■文/吳壽仁（上海市科學(xué)學(xué)研究所）

一、案例基本情況

甲地G研究所承接了乙地公安部門委托的一個(gè)技術(shù)咨詢項(xiàng)目，即乙地公安部門委托G研究所對乙地公安交通管理工作成效進(jìn)行評(píng)估。G研究所按照合同要求，開展調(diào)研、數(shù)據(jù)分析，撰寫報(bào)告，并經(jīng)乙地公安部門驗(yàn)收通過。該項(xiàng)目驗(yàn)收后，乙地公安部門支付了項(xiàng)目款，扣除成本后產(chǎn)生了一部分凈利潤。

在該項(xiàng)目的實(shí)施中，G研究所使用了一件開展交通管理綜合評(píng)價(jià)方法的專利H，但沒有發(fā)生知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移。

對于G研究所來說，從公安部門承接的橫向項(xiàng)目比較多，業(yè)務(wù)部門的科研人員期待這類項(xiàng)目可以作為科技成果轉(zhuǎn)化來處理。但找遍了所有政策法規(guī)文件，都沒有找到明確的依據(jù)。

對于這種情況，可否按照技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)提取獎(jiǎng)酬金？對于政府及其部門利用財(cái)政資金委托的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目，可否按照科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)法律法規(guī)和政策文件規(guī)定分配獎(jiǎng)酬金？

二、案例需把握的五個(gè)要點(diǎn)

從上述案情來看，需把握以下五個(gè)要點(diǎn)：

（一）是否屬于政府購買服務(wù)？

《政府購買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)，以下簡稱《辦法》）第二條規(guī)定，“本辦法所稱政府購買服務(wù)，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的行為?！边@一定義需把握以下五個(gè)要點(diǎn)：一是購買主體是各級(jí)國家機(jī)關(guān)；二是承接主體是符合條件的供應(yīng)商，《辦法》第六條規(guī)定的“依法成立的企業(yè)、社會(huì)組織（不含由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織），公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個(gè)人”，根據(jù)《辦法》第八條規(guī)定，不包括“公益一類事業(yè)單位、使用事業(yè)編制且由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織”；三是政府購買服務(wù)的內(nèi)容是《辦法》第九條規(guī)定的“包括政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，以及政府履職所需輔助性服務(wù)”；四是政府購買活動(dòng)的過程是“按照政府采購方式和程序”，即按照《政府采購法》規(guī)定的采購方式和采購程序；五是購買服務(wù)的價(jià)格根據(jù)“服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素”確定。

本案例的購買主體是乙地公安部門，購買內(nèi)容是評(píng)估交通管理工作成效，屬于政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，但不屬于“自身職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)”。即評(píng)估交通管理工作成效是為了使乙地公安部門更好地履職，而不是乙地公安部門應(yīng)提供的服務(wù)事項(xiàng)。承接主體G研究所是公益二類科研事業(yè)單位。該《辦法》第二十七條規(guī)定：“承接主體應(yīng)當(dāng)建立政府購買服務(wù)項(xiàng)目臺(tái)賬，依照有關(guān)規(guī)定或合同約定記錄保存并向購買主體提供項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)重要資料信息。”但甲地G研究所與乙地政府部門不存在行政隸屬關(guān)系，乙地財(cái)政、審計(jì)等部門很難對G研究所的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)）規(guī)定，購買主體與承接主體應(yīng)當(dāng)簽訂政府購買服務(wù)合同，政府購買服務(wù)合同“應(yīng)當(dāng)明確服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格，資金結(jié)算方式，各方權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)和違約責(zé)任等內(nèi)容”。

《政府購買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)）自2020年3月1日起施行。施行前，執(zhí)行的是財(cái)政部、民政部、工商總局于2014年12月15日頒布的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）。根據(jù)財(cái)綜〔2014〕96號(hào)文第二十條規(guī)定的“按照國庫集中支付管理有關(guān)規(guī)定和合同執(zhí)行進(jìn)度支付款項(xiàng)”，由財(cái)政部門開具撥款憑證付款，無須開具發(fā)票。當(dāng)然，也可由政府部門作為委托方，委托承接方承擔(dān)相關(guān)業(yè)務(wù)，由承接方向委托方開具發(fā)票，承接方需要繳納稅款，委托方憑發(fā)票予以報(bào)銷。前者應(yīng)按財(cái)綜〔2014〕96號(hào)文規(guī)定的要求，確保資金規(guī)范管理和使用；后者是承接主體的收入，按照其收入管理規(guī)定的要求使用。后者的承接主體與購買主體是平等主體之間的交易行為，可簽訂技術(shù)合同并按照技術(shù)合同進(jìn)行規(guī)范與管理。

（二）是不是技術(shù)咨詢活動(dòng)？

本案例的項(xiàng)目標(biāo)的是對乙地公安交通管理工作成效進(jìn)行評(píng)價(jià)。而這里的評(píng)價(jià)是運(yùn)用科學(xué)知識(shí)和技術(shù)手段所進(jìn)行的科技評(píng)估，符合《技術(shù)合同認(rèn)定規(guī)則》（國科發(fā)政字〔2001〕253號(hào)）第三十三條至第三十五條規(guī)定的技術(shù)咨詢合同認(rèn)定條件。因此，G研究所與乙地公安部門簽訂的政府購買服務(wù)合同是技術(shù)咨詢合同。

（三）是否是專利許可？

G研究所進(jìn)行的技術(shù)咨詢使用了其發(fā)明專利H（因方法專利只能是發(fā)明專利），但乙地公安部門只使用評(píng)價(jià)結(jié)論，并不需要使用專利H，無需G研究所授權(quán)其使用該專利。技術(shù)咨詢本身屬于技術(shù)轉(zhuǎn)移，但沒有發(fā)生知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬轉(zhuǎn)移，因而不存在專利許可問題，無需簽訂專利實(shí)施許可合同。

（四）是否屬于科技成果轉(zhuǎn)化？

本案例是運(yùn)用專利技術(shù)H對乙地公安交通管理情況進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，是科技成果應(yīng)用活動(dòng)，屬于《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》（以下簡稱《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》）第二條規(guī)定的科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)。

（五）政策文件有否明文規(guī)定？

對于委托方是政府及其部門的技術(shù)咨詢項(xiàng)目，可否納入科技科技成果轉(zhuǎn)化，適用《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》及其實(shí)施規(guī)定？對此，國家文件沒有明確規(guī)定。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年11月印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》（廳字〔2016〕35號(hào)）提出“對于接受企業(yè)、其他社會(huì)組織委托的橫向委托項(xiàng)目，人員經(jīng)費(fèi)使用按照合同約定進(jìn)行管理。技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)的獎(jiǎng)酬金提取，按照《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》及《實(shí)施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定》執(zhí)行；項(xiàng)目合同沒有約定人員經(jīng)費(fèi)的，由單位自主決定?！边@一規(guī)定可以解讀為科研機(jī)構(gòu)、高校（包括國家設(shè)立的科研機(jī)構(gòu)、高校和國有獨(dú)資企業(yè)（公司））接受企業(yè)、其他組織委托的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目，可以提取獎(jiǎng)酬金，并不受工資總額限制，不納入工資總額基數(shù)。這意味著接受政府委托的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目不適用這一政策規(guī)定。

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)實(shí)施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定的通知》（國發(fā)〔2016〕16號(hào)）提出“國家鼓勵(lì)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校通過轉(zhuǎn)讓、許可或者作價(jià)投資等方式，向企業(yè)或者其他組織轉(zhuǎn)移科技成果。國家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)和高等院校應(yīng)當(dāng)采取措施，優(yōu)先向中小微企業(yè)轉(zhuǎn)移科技成果。”這里強(qiáng)調(diào)的是向企業(yè)、其他組織轉(zhuǎn)移科技成果。可見，廳字〔2016〕35號(hào)文與國發(fā)〔2016〕16號(hào)文規(guī)定是一脈相承的。

三、案例解析

本案例可否適用《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》及其實(shí)施規(guī)定，給予科技人員提取獎(jiǎng)酬金？可從以下四個(gè)方面加以分析：

（一）從科技成果及其轉(zhuǎn)化角度分析

從《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第二條規(guī)定對科技成果及科技成果轉(zhuǎn)化的定義看，G研究所運(yùn)用專利H及相關(guān)知識(shí)對乙地公安交通運(yùn)行成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，屬于科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)，可以適用《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》及其實(shí)施規(guī)定，以及廳字〔2016〕35號(hào)文規(guī)定。也就是說，G研究所可以為科技人員提取獎(jiǎng)酬金，并享受“不受工資總額限制、不納入工資總額基數(shù)”的政策。

（二）從政府購買服務(wù)分析

從廣義的政府購買服務(wù)來看，即凡是購買主體是政府，就是政府購買服務(wù)，本案例項(xiàng)目屬于政府購買服務(wù)。但根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)）對政府購買服務(wù)的定義看，政府購買的服務(wù)是“通過市場化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)”，即本應(yīng)由政府提供的服務(wù)，改為“通過市場化方式”由承接主體提供，顯然這不包括政府作為一個(gè)“消費(fèi)者”所需要的服務(wù)。而本案例的乙地公安部門是“公安交通運(yùn)行成效評(píng)價(jià)”服務(wù)的消費(fèi)者，而不是該服務(wù)的提供者，因而不能認(rèn)為是該辦法規(guī)定的政府購買服務(wù)，也就不受該辦法的約束。

（三）從購買服務(wù)的資金使用分析

退一步講，G研究所承擔(dān)乙地公安部門的委托，是發(fā)生在《政府購買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)）施行之前，即應(yīng)當(dāng)適用《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）。而《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）第二十九條規(guī)定：“承接主體應(yīng)當(dāng)建立健全財(cái)務(wù)制度，嚴(yán)格遵守相關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)規(guī)定，對購買服務(wù)的項(xiàng)目資金進(jìn)行規(guī)范的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算，加強(qiáng)自身監(jiān)督，確保資金規(guī)范管理和使用”。這是對承接主體的財(cái)務(wù)管理提出要求，但沒有限制項(xiàng)目資金的使用，即沒有對可否提取獎(jiǎng)酬金做出限制。

《政府購買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)）第二十八條規(guī)定：“承接主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定，規(guī)范管理和使用政府購買服務(wù)項(xiàng)目資金”，并“應(yīng)當(dāng)配合相關(guān)部門對資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查與績效評(píng)價(jià)”，也沒有對資金的使用做出限制性規(guī)定。其實(shí)，G研究所與乙地公安部門簽訂技術(shù)咨詢合同時(shí)，可以對項(xiàng)目資金使用方式、使用范圍做出約定。

有些地方?jīng)]有明確規(guī)定政府購買技術(shù)性服務(wù)不可以提取獎(jiǎng)酬金，但在政策宣講或解讀時(shí)明確提出不可以提取獎(jiǎng)酬金，其解釋是政府資金要專款專用。這一解釋是站不住腳的。政府購買服務(wù)是購買承接主體提供的服務(wù)，而承接主體要安排其員工來提供服務(wù)，其服務(wù)水平、質(zhì)量、效果等在很大程度上取決于提供服務(wù)的人員的專業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)，因此政府購買服務(wù)的項(xiàng)目資金應(yīng)主要用于人員支出。政府購買服務(wù)屬于技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)的，根據(jù)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》及相關(guān)政策文件規(guī)定應(yīng)允許科技人員提取獎(jiǎng)酬金。

本案例的G研究所與乙地不在一個(gè)地方，不存在行政隸屬關(guān)系，乙地公安部門委托G研究所對公安交通管理成效進(jìn)行評(píng)估，可認(rèn)為是按照獨(dú)立交易原則進(jìn)行的市場行為。在這種情況下，可按照市場交易規(guī)則處理，宜按照《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》及相關(guān)政策規(guī)定處理。一些地方、一些研究所也是這樣處理的。

如果乙地公安部門不是通過國庫集中支付，而是利用G研究所開具的發(fā)票報(bào)銷并支付款項(xiàng)的，就是橫向科技活動(dòng)，可不受《政府購買服務(wù)管理辦法》約束。

（四）從政策文件無明文規(guī)定角度分析

對于國家無明文規(guī)定的事項(xiàng)，有兩種處理辦法：一是向有關(guān)部門請示。本案例是否適用科技成果轉(zhuǎn)化政策，可向科技行政部門請示，由科技行政部門給予答復(fù)。二是制定具體的辦法。本單位已經(jīng)發(fā)生，或即將發(fā)生相關(guān)行為，國家無明確規(guī)定可適用，而且無其他解決途徑的，本單位可以制定具體的操作辦法。穩(wěn)妥起見，建議G研究所向科技行政部門請示，當(dāng)?shù)乜萍夹姓块T不能給出回復(fù)的，可以請示國家科技部。

四、思考與建議

科技成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)酬金分配，政策性很強(qiáng)。一旦執(zhí)行中發(fā)生偏差，糾正起來比較困難。如果獎(jiǎng)酬金發(fā)放了，一旦被查出不符合政策規(guī)定，需要相關(guān)人員退款的，會(huì)相當(dāng)復(fù)雜。因此在操作時(shí)要特別慎重。

本案例看起來是一個(gè)技術(shù)咨詢項(xiàng)目可否提取獎(jiǎng)酬金問題，實(shí)則政策性很強(qiáng)，且比較復(fù)雜。它不僅是政府采購政策與科技成果轉(zhuǎn)化政策交叉適用問題，也涉及一個(gè)政策空白點(diǎn)如何解決問題；既是實(shí)操問題，也是政策問題。

（一）定性問題

政府購買高校院所的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)活動(dòng)，屬于縱向課題，還是橫向課題，還是均不屬于前兩者的第三類項(xiàng)目？高校院所一般不會(huì)將其列入縱向課題，但有的列入橫向課題，有的單獨(dú)列為一類項(xiàng)目，即政府購買服務(wù)項(xiàng)目。

（二）是否屬于政府購買服務(wù)問題

政府購買服務(wù)分兩種情形：一是政府作為服務(wù)提供者，不由自己提供改為通過市場化方式由承接主體提供；二是政府作為消費(fèi)者采購服務(wù)。前者適用《政府購買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)），后者只適用《政府采購法》及其相關(guān)細(xì)則。

政府作為服務(wù)提供者的政府購買服務(wù)又分兩種情形：一是政府及其部門向本行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、其他組織購買服務(wù)；二是政府及其部門向非本行政區(qū)域內(nèi)的機(jī)構(gòu)購買服務(wù)。這兩種情形在適用《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）及《政府購買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)）時(shí)也存在差異，前者一般采取國庫集中支付，后者一般采取承接主體開具發(fā)票、購買主體憑發(fā)票付款并報(bào)銷入賬。

（三）政策執(zhí)行偏差問題

在實(shí)踐中，政府購買科研事業(yè)單位的技術(shù)性服務(wù)的，有的按照科技成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)酬金政策執(zhí)行；有的地方、部門給出了沒有說服力的解釋；有的持慎重態(tài)度，不執(zhí)行科技成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)酬金政策，按照橫向項(xiàng)目管理。作為橫向項(xiàng)目的，可以提取獎(jiǎng)酬金，只是作為績效工資發(fā)放。也有的不給予科技人員提取任務(wù)勞務(wù)報(bào)酬。但這樣做，科技人員的工資收入與是否承擔(dān)政府委托項(xiàng)目沒有關(guān)系?？萍既藛T只有付出，沒有回報(bào)，只是憑個(gè)人境界和情操去申請并承擔(dān)政府購買服務(wù)項(xiàng)目。

有的地方對科技計(jì)劃項(xiàng)目，允許科研人員提取勞務(wù)費(fèi)，且不受績效工資總額限制，但對政府委托或購買的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目，不允許提取獎(jiǎng)酬金。即使發(fā)放獎(jiǎng)酬金，只能在績效工資額度內(nèi)發(fā)放。同樣是使用財(cái)政資金，同樣是科技項(xiàng)目，卻執(zhí)行了完全不一樣的政策，顯然是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

可見，這個(gè)問題需要國家有關(guān)部門給出明確的規(guī)定。