定符合本轄區(qū)實(shí)際的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。二是加強(qiáng)對各項(xiàng)支出成本的統(tǒng)計(jì)分析,掌握各項(xiàng)費(fèi)用的固定因素及變動因素,通過固定定額、浮動定額以及動態(tài)調(diào)整等方式,合理測算出各項(xiàng)目的支出規(guī)模。
2.設(shè)置個(gè)性化自評指標(biāo)。針對預(yù)算責(zé)任中心或項(xiàng)目特點(diǎn),結(jié)合各級行自身的履職需求,經(jīng)過充分的調(diào)查研究和科學(xué)論證,制定出符合部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、具體細(xì)化、合理可行、符合客觀實(shí)際的績效目標(biāo)。在績效運(yùn)行情況初期,可在績效指標(biāo)中留有空白指標(biāo)模塊,待績效考核情況穩(wěn)定,再建立完善的指標(biāo)體系。
(三)結(jié)合履職需要增設(shè)核算科目
對需要預(yù)算資金支持度較高的,履行人民銀行職責(zé)的業(yè)務(wù)支出,合理增設(shè)專門科目獨(dú)立核算相關(guān)費(fèi)用。如金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)支出、貨幣信貸專項(xiàng)支出、金融穩(wěn)定專項(xiàng)支出、調(diào)查統(tǒng)計(jì)專項(xiàng)支出等科目,可通過發(fā)放問卷調(diào)查,了解相關(guān)部門業(yè)務(wù)總體規(guī)劃情況,履職需要的預(yù)算資金匹配額度、執(zhí)行方式等增設(shè)相應(yīng)科目并明確核算依據(jù)。
(四)構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理體系
1.將基本支出納入績效自評。對于人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)的績效評價(jià)主要從服務(wù)職工、為職工提供良好的辦公環(huán)境、為履職提供便利等方面開展評價(jià),可以通過發(fā)放調(diào)查問卷了解職工的滿意度,促進(jìn)履職等情況。從而達(dá)到節(jié)約成本,高效使用資金的目的。
2.拓寬績效評價(jià)穿透方式。開展專項(xiàng)資金績效自評。對不在報(bào)表中單獨(dú)列示的專項(xiàng)資金,如跨境人民幣業(yè)務(wù)宣傳費(fèi)、轄區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及熱點(diǎn)問題的調(diào)查研究費(fèi)用、民間借貸及大型問題企業(yè)的監(jiān)測費(fèi)、開展相關(guān)征信知識宣傳、外匯專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等,這些專項(xiàng)資金的使用效益體現(xiàn)在增強(qiáng)跨境人民幣業(yè)務(wù)影響力、確保金融數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、強(qiáng)化社會公眾風(fēng)險(xiǎn)意識和防范能力、提升廣大群眾誠信、保證支付系統(tǒng)運(yùn)行、滿足國際收支監(jiān)測業(yè)務(wù)需要等方面。因此應(yīng)當(dāng)納入績效評價(jià)管理,按照其預(yù)算資金的投入、產(chǎn)出、效益等情況開展績效自評。
3.開展預(yù)算編制績效自評。一是比較預(yù)算編制數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)。設(shè)置本年預(yù)算數(shù)與本年實(shí)際執(zhí)行數(shù)之間的差異和下一年度預(yù)算數(shù)與上一年度實(shí)際執(zhí)行數(shù)之間差異的兩個(gè)一級指標(biāo),設(shè)置金額和百分比2個(gè)二級指標(biāo),提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度,增強(qiáng)預(yù)算編制的績效。二是引入“累積變化”概念。跨多個(gè)會計(jì)年度比較預(yù)算資金的使用情況,如,比較2016—2020年實(shí)際執(zhí)行的金額和2016—2020年的預(yù)算金額,綜合分析預(yù)算資金的使用效率,提高監(jiān)管水平。
(五)構(gòu)建長效的跟蹤、監(jiān)督管理機(jī)制
一是會計(jì)財(cái)務(wù)部門應(yīng)在年度預(yù)算執(zhí)行過程中,采取跟蹤管理、項(xiàng)目督查等多種方式進(jìn)行績效監(jiān)測,而預(yù)算責(zé)任中心則應(yīng)積極做好配合工作,加強(qiáng)與會計(jì)財(cái)務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào),及時(shí)校正偏差,增強(qiáng)執(zhí)行效力,確保順利實(shí)現(xiàn)績效管理目標(biāo)。二是提高績效跟蹤、監(jiān)督水平。對于預(yù)算執(zhí)行效果較差的項(xiàng)目及時(shí)校正,確保預(yù)算資金的使用進(jìn)度和范圍。三是建立反饋協(xié)調(diào)機(jī)制。基層央行的會計(jì)財(cái)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)向預(yù)算責(zé)任中心反饋績效評估情況,對執(zhí)行情況較差又不及時(shí)整改的部門,將適時(shí)調(diào)整或取消預(yù)算,提高各預(yù)算責(zé)任中心的責(zé)任感。四是加強(qiáng)預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用。將績效評價(jià)納入部門年度考核,提高各預(yù)算責(zé)任中心參與績效管理的主動性。
(六)構(gòu)建“分工明確,各司其職”管理體系
1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),全面實(shí)行預(yù)算績效管理。全面實(shí)行預(yù)算績效管理,提高履職服務(wù)水平,提出硬性要求建立預(yù)算績效內(nèi)控機(jī)制,以強(qiáng)化主體責(zé)任,有效管理預(yù)算資金。一是繼續(xù)發(fā)揮矩陣式預(yù)算管理的組織協(xié)調(diào)作用,將財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)有機(jī)結(jié)合起來,詳細(xì)分工,并把業(yè)務(wù)方面作為績效管理的核心,做好績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控管理、績效評價(jià)管理、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用及信息公開等工作。二是發(fā)揮會計(jì)部門的統(tǒng)籌職能,調(diào)動業(yè)務(wù)部門在績效管理方面主體責(zé)任意識,加大培訓(xùn)指導(dǎo)力度,逐步幫助業(yè)務(wù)部門相關(guān)人員建立起績效理念和績效意識,共同提高預(yù)算績效管理水平。三是業(yè)務(wù)部門應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變認(rèn)識,不斷強(qiáng)化績效理念,針對個(gè)別業(yè)務(wù)部門認(rèn)識不到位的情況,實(shí)行分級績效管理,將績效管理工作納入到業(yè)務(wù)條線的年度工作計(jì)劃,從源頭上提升業(yè)務(wù)部門對績效管理工作的重視程度,上下級聯(lián)動共同做好績效管理。
2.加大問責(zé)約束機(jī)制和信息公開力度。問責(zé)機(jī)制是調(diào)節(jié)行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié),績效預(yù)算在調(diào)節(jié)支出行為方面具有節(jié)約成本、簡化操作、增進(jìn)反饋等優(yōu)點(diǎn)??冃ьA(yù)算的應(yīng)用,有助于規(guī)范業(yè)務(wù)部門支出行為,促進(jìn)財(cái)務(wù)支出制度化、規(guī)范化、程序化,要實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算,業(yè)務(wù)部門應(yīng)對編制預(yù)算時(shí)定下的績效目標(biāo)有所承諾。如果沒有問責(zé)約束,任何承諾都可能變成一紙空文。應(yīng)明確績效問責(zé)的方式方法和績效公開的具體要求等,從考驗(yàn)業(yè)務(wù)部門執(zhí)行能力的角度加強(qiáng)考核問責(zé)。預(yù)算績效管理改革的核心理念是“花錢必問效,無效必問責(zé)”,如果不對部門花錢的績效情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的問責(zé),這個(gè)導(dǎo)向作用就難以發(fā)揮,各個(gè)部門也不會真正重視起來??己撕蛦栘?zé)是推進(jìn)改革的重要手段,還涉及部門相關(guān)業(yè)務(wù)的開展,不僅上級部門要加大對下級部門的績效管理考核,本級也要加大對所屬部門的考核問責(zé),使得績效管理工作真正落到實(shí)處。
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作者單位:中國人民銀行大興安嶺地區(qū)中心支行