《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中“等”字的理解

劉玉清，蘇一芳，汪靈波

(泉州師范學(xué)院 紀(jì)委辦，福建 泉州 362000)

據(jù)《新編漢語(yǔ)詞典》解釋?zhuān)暗取弊肿鳛橹~，有兩種截然不同的含義：一是表示列舉未盡：經(jīng)過(guò)上海、南京等地；二是用于列舉后煞尾：我國(guó)有長(zhǎng)江、黃河、黑龍江、珠江等四大河流[1]。2018年10月1日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡(jiǎn)稱“《條例》”)共有142個(gè)條款，其中含助詞“等”的條款有49個(gè)。在黨紀(jì)處分工作中，如果對(duì)“等”字理解不一，就會(huì)導(dǎo)致相關(guān)條款適用有別、結(jié)果懸殊。應(yīng)該如何理解相關(guān)條款中“等”字的含義呢？當(dāng)中的“等”字均表示列舉未盡(即“等后不等前”)，還是列舉后煞尾(即“等前不等后”)，抑或兩種含義兼而有之？針對(duì)實(shí)踐中的困惑和模糊認(rèn)識(shí)，筆者以法理學(xué)為視角，基于一般和特殊的辯證關(guān)系，理解《條例》相關(guān)條款中各個(gè)“等”字的含義，提出應(yīng)當(dāng)以“等前不等后”為原則，以“等后不等前”為例外的粗淺之見(jiàn)，期待收到拋磚引玉之效。

一、“等”字的一般性理解：“等前不等后”

實(shí)踐中，多數(shù)人取“等”字的第一種含義，認(rèn)為《條例》各條款中“等”字之前列舉的，只是部分，不是全部。其理由是，違紀(jì)現(xiàn)象復(fù)雜多樣，情況千變?nèi)f化,《條例》制定者對(duì)相關(guān)內(nèi)容無(wú)法列舉詳盡，故用“等”字兜底。這樣可以擴(kuò)大《條例》對(duì)違紀(jì)行為的覆蓋面，增強(qiáng)《條例》適用的靈活性，確保應(yīng)受追究的違紀(jì)行為不被遺漏。

筆者則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)主要取“等”字的第二種含義，在《條例》的絕大多數(shù)條款中，“等”字之前沒(méi)有明文列舉的，通常不得計(jì)算在內(nèi)。也就是說(shuō)，原則上不得進(jìn)行擴(kuò)大解釋?zhuān)坏迷黾佑嘘P(guān)條款中“等”字之前未列舉的事項(xiàng)。從這個(gè)意義上說(shuō)，“等前不等后”是對(duì)“等”字的一般性理解。根據(jù)如下：

第一，從權(quán)力監(jiān)督制約來(lái)看。失去監(jiān)督制約的權(quán)力，必然會(huì)導(dǎo)致腐敗。因?yàn)椤耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”[2]。黨紀(jì)處分權(quán)是一種公權(quán)，同樣不能例外，也需要受到監(jiān)督制約。所以，既要倡導(dǎo)執(zhí)紀(jì)者必先守紀(jì)，以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求約束自己，又要嚴(yán)格工作程序，有效管控風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)紀(jì)工作各環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約，還要盡可能壓縮執(zhí)紀(jì)者利用自由裁量權(quán)設(shè)租尋租的空間。在黨紀(jì)處分工作中，如果認(rèn)可執(zhí)紀(jì)者有權(quán)在有關(guān)條款中“等”字之后補(bǔ)充“列舉未盡的內(nèi)容”，就是為執(zhí)紀(jì)者擴(kuò)大自由裁量權(quán)范圍提供可乘之機(jī)，容易導(dǎo)致黨紀(jì)處分權(quán)失控。

第二，從維護(hù)正當(dāng)權(quán)益來(lái)看。維護(hù)黨員的正當(dāng)權(quán)益，保證黨紀(jì)處分適度合理，避免冤假錯(cuò)案發(fā)生，是開(kāi)展黨紀(jì)處分工作的一條重要底線?！稐l例》圍繞黨紀(jì)戒尺要求，開(kāi)列負(fù)面清單，重在立規(guī)，是對(duì)黨章規(guī)定的具體化，劃出了黨員不可觸碰的底線。換句話說(shuō)，黨員的權(quán)利邊界、行為禁區(qū)，依《條例》而設(shè)定。參照“法無(wú)明文禁止即可為”的法治原則，對(duì)黨員而言，只要其行為不被《條例》所明文禁止，就不應(yīng)依照《條例》受到黨紀(jì)責(zé)任追究。在黨紀(jì)處分工作中，如果認(rèn)可執(zhí)紀(jì)者以有關(guān)條款中“等”字之后暗含“意思”為由，無(wú)端限制或剝奪黨員的正當(dāng)權(quán)益，就會(huì)突破黨紀(jì)處分工作的底線。

第三，從正當(dāng)程序來(lái)看。要想實(shí)現(xiàn)公平公正，最起碼的限制性條件是，不能讓一個(gè)人“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，即“不相容崗位相互分離”。因?yàn)槿绻腥思仁且?guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者，那在利益誘惑面前，其難免會(huì)做出有悖于公平正義的舉動(dòng)。推而言之，對(duì)什么行為是違犯黨紀(jì)的行為，對(duì)違犯黨紀(jì)的行為應(yīng)當(dāng)給予何種黨紀(jì)處理或者黨紀(jì)處分，都得由《條例》事先作出實(shí)體性規(guī)定。對(duì)這些規(guī)定，執(zhí)紀(jì)者只能忠實(shí)執(zhí)行，而無(wú)權(quán)制定、修改、補(bǔ)充或者廢止。在紀(jì)律處分工作中，如果認(rèn)可執(zhí)紀(jì)者任意衍生有關(guān)條款中“等”字之后的“要義”，就是讓執(zhí)紀(jì)者獲得制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則的雙重資格，就是讓執(zhí)紀(jì)者在規(guī)則面前享有選擇、變通、抵制的特權(quán)，從而違背正當(dāng)程序的基本要求，消解紀(jì)律處分工作的權(quán)威性、公信力。

第四，從有錯(cuò)類(lèi)推制度存廢來(lái)看。1997年2月27日起試行的《條例》和2003年12月31日起施行的《條例》都設(shè)立了有錯(cuò)類(lèi)推制度。通俗而言，就是先將某個(gè)行為認(rèn)定為錯(cuò)誤行為(違紀(jì)行為)，然后圍繞關(guān)于錯(cuò)誤行為(違紀(jì)行為)的定論，尋找事實(shí)和規(guī)則上的依據(jù)；即使該《條例》沒(méi)有規(guī)定，也可通過(guò)類(lèi)推方式，比照該《條例》分則中最相類(lèi)似的條款處理。不過(guò)，為防止有人濫用有錯(cuò)類(lèi)推制度，上述《條例》都規(guī)定，比照處理的案件，必須按規(guī)定程序?qū)徟蛨?bào)備。歷史上，有錯(cuò)類(lèi)推制度在增強(qiáng)黨紀(jì)嚴(yán)密性方面曾經(jīng)起過(guò)作用。但是，隨著“罪刑法定”“無(wú)罪推定”的思想觀念日益深入人心，有錯(cuò)類(lèi)推制度也就逐漸退出歷史舞臺(tái)。有錯(cuò)類(lèi)推制度被2016年1月1日起施行的《條例》所廢止，亦不為2018年10月1日起施行的《條例》所采用，這是順應(yīng)歷史潮流、符合現(xiàn)代法治精神的明智之舉。在紀(jì)律處分工作中，如果認(rèn)可執(zhí)紀(jì)者就有關(guān)條款中“等”字之后的“省略部分”進(jìn)行發(fā)揮，且不受規(guī)定程序限制，就等于在復(fù)活有錯(cuò)類(lèi)推制度，就相當(dāng)于開(kāi)歷史倒車(chē)，甚至退得更遠(yuǎn)。

第五，從溯及力原則來(lái)看。現(xiàn)行《條例》(2018年10月1日起施行)第一百四十二條第二款的規(guī)定，對(duì)其施行前發(fā)生的、尚未結(jié)案的案件，應(yīng)當(dāng)按照“從舊兼從輕”原則進(jìn)行處理。所謂“從舊”，是指行為發(fā)生時(shí)的規(guī)定，或者政策不認(rèn)為是違紀(jì)，而現(xiàn)行規(guī)定或者政策認(rèn)為是違紀(jì)的，依照行為發(fā)生時(shí)的規(guī)定或者政策處理，即現(xiàn)行規(guī)定或者政策無(wú)溯及力。所謂“從輕”，是指行為發(fā)生時(shí)的規(guī)定或者政策認(rèn)為是違紀(jì)的，原則上依照行為發(fā)生時(shí)的規(guī)定或者政策處理，但現(xiàn)行規(guī)定或者政策不認(rèn)為是違紀(jì)或者處理較輕的，依照現(xiàn)行規(guī)定或者政策處理，即現(xiàn)行規(guī)定或者政策具有溯及力?！皬呐f兼從輕”原則，強(qiáng)調(diào)對(duì)行為人權(quán)利的保護(hù)，并通過(guò)對(duì)公權(quán)力的限制和有利于行為人的規(guī)則適用得以實(shí)現(xiàn)。它既充分考慮行為時(shí)的規(guī)則狀況，反對(duì)用事后規(guī)則懲罰之前的行為，又適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)需要，體現(xiàn)新的時(shí)代精神。在紀(jì)律處分工作中，如果認(rèn)可執(zhí)紀(jì)者隨意擴(kuò)大解釋?zhuān)黾佑嘘P(guān)條款中“等”字之前未列舉的事項(xiàng)，相當(dāng)于允許其用由此生成的“事后規(guī)則”懲罰之前的行為，損害行為人的預(yù)期和安全感，從而難以得到人們的信服和遵從，因?yàn)樾袨槿藷o(wú)法依據(jù)事后規(guī)則安排自己的行為。顯然，這種做法與現(xiàn)行《條例》的溯及力原則是不相容的。

二、“等”字的特定性理解：“等后不等前”

經(jīng)梳理《條例》中助詞“等”的含義后發(fā)現(xiàn)，只在少數(shù)特定條款中，才能取“等”字的第一種含義，“表示列舉未盡”。因其并非常態(tài)，故“等后不等前”，只是對(duì)“等”字的特定性理解?，F(xiàn)舉例說(shuō)明如下：

第一，有相關(guān)權(quán)威解釋進(jìn)行佐證的條款?，F(xiàn)行《條例》第二十七條是含“等”字的紀(jì)法銜接條款。該條款在2016年1月1日起施行的《條例》第二十七條列舉“貪污賄賂、失職瀆職”等2個(gè)涉刑犯罪類(lèi)違紀(jì)行為的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展到7個(gè)涉刑犯罪類(lèi)違紀(jì)行為，以便與《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十一條第(二)項(xiàng)列舉的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為種類(lèi)保持相對(duì)一致，體現(xiàn)紀(jì)法銜接的要求。據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委解釋?zhuān)嫦迂澪圪V賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為，基本涵蓋了公職人員的腐敗行為類(lèi)型[3]。言下之意，公職人員的腐敗行為類(lèi)型多樣，并不限定在明文列舉的行為類(lèi)型之內(nèi)。以此推及，現(xiàn)行《條例》第二十七條所規(guī)定的涉刑犯罪類(lèi)違紀(jì)行為，包括但并不限于其所列的七個(gè)類(lèi)型。所以，在這一條款中，取“等”字表示“列舉未盡”之義，更為符合現(xiàn)行《條例》制定的本意。

第二，具有兜底性表述形式的條款。此類(lèi)條款以“等”字之后接“其他”一詞為表述形式，兼具列舉式和兜底性兩種情形?！暗取弊种暗谋硎?，為列舉式；列舉的只是部分，不是全部?！暗取弊种蟮谋硎?，具有兜底性，是將列舉中沒(méi)有包括的，或者難以包括的，或者《條例》制定時(shí)預(yù)測(cè)不到的，都包括在內(nèi)，主要是解決列舉不周延的問(wèn)題。例如，現(xiàn)行《條例》第四十條第二款規(guī)定，對(duì)于違紀(jì)行為所獲得的職務(wù)、職稱、學(xué)歷、學(xué)位、獎(jiǎng)勵(lì)、資格等其他利益，應(yīng)當(dāng)由承辦案件的紀(jì)檢機(jī)關(guān)或者由其上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)建議有關(guān)組織、部門(mén)、單位按照規(guī)定予以糾正。經(jīng)分析，與“經(jīng)濟(jì)利益”相區(qū)別的“其他利益”，上述條款明文列舉的只有六種,即職務(wù)、職稱、學(xué)歷、學(xué)位、獎(jiǎng)勵(lì)、資格。然而，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，除了這六種利益外，職級(jí)、銜級(jí)、級(jí)別、崗位和職員等級(jí)、待遇、榮譽(yù)之類(lèi)的利益，也應(yīng)囊括其中。又如，現(xiàn)行《條例》第一百三十三條規(guī)定，在黨的紀(jì)律檢查、組織、宣傳、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作以及機(jī)關(guān)工作等其他工作中，不履行或者不正確履行職責(zé)，造成損失或者不良影響的，應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開(kāi)除黨籍處分。作為一個(gè)兜底性條款，它將沒(méi)有明文列出的違反工作紀(jì)律行為全部納入紀(jì)律禁止之列。基于兜底性條款的本質(zhì)，該條款僅列舉了黨的五個(gè)工作類(lèi)型，屬于不完全列舉。因此，在這類(lèi)條款中，如果取“等”字表示“列舉后煞尾”之義，就會(huì)導(dǎo)致紀(jì)律處分工作與實(shí)際情況相脫節(jié)。

第三，需要援引有關(guān)規(guī)定認(rèn)定違紀(jì)與否的條款。在《條例》中，此種條款以“等”字之后接“違反有關(guān)規(guī)定行為”作為表述形式。這意味著是否違反有關(guān)規(guī)定，是認(rèn)定違紀(jì)與否的重要前提。只有其行為違反了有關(guān)規(guī)定，才能認(rèn)定構(gòu)成違紀(jì)?！稐l例》之所以采取援引有關(guān)規(guī)定的方式，主要是基于立法技術(shù)的考慮，因?yàn)橛嘘P(guān)規(guī)定的內(nèi)容很豐富，不可能在《條例》中全部作出規(guī)定。例如，2018年施行的《條例》第一百二十九條規(guī)定，在考試、錄取工作中，有泄露試題、考場(chǎng)舞弊、涂改考卷、違規(guī)錄取等違反有關(guān)規(guī)定行為的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。經(jīng)分析，上述條款明文規(guī)定泄露試題、考場(chǎng)舞弊、涂改考卷、違規(guī)錄取屬于違紀(jì)行為；至于考試、錄取工作中的其他行為，是否屬于違紀(jì)行為，應(yīng)當(dāng)以與考試、錄取工作有關(guān)的規(guī)定為判斷前提。也就是說(shuō)，考試、錄取工作中的違紀(jì)行為，包括但不限于泄露試題、考場(chǎng)舞弊、涂改考卷、違規(guī)錄取這四種行為。所以，在此類(lèi)條款中，將“等”字理解為“表示列舉未盡”，更為恰當(dāng)。

應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，作為例外，取“等”字的第一種含義，意味著對(duì)“等”字一般性理解的“必要”背離。但“必要”背離，不是天馬行空、隨心所欲的理由，它必須建立在有條件、合實(shí)際、受限制的基礎(chǔ)之上。對(duì)有權(quán)解釋主體而言，其在解釋“等”字含義時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循自律原則，彰顯法治理念，不得違背《條例》的精神實(shí)質(zhì)，不得損害行為人的正當(dāng)權(quán)益，且非經(jīng)法定程序，不得進(jìn)行擴(kuò)大解釋。

三、結(jié)語(yǔ)

“在法律中，有時(shí)一句話或一個(gè)字就能影響到人的生命財(cái)產(chǎn)、企業(yè)的活動(dòng)、機(jī)關(guān)的職責(zé)，法律用語(yǔ)發(fā)生錯(cuò)誤，會(huì)影響到法律的權(quán)威性，并導(dǎo)致破壞法制。”[4]這一說(shuō)法，同樣適用于黨內(nèi)法規(guī)?！稐l例》當(dāng)中，“等”字之義，作何理解，事關(guān)黨員的權(quán)利予奪，事關(guān)“同等問(wèn)題同等對(duì)待”的要求能否落實(shí)，事關(guān)黨紀(jì)面前一律平等原則能否堅(jiān)持，事關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度統(tǒng)一性能否維護(hù)。執(zhí)紀(jì)者決不能以“黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)必要像國(guó)家法律那樣嚴(yán)格表述”為由，隨意解釋《條例》有關(guān)條款中的“等”字，而應(yīng)自覺(jué)維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，增強(qiáng)紀(jì)律處分工作的公信力。當(dāng)然，若要從根本上化解矛盾、定分止?fàn)?，那最好的辦法還是，借鑒《中華人民共和國(guó)刑法》第五章關(guān)于特定用語(yǔ)的解釋方式，由《條例》制定機(jī)關(guān)對(duì)“等”字作出解釋?zhuān)蛊浜x明確化、具體化、定型化。