安徽省跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建研究

楊 玉

（安徽大學(xué)商學(xué)院，安徽 合肥 230031）

一、 引言

安徽省作為長江三角洲地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移和輻射最接近的區(qū)域，占據(jù)著環(huán)境承載能力較強(qiáng)、要素成本較低、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和配套能力較好等綜合優(yōu)勢[1]。此外，2019年《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》的印發(fā)更是加快了安徽省建設(shè)省際合作園區(qū)的腳步，省際合作園區(qū)的建設(shè)對推動(dòng)跨區(qū)域互補(bǔ)性要素的雙向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置有重大意義[2-3]。近十年來，安徽省加快與江蘇省、浙江省、上海市的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，省際合作園區(qū)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、運(yùn)營管理、合作共建等方面取得全面進(jìn)展，園區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)出“厚積薄發(fā)、加快發(fā)展”的良好態(tài)勢。本文基于安徽省際合作園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，主要回答以下三個(gè)問題：安徽省際合作園區(qū)呈現(xiàn)出來的特點(diǎn)是什么？什么動(dòng)機(jī)促使了安徽省際合作園區(qū)的建立?安徽省際合作園區(qū)的建立目前存在哪些問題以及我們的對策是什么？

二、 安徽省跨區(qū)域合作園區(qū)發(fā)展特點(diǎn)

1.合作園區(qū)政策導(dǎo)向帶動(dòng)效應(yīng)顯著

政府是長三角地區(qū)高質(zhì)量一體化發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)者，其制定的政策占據(jù)了市場在資源配置中起決定作用的有效空間[4]。近些年來，國務(wù)院和發(fā)改委不斷在相關(guān)文件（如《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見發(fā)改地區(qū)》和《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》）中強(qiáng)調(diào)合作園區(qū)對提升都市圈一體化水平，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作的推動(dòng)力。安徽省緊跟每一個(gè)政策導(dǎo)向，積極與江蘇省、浙江省、上海市對接，探索共建合作園區(qū)合作模式，共同拓展發(fā)展空間，省際合作園區(qū)由“一軸雙核兩翼”的空間布局?jǐn)U散到“遍地開花”的空間布局，由政府導(dǎo)向的管理體制轉(zhuǎn)變成市場導(dǎo)向型的管理體制，由傳統(tǒng)的低技術(shù)含量的加工承接升級為科技和制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)集群。

2.地域分布不均、發(fā)展情況不齊

安徽東部和南部城市憑借其臨近江蘇省和浙江省的有利地理區(qū)位成為安徽省有效承接長三角區(qū)域內(nèi)園區(qū)合作共建的重要據(jù)點(diǎn)，同時(shí)安徽早在2005年就提出向東發(fā)展的戰(zhàn)略，優(yōu)惠政策傾斜于東部城市，這就致使安徽省際合作園區(qū)呈現(xiàn)出“東多西少，東強(qiáng)西弱”態(tài)勢。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，滁州市、馬鞍山市、宣城市、蕪湖市、宿州市這五個(gè)城市的合作園區(qū)數(shù)量占據(jù)全省省際合作園區(qū)數(shù)量的一半。滁州的中新蘇滁高科技產(chǎn)業(yè)園位居2019年度全省開發(fā)區(qū)綜合考核第10名，累計(jì)簽約引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目193個(gè)，協(xié)議引進(jìn)資金512億元；宿州的張江蕭縣高科技園先后獲批省級眾創(chuàng)空間、省級科技企業(yè)孵化器和省級小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地等稱號，入選2019年安徽省“引才獎(jiǎng)補(bǔ)”一類平臺。而阜陽市、亳州市、六安市等市地處內(nèi)陸，工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱、要素資源不夠充足、創(chuàng)新能力不夠強(qiáng)大，這就降低了省際合作園區(qū)建立的積極性。

3.合作產(chǎn)業(yè)類型廣泛

安徽省際合作園區(qū)在合作產(chǎn)業(yè)方面涉及廣泛，可以分為兩類。一類為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，例如煤炭、電力、煤化工、機(jī)械制造、食品加工、紡織服裝、建材加工等。這一類產(chǎn)業(yè)最先進(jìn)入安徽省承接省外產(chǎn)業(yè)平臺，一方面，江浙滬地區(qū)勞動(dòng)成本高，資源要素在近幾十年的快速發(fā)展中不斷耗盡，同時(shí)又面臨著產(chǎn)業(yè)升級這一迫切需求，這就要求江浙滬轉(zhuǎn)移能耗較大及勞動(dòng)力需求量大的產(chǎn)業(yè)；另一方面，安徽地處長三角區(qū)域，要素資源豐富、勞動(dòng)成本低，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移順利進(jìn)入安徽省。 另一類為中高端產(chǎn)業(yè)，例如生物醫(yī)藥、新材料、電子信息、集成電路、智能制造、新能源汽車、鋁基高端金屬材料等。隨著安徽省國家工程研究中心、國家企業(yè)技術(shù)中心等創(chuàng)新平臺的不斷構(gòu)建，安徽省不斷補(bǔ)齊、壯大、拓展創(chuàng)新型現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈條，此時(shí)的省際合作園區(qū)不僅僅是承接來自江浙滬的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，更加傾向于與江浙滬地區(qū)合作創(chuàng)新新興產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)協(xié)作，培育在全國具有影響力的產(chǎn)業(yè)集群。

三、 合作動(dòng)因

資源互補(bǔ)是基礎(chǔ)。城市之間合作的本質(zhì)是為了追求更大規(guī)模更高層次的集聚經(jīng)濟(jì)和協(xié)同效應(yīng)，讓生產(chǎn)要素在更廣闊空間實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置[5]。安徽省早期的省際合作園區(qū)是建立在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上的，江浙滬地區(qū)提供信息、技術(shù)、人才、資本以及管理，安徽省提供土地，勞動(dòng)力以及資源要素，正是由于合作雙方資源的異質(zhì)性與互補(bǔ)性，彼此雙方結(jié)合之后成為了一個(gè)低成本并且具有全套生產(chǎn)要素的新生產(chǎn)者。近些年來，隨著安徽省創(chuàng)新科研能力的不斷提高，安徽省的地位不僅僅局限于提供低成本生產(chǎn)要素的備選供應(yīng)商，而是擴(kuò)展成為江浙滬強(qiáng)力的合作伙伴，與其站在同一水平線上，雙方結(jié)合彼此在不同領(lǐng)域的強(qiáng)項(xiàng)攻克如何強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集群等難題。

政府引導(dǎo)是推動(dòng)力。一方面，政府在一定程度上影響著本地區(qū)土地要素等資源的配置，這強(qiáng)化了政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的主導(dǎo)地位；另一方面，企業(yè)是地區(qū)發(fā)展的最大資源消耗者，人力，技術(shù)，土地，營商環(huán)境等資源對企業(yè)的生產(chǎn)戰(zhàn)略和發(fā)展方向有極大的影響[6]。政府可以通過人事安排、園區(qū)管理編制設(shè)置、財(cái)政支持、政策優(yōu)惠等手段驅(qū)動(dòng)合作園區(qū)參與到主體的合作中[7]。其中蚌埠市在建設(shè)省際合作園區(qū)的過程中，在全市推行招商引資“首席服務(wù)官”制度，按照“一個(gè)項(xiàng)目、一位領(lǐng)導(dǎo)、一套班子、一跟到底”的工作要求，制訂幫辦清單，落實(shí)幫辦措施，全力加快項(xiàng)目建設(shè)，給省際合作園區(qū)的建立提供了有利的政策保障。

科技產(chǎn)業(yè)孵化是新生力量。近些年來安徽省瞄準(zhǔn)信息、能源、健康、環(huán)境等前沿領(lǐng)域，加快布局大科學(xué)裝置和基礎(chǔ)研發(fā)平臺，創(chuàng)新能力不斷提高。這使得安徽省際園區(qū)的合作路徑不僅僅在于承接先發(fā)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而且使更多的安徽省內(nèi)優(yōu)質(zhì)園區(qū)與長三角一流園區(qū)之間進(jìn)行先進(jìn)制造業(yè)及科研創(chuàng)新對接，其中上海漕河涇高新區(qū)與合肥經(jīng)開區(qū)共建的合肥創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園，致力于建設(shè)集國家服務(wù)外包示范區(qū)、科技孵化器集群、產(chǎn)業(yè)培育加速器為一體的示范性創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。高水平高層次的共建園區(qū)對于安徽省發(fā)展研發(fā)平臺和產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展基地，實(shí)現(xiàn)安徽省制造業(yè)能級提升和創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化具有重要意義。

利益共享是最終目標(biāo)。合作是以自身利益最大化為根本出發(fā)點(diǎn)，共同的經(jīng)濟(jì)利益與收益的增加將促使地方政府進(jìn)行合作[6]。在省際合作園區(qū)的共建過程中，對于安徽省來說，合作園區(qū)的建立必然會提高本地產(chǎn)業(yè)規(guī)模，擴(kuò)大本地的稅收來源，帶動(dòng)消費(fèi)和就業(yè)帶動(dòng)；對于遷出地來說，將較低層次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去從而為高層次產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多空間，本地可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，發(fā)展高端服務(wù)業(yè)和總部經(jīng)濟(jì)；對于企業(yè)來說，在其遷入遷出的過程中，將會享受雙方政府的政策紅利，同時(shí)也會由于產(chǎn)業(yè)集群與相關(guān)聯(lián)企業(yè)聯(lián)系更加緊密，降低了運(yùn)營成本，提高了資源的利用率。省際合作園區(qū)的建立與各方追求利益最大化的動(dòng)機(jī)相吻合，正向收益加強(qiáng)了彼此之間合作的意愿，維系了江浙滬皖地區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

四、 突出短板

1.雙方合作動(dòng)力不足

第一，“飛出地”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移動(dòng)力不足。稅收、GDP、就業(yè)崗位等考核指標(biāo)是衡量一個(gè)省發(fā)展情況的重要指標(biāo)，相比于省外輸出，輸出地政府更希望產(chǎn)業(yè)在其內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)移，促進(jìn)本省內(nèi)部的市場要素的流通，達(dá)到本省的一體化發(fā)展。江蘇的“南北共建”和浙江的“山海協(xié)作”是省內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這對省際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)的建設(shè)構(gòu)成不利。第二，雙方的合作需求不同，影響實(shí)際合作進(jìn)展。省際產(chǎn)業(yè)合作產(chǎn)業(yè)作園區(qū)以生產(chǎn)要素的互補(bǔ)和高效利用為直接目的，實(shí)現(xiàn)互利共贏的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最根本的就是找到兩者的共贏點(diǎn)，但是由于兩地之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制出現(xiàn)障礙，雙方合作需求產(chǎn)生偏差。如皖滬合作開發(fā)利用白茅嶺農(nóng)場土地，上海市希望將其建設(shè)成宣城的農(nóng)產(chǎn)品身生產(chǎn)供應(yīng)基地，而宣城市則希望將其建設(shè)成宣城的先進(jìn)裝備制造業(yè)配套基地，達(dá)成共識需要進(jìn)一步溝通與協(xié)商。

2.招商引資沒有落實(shí)到位

其一，重大項(xiàng)目招引難度加大，項(xiàng)目業(yè)態(tài)不夠豐富。合作園區(qū)內(nèi)部的企業(yè)在孵化園培育期多，所處的行業(yè)分散，多是處于初創(chuàng)期、成長型的科技型中小企業(yè)。在馬鞍山青浦園中，園區(qū)內(nèi)多數(shù)制造業(yè)企業(yè)仍處于產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的中低端，產(chǎn)業(yè)鏈層次不夠高，沒有形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)體系還不完善，對長三角地區(qū)大企業(yè)項(xiàng)目吸引力不夠。其二，企業(yè)融資難，資金渠道不暢。省際合作園區(qū)中具有很多民營企業(yè)，然而由于民營企業(yè)規(guī)模小，變化大，整體素質(zhì)不高等原因，銀行對其信貸資產(chǎn)難以保全，使金融部門對民營企業(yè)貸款審查偏嚴(yán)。其三，政府財(cái)力有限，合作園區(qū)內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要依靠融資解決，資金問題將成為示范區(qū)發(fā)展的掣肘。宿州市財(cái)政由于脫貧攻堅(jiān)、民生保障、文明創(chuàng)建等剛性支持增加，對省際合作園區(qū)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金投入、項(xiàng)目引進(jìn)優(yōu)惠政策兌現(xiàn)能力不足。

3.園區(qū)保障措施不健全

目前合作園區(qū)快速發(fā)展壯大，其對扶持政策、土地指標(biāo)、基金融資和基礎(chǔ)設(shè)施等要素需求呈現(xiàn)增快、增多、增強(qiáng)態(tài)勢，然而園區(qū)內(nèi)部的專業(yè)服務(wù)、各項(xiàng)配套、運(yùn)營管理水平還不能匹配其快速發(fā)展需要。宿州徐州現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)和蕭縣泉山工業(yè)園位于省際交界區(qū)域，均在城市（縣城）總體規(guī)劃之外，項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)緊張、審批流程長。張江蕭縣高科技園依托股權(quán)投資基金，引導(dǎo)來自張江的企業(yè)落地孵化，取得了積極的成效，但在政府部門引導(dǎo)和政策扶持方面，仍需協(xié)調(diào)上海科創(chuàng)辦予以支持。在江寧-博望跨界一體化發(fā)展示范區(qū)內(nèi)，江寧區(qū)的科創(chuàng)資源的優(yōu)勢明顯，擁有南京市59所高校、80多萬大學(xué)生以及各類科研院所資源作為支撐，博望區(qū)內(nèi)并無高校與科研院所，兩區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡導(dǎo)致項(xiàng)目對接、產(chǎn)業(yè)融入上制約因素較多。

4.運(yùn)營管理體制不夠完善

其一，部分的省際園區(qū)在探索運(yùn)營管理機(jī)制方面仍然處于初始階段，不能夠準(zhǔn)確定位適合園區(qū)發(fā)展的管理機(jī)制，同時(shí)省際合作園區(qū)內(nèi)部各個(gè)層級的相關(guān)主體的管轄權(quán)不明確，“飛出地”與“飛入地”之間溝通受到阻礙，致使在相關(guān)重大問題的解決上存在意見不合現(xiàn)象，影響合作園區(qū)的建設(shè)進(jìn)程。其二，園區(qū)發(fā)展的過程中，由于發(fā)生虧損的可能以及不同風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)、合作中的退出機(jī)制不健全等因素，園區(qū)的合作并不十分牢固，容易使合作雙方產(chǎn)生互相依賴的心理，導(dǎo)致責(zé)任相互推諉、管理疏漏等現(xiàn)象的發(fā)生。馬鞍山博望與南京江寧的合作中就提到，受限于行政區(qū)劃障礙和地方保護(hù)主義，兩區(qū)合作對話缺少正式渠道，一些需要合作推進(jìn)的事項(xiàng)尚未建立固定的協(xié)商平臺。

五、 對策

1.統(tǒng)籌園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，搞好全省頂層設(shè)計(jì)

構(gòu)建雙輪發(fā)展規(guī)劃，精準(zhǔn)定位發(fā)展方向。安徽發(fā)改委應(yīng)該牽頭，會同安徽省各個(gè)相關(guān)部門組成省際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)安徽省每個(gè)地區(qū)的優(yōu)勢條件和相關(guān)發(fā)展需要，統(tǒng)籌全省省際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)發(fā)展的宏觀規(guī)劃，制定并完善省際產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作一體化建設(shè)的總體思路、主要路徑、突破重點(diǎn)和體制機(jī)制。各市（縣）也需要根據(jù)安徽省出臺的宏觀規(guī)劃，系統(tǒng)考慮當(dāng)?shù)亍帮w地合作”的戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展方向、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、合作機(jī)制等相關(guān)內(nèi)容，按照國家級省級綜保區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，高水平建設(shè)、高規(guī)格打造、高效率推進(jìn)，盡快完善“飛地園區(qū)”的總體規(guī)劃與建設(shè)方案。合作園區(qū)在確定發(fā)展方向時(shí)，應(yīng)系統(tǒng)分析“飛入地”的經(jīng)濟(jì)、政策、區(qū)位等外部環(huán)境以及相關(guān)資源、能力等具體情況，判斷園區(qū)的發(fā)展趨勢，確定園區(qū)的發(fā)展思路。在選擇重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)時(shí)，要特別注重產(chǎn)業(yè)吸引力、區(qū)域拉動(dòng)力等，在考慮資源稟賦與產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢的前提下，形成指標(biāo)體系，從而對相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行篩選，形成園區(qū)適宜的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

2.聚焦招商引資策略，吸引卓越項(xiàng)目落地

全方位做好招商準(zhǔn)備，構(gòu)建完整產(chǎn)業(yè)鏈。各省際合作園區(qū)的招商部門制定年度招商計(jì)劃，組織并實(shí)施年度各市專項(xiàng)招商行動(dòng)計(jì)劃，原則上每季度組織一次招商活動(dòng)。在招商過程中，應(yīng)明確省際合作園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展方向和地區(qū)的資源稟賦，增強(qiáng)招商的針對性和實(shí)效性，確保招商項(xiàng)目按產(chǎn)業(yè)分類精準(zhǔn)入園。對于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該追求大項(xiàng)目，把主要精力用于謀劃、發(fā)現(xiàn)、跟進(jìn)大項(xiàng)目，把最優(yōu)質(zhì)的資源用來吸引、承接、服務(wù)大項(xiàng)目，同時(shí)圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行建鏈補(bǔ)鏈?zhǔn)降恼猩?，密切跟蹤園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈上下游，鎖定細(xì)分領(lǐng)域內(nèi)專而精、專而強(qiáng)的小巨人企業(yè)、隱形冠軍企業(yè)精準(zhǔn)出擊，提升園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚度。為了有效拓展招商引資思路，提升專業(yè)水平和服務(wù)能力，招商團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)圍繞“飛地經(jīng)濟(jì)”相關(guān)理論政策、發(fā)展規(guī)劃、比較優(yōu)勢、合作目標(biāo)、成功案例等內(nèi)容，全市每季度開展“飛地經(jīng)濟(jì)”招商專項(xiàng)培訓(xùn)，做好針對性指導(dǎo)。

3.建立多元投資體系，促進(jìn)社會資本參與

政府與園區(qū)各盡所能，拓展融資渠道。在政府層面，建議省財(cái)政部聯(lián)合地區(qū)財(cái)政部建立省際合作園區(qū)支持資金，支持資金重點(diǎn)用于合作園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、高端人才的引進(jìn)和自主創(chuàng)新的發(fā)展等，為合作園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的打好穩(wěn)固的財(cái)稅基礎(chǔ)。設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)“飛地經(jīng)濟(jì)”成效顯著的地區(qū)一定數(shù)量的金額，同時(shí)固定獎(jiǎng)勵(lì)資金在合作園區(qū)中的用途范圍，避免不必要的資金浪費(fèi)。在園區(qū)層面，積極探索PPP模式，支持鼓勵(lì)社會資本參與園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)平臺項(xiàng)目等的建設(shè)和運(yùn)營發(fā)展，拓寬社會資本投資渠道。于此同時(shí)，依托多層次資本市場，積極嘗試企業(yè)債券、土地資產(chǎn)證券化、土地開發(fā)項(xiàng)目信托、項(xiàng)目融資等手段籌措建設(shè)資金，借助國家、省、市融資租賃和信托市場，以政府信用為中小優(yōu)質(zhì)企業(yè)尋求優(yōu)惠融資租賃辦法。