石肖雪

(蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006)

一、問題的提出

復(fù)雜行政任務(wù)的實現(xiàn)需要多個行政機關(guān)協(xié)力完成，由“多機關(guān)、多程序、多處分”構(gòu)成的行政過程已成為一種常態(tài)。[1]多階段的行政過程中，因前后行政行為間互相關(guān)聯(lián)，引發(fā)的“行政行為違法性繼承”問題，已為多位學者所關(guān)注。(1)參見朱芒：《“行政行為違法性繼承”的表現(xiàn)及其范圍——從個案判決與成文法規(guī)范關(guān)系角度的探討》，載《中國法學》2010年第3期；王貴松：《論行政行為的違法性繼承》，載《中國法學》2015年第3期；成協(xié)中：《行政行為違法性繼承的中國圖景》，載《中國法學》2016年第3期；徐鍵：《論多階段行政行為中前階段行為的可訴性——基于典型案例的研究》，載《行政法學研究》2017年第3期。在這一問題中，一個關(guān)鍵的現(xiàn)象是關(guān)聯(lián)行政行為的存在，也就是行政行為之間存在共享的構(gòu)成要件。在有法定先后順序時，由于后行為的做出以前行為為基礎(chǔ)，因而不可避免地繼承了前行為的要件；而此時共同要件的瑕疵便是引發(fā)違法性在前后行政行為之間發(fā)生“傳染”的關(guān)鍵所在。

如果將視野拓展到兩個以上的多階段行政過程，就會發(fā)現(xiàn)一個尚未被關(guān)注的問題：分屬兩個行政過程、沒有前后繼承關(guān)系的行為之間，能否成為關(guān)聯(lián)行政行為？如果將關(guān)聯(lián)行為定義為具有共同要件的行政行為，那么構(gòu)成要件的共享，除了出現(xiàn)在縱向上具有法定先后順序的行為之間以外，理論上還可能發(fā)生在跨程序的行政行為之間，此時的行政行為不存在法定先后順序，可被稱為橫向關(guān)系。這一理論假設(shè)在一組圍繞地鐵項目建設(shè)而發(fā)生的“江全新案”中得到了展現(xiàn)。(2)這是一組系列案件，原告江全新先后針對征收、補償、規(guī)劃許可、強制執(zhí)行等行為提起了以下訴訟：案1賀貞學等二十七人與杭州市下城區(qū)人民政府行政征收案((2014)浙杭行初字第44號)；案2賀貞學等二十四人與杭州市下城區(qū)人民政府行政征收上訴案((2014)浙行終字第73號)；案3江全新與杭州市下城區(qū)人民政府補償案((2014)浙杭行初字第197號)；案4江全新與杭州市規(guī)劃局等規(guī)劃行政許可上訴案((2015)浙杭行終字第238號)；案5杭州市下城區(qū)人民政府申請強制執(zhí)行行政裁定書((2015)浙杭行審字第11號)。江全新是案1、案2行政征收案件中的共同訴訟原告。檢索來源：北大法寶。通過檢索發(fā)現(xiàn)，北大法寶和中國裁判文書網(wǎng)沒有收錄本組案例的全部裁判文書，其中至少缺少規(guī)劃許可的一審裁判文書。最后檢索時間：2019年4月16日。原告希望以建設(shè)用地規(guī)劃許可證的內(nèi)容來質(zhì)疑征收決定的合法性，但在二者的順序以及關(guān)聯(lián)性問題上碰到了障礙。而通過對類案進行檢索可以發(fā)現(xiàn)(3)在北大法寶中，按以下條件檢索：案由“行政征收(行政行為類型)”并“城鄉(xiāng)建設(shè)-城市規(guī)劃(行政管理范圍)”，全文關(guān)鍵詞“建設(shè)用地規(guī)劃許可”，檢索得到國有土地上房屋征收案件(涉及規(guī)劃許可行為)13個。按以下條件檢索：案由“行政許可(行政行為類型)”并“城鄉(xiāng)建設(shè)-城市規(guī)劃(行政管理范圍)”，全文關(guān)鍵詞“房屋征收”，檢索得到規(guī)劃行政許可案件(涉及房屋征收行為)16個。其中部分裁判文書提及行政征收和規(guī)劃行政許可之間的關(guān)系，本文作了歸納。最后檢索時間：2019年4月16日。，盡管征收行為和規(guī)劃許可行為通常存在事實上的先后順序，但由于分屬兩個行政過程，不同案件中的順序和法院的立場存在多種情形：情形一，法院明確肯定規(guī)劃許可為征收的前置環(huán)節(jié)，如“許小丫案”(4)在“許小丫案”中，法院指出“武漢市國土資源和規(guī)劃局作出武規(guī)地字[2009]202號《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，是武漢市武昌區(qū)人民政府于2016年11月16日作出武昌征決字[2016]20《房屋征收決定》的前置程序，為一個行政行為”。許小丫等與武漢市國土資源和規(guī)劃局建設(shè)用地規(guī)劃許可糾紛再審案((2018)鄂行申330號)。；情形二，法院明確否定規(guī)劃許可前置，且事實上征收在前，如“張立新案”(5)張立新與天津市紅橋區(qū)人民政府等房屋征收決定及復(fù)議糾紛上訴案((2017)津行終10號)。；情形三，法院明確否定規(guī)劃許可前置，但事實上規(guī)劃許可在前，征收在后，如“江全新案”；情形四，法院未對兩行為的順序作明確闡釋，但事實上規(guī)劃許可在前，征收在后，大量案件都屬于這一情形。(6)如黃才金等28人等訴安義縣人民政府征收案((2014)洪行終字第2號)、賈鐵牛與上蔡縣人民政府房屋行政征收上訴案((2013)駐行終字第21號)、徐某與寧波市規(guī)劃局等規(guī)劃行政許可糾紛上訴案((2012)浙甬行終字第138號)等。

由此可見，事實順序的隨機性和法定順序的不明確，無法為跨程序的行為之間的關(guān)系提供線索，進而也對繼承理論的運用構(gòu)成了障礙。那么在外觀上不具備法定先后順序時，行政行為之間的關(guān)聯(lián)性如何判斷？進一步而言，如果關(guān)聯(lián)性能夠成立，此時的共同要件究竟會在行政行為間產(chǎn)生何種影響?；诤唵蔚摹巴竿小痹瓌t，如果行政機關(guān)已對共同要件作出認定，那么在其他關(guān)聯(lián)行政行為的判斷中，其應(yīng)當受已作出決定的約束，但這一簡單的法理，卻容易在跨程序的復(fù)雜法律關(guān)系中被忽略。當處于橫向關(guān)系之中，關(guān)聯(lián)行政行為的認定、效力與救濟，都存在區(qū)別于縱向關(guān)系中違法性繼承理論的特殊之處，而兩者相結(jié)合方能展現(xiàn)關(guān)聯(lián)行政行為理論的完整架構(gòu)。

二、關(guān)聯(lián)行政行為司法審查的困境

“江全新案”是城市再開發(fā)領(lǐng)域的典型案件，盡管其中包含錯綜復(fù)雜的法律關(guān)系，但總體而言可以被概括成“破舊”和“立新”兩個部分。以地鐵項目建設(shè)為例，如將其視為一項綜合行政任務(wù)，那么這一目標的最終實現(xiàn)主要就由兩個多階段的行政過程組成：對于一定區(qū)域內(nèi)原有土地和建筑設(shè)施的處置，包含征收、補償乃至強制執(zhí)行等行為，此為“破舊”過程；該項目的建設(shè)，其中至少會涉及申請用地、各項許可手續(xù)辦理，以及后續(xù)的建設(shè)、驗收等環(huán)節(jié)，此即“立新”的過程。盡管事實上具體的建設(shè)工程需要在拆遷完成之后才能實施，但在法律上“破舊”和“立新”之間是橫向關(guān)系。

(一)橫向關(guān)系中行政行為關(guān)聯(lián)性難以識別

“江全新案”被征收的房屋以及涉案建設(shè)活動位于地鐵出入口，案件核心爭議是房屋征收行為是否符合公共利益，具體而言是確需征收房屋的地鐵項目是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃。原告在行政征收訴訟中提供了與地鐵建設(shè)活動相關(guān)的兩份證據(jù)。第一份證據(jù)涉及規(guī)劃許可行為(7)針對原告提出的關(guān)于征收行為是否符合公共利益的質(zhì)疑，下城區(qū)征收辦向其出具了關(guān)于“地鐵2號線”建國路房屋征收相關(guān)問題的答復(fù)以及杭州市規(guī)劃局于2011年12月6日核發(fā)的地字第33010xxx0695號《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、附圖等附件(原告證據(jù)3)。附件中的規(guī)劃許可證上顯示涉案建設(shè)項目的用地性質(zhì)是交通設(shè)施用地(u2)。參見案1賀貞學等二十七人與杭州市下城區(qū)人民政府行政征收案((2014)浙杭行初字第44號)。，第二份證據(jù)是涉案地塊的規(guī)劃調(diào)整決定。⑦(8)⑦《杭州市人民政府〈關(guān)于地鐵2號線西北段站點周邊用地局部調(diào)整規(guī)劃〉的批復(fù)》(杭政函(2013)157號)，證明涉案地塊的用地性質(zhì)，于2013年11月，被調(diào)整為了商業(yè)、商務(wù)用地(b12)。參見案1賀貞學等二十七人與杭州市下城區(qū)人民政府行政征收案((2014)浙杭行初字第44號)。根據(jù)兩份證據(jù)的內(nèi)容和發(fā)生的時間，原告主張規(guī)劃許可證的內(nèi)容表明被告在啟動征收程序時是以涉案地塊將進行交通設(shè)施建設(shè)為由；但在規(guī)劃許可決定之后，征收決定之前，規(guī)劃用地性質(zhì)卻被調(diào)整為商業(yè)用地，用以建設(shè)一幢15米高的商業(yè)樓。(9)案3江全新與杭州市下城區(qū)人民政府補償案((2014)浙杭行初字第197號)。由此證明，征收所宣稱的目的和實際目的不相符，后續(xù)建設(shè)活動并非完全意義上的公共利益，而是為了開發(fā)地鐵出入口附近的商業(yè)價值，有搭車征地之嫌。但一審法院全面否定了與上述事實相關(guān)的各項證據(jù)，認定“原告證據(jù)3，不能證明其欲證明的內(nèi)容”。(10)案1賀貞學等二十七人與杭州市下城區(qū)人民政府行政征收案((2014)浙杭行初字第44號)。而二審法院也以“規(guī)劃許可文件并非《征補條例》第九條規(guī)定作出征補決定的前置性條件”為由拒絕采納上訴人提供的證據(jù)和理由。(11)案2賀貞學等二十四人與杭州市下城區(qū)人民政府行政征收上訴案((2014)浙行終字第73號)。在行政機關(guān)和法院看來，建設(shè)中的規(guī)劃許可行為與同宗地塊上的房屋征收行為之間不存在關(guān)聯(lián)性。

城市再開發(fā)所涉及的兩個多階段行政過程中，各自的行政行為之間一般有縱向的法定先后順序。如在“破舊”過程中，行政機關(guān)通常先作出征收決定，然后當無法達成補償協(xié)議時作出補償決定，在當事人不執(zhí)行前述決定的情況下才有強制執(zhí)行。在建設(shè)過程中，各項土地使用和建設(shè)許可的手續(xù)之間也會存在先后順序。但是分屬于“破舊”和“立新”兩個過程中的行政行為，各自處于不同的法律關(guān)系之中，彼此之間并無法定先后順序。“江全新案”中的行政征收和規(guī)劃行政許可就是如此。一般而言，當分屬兩個行政過程，無論行政行為在事實上的關(guān)系為何，在法律關(guān)系的外觀上仍然是兩個完全獨立的行為。在訴訟中原則上無理由基于事實上的關(guān)聯(lián)性(處理的都是同宗地塊上建筑物的征收和后續(xù)建設(shè)行為)這一“通道”，引入其他行政行為作為證據(jù)來審查本案所涉行為的合法性，而是直接在各自案件中分別判斷即可。

(二)關(guān)聯(lián)行為間共同要件的司法審查介入點不清晰

在本案當事人挑戰(zhàn)“破舊”中的征收、補償決定失敗，轉(zhuǎn)而起訴規(guī)劃許可決定，來直接質(zhì)疑“立新”過程中的規(guī)劃修改，以及建設(shè)項目是否符合修改后的規(guī)劃條件時，法院則否定了其原告主體資格，主要理由仍然在于行為之間關(guān)聯(lián)性的缺乏。(12)“案涉征收房屋的建設(shè)活動是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃，并非根據(jù)具體的建設(shè)用地規(guī)劃許可行為進行判斷……因此，上訴人與其房屋被征收后的相關(guān)建設(shè)項目的建設(shè)用地規(guī)劃許可行為，不具有利害關(guān)系?！眳⒁姲?江全新與杭州市規(guī)劃局等規(guī)劃行政許可上訴案((2015)浙杭行終字第238號)。事實上本組案件中，當事人自始至終質(zhì)疑的是同一個問題，即建設(shè)項目是否符合修改后的規(guī)劃，以及與此相關(guān)的征收行為是否單純?yōu)榱说罔F項目建設(shè)，這恰恰是兩個行為相互關(guān)聯(lián)的結(jié)合點。但諷刺的是，這個訴求在兩個關(guān)聯(lián)行政行為的訴訟環(huán)節(jié)中均落空了：在關(guān)于征收的訴訟中，法院否認了規(guī)劃許可證作為證據(jù)的關(guān)聯(lián)性，使得原告無法以此證明征收行為和后續(xù)建設(shè)行為在真實目的上的差異；而在規(guī)劃許可訴訟中，法院以同樣的理由否認了原告主體資格。此處既可能出現(xiàn)重復(fù)審查的問題，又容易導(dǎo)致司法審查的“公地悲劇”——當事人對同一問題反復(fù)提出爭議，但都得不到救濟。而這歸根結(jié)底在于，橫向關(guān)系中關(guān)聯(lián)行為間的順序與關(guān)系不明確，以及由此導(dǎo)致的共同要件司法審查介入點的不清晰。

在具有法定先后順序的關(guān)聯(lián)行為之間，違法性繼承理論處理的是，在前行為不可爭訟時，是否允許在后行為的訴訟中間接攻擊前行為的問題。需要考慮的主要為前行為的安定性與權(quán)利救濟的必要之間的均衡，并避免出現(xiàn)連環(huán)訴訟。(13)王貴松：《論行政行為的違法性繼承》，載《中國法學》2015年第3期；成協(xié)中：《行政行為違法性繼承的中國圖景》，載《中國法學》2016年第3期。在橫向關(guān)系中，救濟問題的核心是，在兩個關(guān)聯(lián)行為均可爭訟，且爭議焦點就是共同要件的情況下，如何設(shè)置司法審查的介入點。司法審查的困境一方面源于橫向關(guān)系中關(guān)聯(lián)性認定的困難，也就是作為審查對象的共同要件難以被識別；另一方面還因為行為間不存在法定先后順序，無法判斷應(yīng)當通過哪一個關(guān)聯(lián)行為啟動對共同要件的審查，并產(chǎn)生后續(xù)的拘束效果。

本文的基本假設(shè)是，當處于橫向關(guān)系時，行政行為之間會因為法定共同要件的存在而具有關(guān)聯(lián)性；即便不存在法定先后順序，但共同要件的存在，仍然會在關(guān)聯(lián)行為之間產(chǎn)生拘束效力；在對其中一個關(guān)聯(lián)行為提起爭訟后，這一拘束效力的存在，會影響其他關(guān)聯(lián)行為的救濟，從而能確定共同要件的司法審查介入點。

三、關(guān)聯(lián)行政行為的認定

(一)關(guān)聯(lián)行政行為產(chǎn)生于綜合行政任務(wù)與宏觀行政過程

現(xiàn)代國家不僅需要承擔維護安全和秩序的傳統(tǒng)任務(wù)，還被賦予越來越多的塑造社會的功能。[2]16-17這就要求行政機關(guān)有計劃地綜合應(yīng)用各種行政手段來達成特定的行政目標。在此背景下的行政機關(guān)，不只是純粹客觀地履行法定職能，還將置身于宏觀過程中與其他機關(guān)相協(xié)調(diào)，以最佳的方式共同完成行政任務(wù)。行政機關(guān)會受到超越自身技術(shù)需要的價值判斷的影響，其行為既受“技術(shù)環(huán)境”又受“制度環(huán)境”的制約[4]70，前者要求行為在規(guī)范中的合法性，后者要求行為在體系中的合目的性，二者不可偏廢，這才符合我們對政府的真實印象。行政任務(wù)的綜合性，在組織上就要求機關(guān)間的協(xié)調(diào)配合，在法律關(guān)系中就表現(xiàn)為主體關(guān)系的多元和第三人效力，在程序上就衍生出宏觀過程，而這些最終會濃縮到行政行為中，表現(xiàn)為行為間互相關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象。

各種行為基于行政機關(guān)的調(diào)控目的，被置于同一任務(wù)之中，并共同構(gòu)成了宏觀行政過程。行政過程既可以指單一行政行為的不同步驟所構(gòu)成的過程，也可以用來描述復(fù)數(shù)行政行為所構(gòu)成的過程，前者屬于微觀行政過程，后者則被稱為宏觀行政過程。宏觀行政過程所描述的是多階段的行政程序，其中應(yīng)當包含多個對外生效的行政行為，而不是由多個不直接對外生效的處分所構(gòu)成的單一行為。[5]而宏觀行政過程又可以進一步擴展為，有法定先后順序的行政行為構(gòu)成的單個多階段行政過程和數(shù)個多元過程所構(gòu)成的“網(wǎng)絡(luò)型”復(fù)合體。(14)參見[日]藤田宙靖：《現(xiàn)代の行政と行政法學》，載《公法研究》(通號46)1984年第10期，第135頁。后者正是橫向關(guān)系中關(guān)聯(lián)行為產(chǎn)生的空間。在此，還需要對這種“網(wǎng)絡(luò)型”的宏觀行政過程作進一步界定。宏觀行政過程并不單純以抽象的形式存在，其中的行政行為只有被納入某一領(lǐng)域的法體系中才能凸顯意義。[6]57我們在談?wù)摵暧^行政過程及其中的行為時，通常需要聚焦某一行政部門法(特定法體系)，并應(yīng)當有具體語境(特定行政任務(wù))；如果缺乏共同目標的束縛，多個行政行為或者數(shù)個多階段過程，也只是各自獨立存在而已。

(二)行政規(guī)劃是對關(guān)聯(lián)行政行為共同目標的刻畫

行政機關(guān)的各項活動會因為服務(wù)于同一任務(wù)目標而具有抽象的關(guān)聯(lián)。但是如要從行為間的效力和司法審查的角度來探討關(guān)聯(lián)行政行為，那么這種關(guān)聯(lián)性就需要從抽象或事實上的關(guān)聯(lián)，變成一種具體的法律上的關(guān)聯(lián)。對這些綜合行政任務(wù)作進一步描述的是行政規(guī)劃。規(guī)劃(計劃)是為了一定的公共目的而設(shè)定目標，綜合性地提出實現(xiàn)該目標的手段的活動。[6]142行政規(guī)劃采取的是“目標-實現(xiàn)”的模式，而不同于一般行政行為的“要件-效果”結(jié)構(gòu)。行政規(guī)劃可被視為一個中間決策層，其重要功能在于通過把特定行政目標內(nèi)嵌于其中，來將法律規(guī)定予以具體化，而其他各種行政行為則作為實現(xiàn)目標的手段被放到其引導(dǎo)的關(guān)聯(lián)性中。[3]159在各種領(lǐng)域中，城市建設(shè)活動典型體現(xiàn)了行政任務(wù)從點狀干預(yù)到計劃性形成的轉(zhuǎn)變，可謂行政法作為“調(diào)控”手段最為鮮活的例子。[3]107城市再開發(fā)過程，就是通過復(fù)數(shù)行政行為的結(jié)合，綜合實現(xiàn)一定區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃所設(shè)定之計劃目的的過程。行政規(guī)劃以及行政機關(guān)為實現(xiàn)該規(guī)劃而采取的各種手段實際上形成了一種“行為束”，其中的規(guī)劃一方面是對行政任務(wù)的具體化，另一方面則是對其中的關(guān)聯(lián)行為的共同目標進行了刻畫。

但對于特定的行政行為而言，共同目標(規(guī)劃目的)與共同對象(同宗地塊的再開發(fā))所能形成的仍然是抽象和事實的關(guān)聯(lián)，比如“江全新案”中征收是行政機關(guān)針對本案原告作出的消滅其房屋所有權(quán)的決定，規(guī)劃許可是行政機關(guān)針對地鐵建設(shè)單位作出的關(guān)于地鐵建設(shè)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的決定，二者的共同點只是房屋征收和后續(xù)的建設(shè)都是在同宗地塊上進行，并服務(wù)于公共交通設(shè)施建設(shè)這一目的。由此只能證明城市再開發(fā)中的“破舊”和“立新”兩個行政過程彼此關(guān)聯(lián)，但具體的連結(jié)點其實并不清晰。如果觀察縱向關(guān)系中的行政行為，后行為在前行為的基礎(chǔ)上做出，因而繼承了前行為的構(gòu)成要件，規(guī)范中關(guān)于法定順序的規(guī)定實則暗含了關(guān)于共同要件的線索。那么在跨程序的情況下，因不存在法定順序的線索，關(guān)聯(lián)性的認定應(yīng)更為謹慎。橫向關(guān)系中行為之間具體的法律關(guān)聯(lián)的成立，需要結(jié)合相應(yīng)法體系的制度脈絡(luò)進行規(guī)范與案例的分析，關(guān)鍵在于法定共同要件的識別。

(三)法定共同要件的識別

本文關(guān)注的兩個橫向關(guān)系中的行為是行政征收和規(guī)劃行政許可，涉及的規(guī)范是《國有土地上房屋征收與補償條例》。根據(jù)該條例第9條，人民政府在作出征收決定前，需要組織發(fā)改、國土、規(guī)劃等部門，就涉案建設(shè)活動是否符合各項規(guī)劃進行論證，此為作出征收決定的前置步驟，相應(yīng)論證結(jié)論則是征收決定的構(gòu)成要件。從這一規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，征收決定屬于“多階段行政處分”行為，該決定的作成有發(fā)改、國土、規(guī)劃等其他行政機關(guān)的參與或協(xié)力；而這些參與決定，原則上為內(nèi)部行為，僅最后作成之征收決定具有對外發(fā)生效力的性質(zhì)。[1]傳統(tǒng)上，行政法只關(guān)注最后對外生效的決定，因其對相對人產(chǎn)生直接影響，但實際上前階段若干個不對外生效的處分是否存在瑕疵，將直接影響最終決定的合法性，因此有必要加以關(guān)注。[7]“江全新案”中，規(guī)劃部門在征收決定之前要作出涉案項目是否符合杭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃的認定，這一認定是上述“多階段行政處分”中不直接對外生效的部分，其效果最終通過征收決定統(tǒng)一對外發(fā)生。

關(guān)于確需征收房屋的建設(shè)活動是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃只是作為征收決定的一個內(nèi)部認定材料，當事人能夠通過征收決定知道這一階段性處分的結(jié)論，但并不知曉規(guī)劃部門在這一認定中需要處理哪些問題以及如何得出結(jié)論。而在“江全新案”中，這一階段性處分的構(gòu)成要件被披露了。(15)本案中的規(guī)劃部門提交了《關(guān)于杭州地鐵2號線(建國路站二期工程)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃(專項規(guī)劃)的證明》(被告證據(jù)4)，以表明征收決定所涉項目符合杭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。該證明中有“杭州地鐵2號線(建國路站二期工程)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求，具體詳見我局核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證及附圖、附件(證號33010xxx0695)”的表述。而原告獲得的征收辦關(guān)于房屋征收相關(guān)問題的答復(fù)以及作為附件的規(guī)劃許可證也表達了相同的內(nèi)容。參見案4江全新與杭州市規(guī)劃局等規(guī)劃行政許可上訴案((2015)浙杭行終字第238號)。通過規(guī)劃部門提供的證據(jù)材料，我們得以窺見，在項目建設(shè)階段，規(guī)劃部門向建設(shè)單位核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，與征收階段，該部門做出“杭州地鐵2號線(建國路站二期工程)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求”的認定，采用的是相同的構(gòu)成要件，得出的是同一個結(jié)論，只不過在征收階段，這樣的論證和處分結(jié)果需要通過征收決定統(tǒng)一對外生效。而且值得注意的是規(guī)劃部門這一內(nèi)部行為包含了對權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生規(guī)制作用的內(nèi)容，也就是規(guī)劃部門需要關(guān)于建設(shè)行為是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃作出明確的處分。

比較其他相關(guān)案例，除了法院明確肯定規(guī)劃許可前置的案件外(情形一)，大量事實上規(guī)劃許可在先、征收在后的案件中，建設(shè)用地規(guī)劃許可證通常會被行政機關(guān)作為證明征收合法的證據(jù)予以提交(16)劉振福不服長春市寬城區(qū)人民政府房屋行政征收案((2014)長行終字第58號)。，或者房屋征收范圍本身是經(jīng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證來確定的。(17)陸修根訴上海市虹口區(qū)人民政府房屋征收行政決定行政糾紛案((2014)虹行初字第150號)。該裁判文書中提及，虹府房征(2014)4號《房屋征收決定》主文載明：“因公共利益需要，……現(xiàn)決定征收下列范圍內(nèi)的房屋，同時收回該范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)。房屋征收范圍：西安路XXX號(具體范圍以《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》為準)?！倍谑聦嵣险魇赵谇埃曳ㄔ好鞔_否定規(guī)劃許可前置的案件中(情形二)，規(guī)劃部門在征收過程中也需出具批準文件來對建設(shè)項目的用地性質(zhì)和范圍進行確認，以作為征收的合法要件之一。(18)張立新與天津市紅橋區(qū)人民政府等房屋征收決定及復(fù)議糾紛上訴案((2017)津行終10號)。由此可知，征收行為與規(guī)劃許可行為之間的共同要件是關(guān)于“建設(shè)項目符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求”的判斷，特別是其中對建設(shè)項目用地性質(zhì)和范圍的認定，這既是征收決定具有合法性的條件之一，同時也是核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證的構(gòu)成要件。(19)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第37條：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，經(jīng)有關(guān)部門批準、核準、備案后，建設(shè)單位應(yīng)當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)控制性詳細規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。而這兩個行為分別屬于城市再開發(fā)過程中原有建筑設(shè)施處置和后續(xù)項目建設(shè)這兩個過程，屬于時間上并無接力的橫向關(guān)系中的關(guān)聯(lián)行為。各行為間的關(guān)系具體如圖1所示。

不存在法定先后順序，意味著兩個多階段行政過程之間的行為可以“并聯(lián)”進行，無須等待其他機關(guān)作出對外生效的決定之后再實施，這是實現(xiàn)

圖1 各行為間的關(guān)系圖

“程序靈活”的空間。對跨程序的共同要件的設(shè)定，則是對這種靈活性的限制，以確保目的上的一致性，而這種一致性是由共同要件在關(guān)聯(lián)行為之間產(chǎn)生的效力所決定的。

四、關(guān)聯(lián)行政行為的結(jié)構(gòu)與效力

在處于縱向關(guān)系的行政行為之間，前行為的瑕疵導(dǎo)致了違法性在前行為與后行為之間的傳染。共同要件的存在，引發(fā)了司法審查過程中是否要承認違法性繼承的爭論。但橫向關(guān)系中的關(guān)聯(lián)行為，共同要件會在行政行為之間產(chǎn)生何種影響，特別是與縱向關(guān)系相比有何不同，則需要進一步探討。這種差異的基礎(chǔ)在于兩種情況下關(guān)聯(lián)行政行為的結(jié)構(gòu)不同。

(一)縱向關(guān)系和橫向關(guān)系中關(guān)聯(lián)行政行為的結(jié)構(gòu)差異

構(gòu)成違法性繼承問題的前后行為之間，通常存在三種類型：程序上的聯(lián)動關(guān)系、要件上的先決關(guān)系和執(zhí)行上的依據(jù)關(guān)系，其中程序上的聯(lián)動關(guān)系是較弱的先后關(guān)系。[8]但如要在救濟中達到違法性繼承的目的，通常需要將較弱的縱向關(guān)系，解釋成較強的縱向關(guān)系，從而用前行為的瑕疵來證明后行為的違法性。如在“沈希賢案”中，法院的思路是將審查環(huán)境影響報告書是否獲取批準的義務(wù)，解釋為前行為與后行為的共同要件。也就是通過法定先后順序的規(guī)定，將前行為內(nèi)化為后行為的要件。[9]因此，縱向的關(guān)聯(lián)行為之間，通常可以被描述成一種“嵌套”關(guān)系。后行為需要以前行為的結(jié)論為基礎(chǔ)，或者可以說基于法定先后順序，兩行為之間實際上共享了前行為。那么任何導(dǎo)致前行為有違法性之嫌的因素，也會因為這樣的“嵌套”結(jié)構(gòu)，被傳遞到后行為中?？v向關(guān)系中的關(guān)聯(lián)行為可以簡單表述為表1中的結(jié)構(gòu)1。但在橫向關(guān)系中，關(guān)聯(lián)行為之間并無形式上的繼承關(guān)系，因而不能簡單地用違法性繼承的結(jié)構(gòu)來解釋行政行為之間的影響。一個重要的原因就是，即便此時的行政行為之間存在事實上的先后順序，但因不具有法定的接力關(guān)系，沒有要件上的“嵌套”結(jié)構(gòu)，并不具備發(fā)生繼承的基礎(chǔ)。橫向關(guān)系中的關(guān)聯(lián)行政行為分屬兩個行政過程，屬于并列的關(guān)系，可簡單表述為表1中的結(jié)構(gòu)2。由此可見，縱向與橫向關(guān)系在結(jié)構(gòu)上的重要差異在于，縱向關(guān)系中共同要件其實只出現(xiàn)了一次，前行為的決定機關(guān)并沒有在后行為中對共同要件再作一次認定，作為共同要件的前行為是作為一個既定“事實要件”而被后行為直接繼承了；但在橫向關(guān)系中共同要件則出現(xiàn)了兩次，規(guī)范上并沒有禁止行政機關(guān)在兩個過程中，對兩個行政行為的要件各自作出判斷。而這就給行政機關(guān)“同案不同判”留下了空間。

在“江全新案”以及相關(guān)類案中，建設(shè)用地規(guī)劃許可的內(nèi)容就是關(guān)于“建設(shè)項目符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求”，這同時又是規(guī)劃許可與征收的共同要件?；趦尚袨樵谑聦嶍樞蛏系牟煌?，還存在橫向關(guān)系的兩種結(jié)構(gòu)變形：規(guī)劃許可行為事實上在先時(情形一、三、四)屬于表1中的結(jié)構(gòu)3；而當征收行為事實上在先時(情形二)屬于表1中的結(jié)構(gòu)4。值得注意的是，橫向關(guān)系的結(jié)構(gòu)3與縱向關(guān)系的結(jié)構(gòu)1十分相似，即事實上在后的行為B包含了前行為A的全部要件，因此兩行為就是共享了作為事實上在先的行為A，“江全新案”就是此種情況。但由于前行為A與后行為B分屬兩個行政過程，此時的共同要件仍然出現(xiàn)了兩次，二者不成立縱向關(guān)系中的“嵌套”結(jié)構(gòu)，這也是為何該案中法院明確否認規(guī)劃許可是征收的前置條件。

表1(20)該表中前行為與后行為指的是關(guān)聯(lián)行政行為事實上的先后順序。

但無論結(jié)構(gòu)差異如何，構(gòu)成要件的共享仍然是關(guān)聯(lián)行為的實質(zhì)特征。法定順序和“嵌套”結(jié)構(gòu)是縱向關(guān)系的形式特征，產(chǎn)生的是前行為被后行為所繼承的效果；而共同要件引發(fā)的實質(zhì)后果則是關(guān)聯(lián)性的存在和違法性的傳染。從這個角度看，在縱向關(guān)系中前后行為之間的繼承其實是要件共享的一種特殊形態(tài)。而“江全新案”中法院以規(guī)劃許可證并非征收決定的法定前置條件為由，否定規(guī)劃許可與征收之間的關(guān)聯(lián)性，展現(xiàn)的其實是在縱向關(guān)系中探討違法性繼承的形式結(jié)構(gòu)。這其中似有邏輯上的跳躍，存在以違法性繼承的形式特征，代替實質(zhì)關(guān)聯(lián)性審查之嫌。斷裂之處在于跨越了共同要件的存在，即規(guī)劃部門在這兩個行為作出過程中都需要對建設(shè)項目是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃作出認定。共同要件所引發(fā)的關(guān)聯(lián)性，使得規(guī)劃許可證能夠作為證據(jù)用以協(xié)助對征收行為作合法性審查。

作更進一步探究，這種行為之間的關(guān)聯(lián)效果，并非訴訟程序中的創(chuàng)設(shè)，或者說這樣的關(guān)聯(lián)性并不僅僅在訴訟階段才得以顯現(xiàn)。法規(guī)范對于共同要件的明確規(guī)定，在實體法關(guān)系中就會對關(guān)聯(lián)行政行為之間產(chǎn)生效力上的影響，包括共同要件在關(guān)聯(lián)行為間的存續(xù)效果以及跨程序拘束力，而訴訟中的關(guān)聯(lián)性其實是這種效力的結(jié)果而已。

(二)共同要件在關(guān)聯(lián)行政行為中的效力

1.共同要件在關(guān)聯(lián)行政行為中的存續(xù)效果

共同要件的存續(xù)效果在縱向和橫向關(guān)系中均存在。當法規(guī)范明確規(guī)定了共同要件，在宏觀行政過程中產(chǎn)生的效果是，行政機關(guān)一旦對共同要件作出的判斷，那么其內(nèi)容和效力將及于后續(xù)的關(guān)聯(lián)行為，而且這樣的拘束效果不僅及于其本身，還及于其他行政機關(guān)。具體而言包含兩個方面：第一，對共同要件的結(jié)論(建設(shè)項目是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃)，在包含這一要件的各環(huán)節(jié)中(征收和規(guī)劃許可)，行政機關(guān)一般不得基于同樣的事實理由作出不同認定，也就是受自己已作之決定的拘束；第二，當關(guān)聯(lián)行政行為的決定者是其他行政機關(guān)(作出征收決定的人民政府)時，應(yīng)當將已經(jīng)存在的關(guān)于共同要件的結(jié)論作為自身決定的基礎(chǔ)予以尊重，不能要求共同要件的認定機關(guān)(規(guī)劃部門)作出與之前不同的認定，或者自行對共同要件再作判斷。

如作原理上的抽象，上述效力其實是行政行為存續(xù)力和構(gòu)成要件效力在宏觀行政過程中的體現(xiàn)。行政行為的存續(xù)力包括實質(zhì)存續(xù)力和形式存續(xù)力。隨著第一個關(guān)聯(lián)行政行為的生效，其中所包含的共同要件一并產(chǎn)生了對本機關(guān)的實質(zhì)存續(xù)效果和對其他行政機關(guān)的構(gòu)成要件效力。當然值得注意的是，對其他行政機關(guān)而言，能夠產(chǎn)生構(gòu)成要件效力的是行政行為中具有規(guī)制內(nèi)容的部分，而不僅僅是作為決定理由的關(guān)于“事實與法律認定”。(21)許宗力：《行政處分》，載翁岳生：《行政法》(上)，中國法制出版社2002年版，第690頁。作為行政處分之理由的事實和法律的認定，對其他國家機關(guān)產(chǎn)生的拘束效果被稱為確認效力，但這種效力一般而言并非當然發(fā)生，而需要法律明確規(guī)定。如“江全新案”中作為共同要件的規(guī)劃部門關(guān)于“建設(shè)項目符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求”的判斷，盡管在征收決定中屬于不直接對外生效的內(nèi)容，但仍具有特定的規(guī)制內(nèi)容，不僅包含作為決定理由的事實和法律認定，還包含了對于當事人權(quán)利和義務(wù)具有明確拘束力的處分，屬于多階段行政行為中“具行政處分性質(zhì)之參與機關(guān)行為”。[1]

上述效力在具有法定先后順序的縱向關(guān)系中相對明確?；谏鲜觥扒短住苯Y(jié)構(gòu)，后行為在前行為的基礎(chǔ)上做出，前后行為之間共享的構(gòu)成要件就是前行為；而做出前行為的行政機關(guān)，在整個行政過程中其實只對共同要件做了一次判斷，并且該共同要件的效力在前行為和后行為中一直得以存續(xù)。而后行為的決定機關(guān)，直接以前行為為基礎(chǔ)，也就是將其作為既定事實要件予以采納，未再自行進行判斷。但在橫向關(guān)系中，作為分屬兩個多階段行政過程、外觀上完全獨立的兩個行政行為，有各自的構(gòu)成要件，行政機關(guān)看似完全有權(quán)分別在兩個過程中就各自的構(gòu)成要件作出認定，而不需要受到關(guān)聯(lián)行為的拘束。就如“江全新案”中征收機關(guān)所說的“答辯人在作出征收決定前應(yīng)當審查的是案涉建設(shè)活動是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，與是否已經(jīng)頒發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證無關(guān)”(22)案2賀貞學等二十四人與杭州市下城區(qū)人民政府行政征收上訴案((2014)浙行終字第73號)。。但是根據(jù)上文關(guān)聯(lián)行政行為認定中所闡述的，共同要件的認定機關(guān)(規(guī)劃部門)已經(jīng)披露了其在兩個行政行為中所作的處分是一樣的。

就共同要件而言，自始至終就是同一個處分，縱向關(guān)系和橫向關(guān)系的差異只是在于，在前一種關(guān)系中共同要件只出現(xiàn)了一次并且被一直繼承，在后者中共同要件重復(fù)出現(xiàn)了兩次。因此無論在縱向還是橫向關(guān)系中，法定或者事實上在先的關(guān)聯(lián)行為一經(jīng)作出，其中對于共同要件的認定，內(nèi)容和效力將持續(xù)影響其他關(guān)聯(lián)行為，無論是作出該認定的本機關(guān)還是其他行政機關(guān)，都應(yīng)受其拘束。如果行政機關(guān)在后續(xù)關(guān)聯(lián)行為中對共同要件作了不同的判斷，其實就是對原處分進行了變更。在橫向關(guān)系中，法規(guī)范關(guān)于兩個行為中某些構(gòu)成要件的一致描述，是共同要件存續(xù)效果的來源，是行政行為的存續(xù)力和構(gòu)成要件效力的具體表現(xiàn)，并引發(fā)行政行為間互相關(guān)聯(lián)的結(jié)果。

2.共同要件的跨程序拘束力

但是即便對同一個行政行為，作出該決定的機關(guān)仍有權(quán)在事后予以變更，行政行為的實質(zhì)存續(xù)力在一定條件下可被排除。實質(zhì)存續(xù)力包含約束力和限制廢除性兩個方面。[2]268上文所闡述的是約束力這一面，行政機關(guān)需受自己已作出決定的約束，因此當行政機關(guān)已經(jīng)就共同要件作過判斷，那么行政機關(guān)在作出后續(xù)關(guān)聯(lián)行為時就要受到約束。但是以實質(zhì)存續(xù)力取代實質(zhì)確定力的原因就在于，行政行為作為應(yīng)對未來的形成方式，必須具有適應(yīng)法律關(guān)系變動的靈活性，對行政機關(guān)產(chǎn)生的約束也應(yīng)保持一定的彈性空間，因此實質(zhì)存續(xù)力的核心恰恰是“有限制的廢除性”。[10]也就是行政機關(guān)在已作判斷的情況下，仍然可以基于事后發(fā)生的事實或法律的變化，改變原決定。這種“有限制的廢除性”已被寫入《行政許可法》，允許行政機關(guān)在保障相對人信賴利益的基礎(chǔ)上，基于公共利益的需要變更已作出的許可。因此，在關(guān)聯(lián)行政行為之間，共同要件所產(chǎn)生的存續(xù)效果是可以被截斷的。特別是處于橫向關(guān)系的情況下，外觀上各自獨立的兩個行政過程，本就為行政機關(guān)創(chuàng)造了對共同要件作出兩次判斷的空間。那么在此期間如果客觀情形發(fā)生變化，行政機關(guān)仍可以變更已作出的決定，從而排除共同要件的存續(xù)效果。如在“江全新案”中，“建設(shè)項目符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求”是規(guī)劃許可和征收行為的共同要件，但在后一行為即征收決定作出之前，涉案地塊的規(guī)劃條件發(fā)生了調(diào)整，也就是共同要件所依據(jù)的客觀情況發(fā)生了重大變化，那么規(guī)劃部門原則上仍有權(quán)對共同要件的認定作出變更。

行政機關(guān)受到已作出決定的約束，和一定條件下可以廢除已作出之決定，是行政行為實質(zhì)存續(xù)力的一體兩面。真正核心的問題不在于行政機關(guān)到底能否進行變更，而是在于行政機關(guān)廢除已作出之決定的限制是什么。在橫向關(guān)系之中，行政機關(guān)可以基于合理的理由以新的決定代替之前的決定，但不允許行政機關(guān)在兩個程序中就同一個要件作出不同的判斷，并且均告生效。這實際是與實質(zhì)存續(xù)力密切相關(guān)的跨程序拘束力，行政機關(guān)一旦在一個程序中作出具有規(guī)制內(nèi)容之處分，那么就同一個問題而言，這將對該機關(guān)在其他程序中的處分行為產(chǎn)生拘束效力，也就是行政機關(guān)可以作出改變但不能自相矛盾。這一效力的作用是防止行政機關(guān)既不愿意撤銷原處分，又不欲受其約束，而在其他程序中采取相反的措施。(23)參見許宗力：《行政處分》，載翁岳生：《行政法》(上)，中國法制出版社2002年版，第685頁。就如“江全新案”的情形，征收過程中需要建設(shè)項目規(guī)劃用途為公共交通設(shè)施，而在建設(shè)過程中又需要涉案地塊具備商業(yè)用地性質(zhì)，行政機關(guān)既不欲受前者約束又不能撤銷前一認定(否則征收的公共利益目的恐難成立)。

共同要件產(chǎn)生跨程序拘束力，是橫向關(guān)系中關(guān)聯(lián)行政行為間特有的現(xiàn)象。對于行政機關(guān)而言，如要在橫向關(guān)系中消除共同要件的存續(xù)效果，除了有關(guān)于實質(zhì)存續(xù)力本身的考慮外，還要進一步受跨程序拘束力的限制；即便共同要件可以因為正當理由發(fā)生變更，這樣的變更效果也要在兩個行政過程中同時發(fā)生效力，而不能互相矛盾卻同時有效。

在此，其實可以對一個最基本的問題進行追問，在橫向關(guān)系中所謂的共同要件為什么會存在，法規(guī)范設(shè)定共同要件的目的是什么？具體到本文所整理的這類情形，在土地規(guī)劃用途上，征收之目的與建設(shè)之目的是否必須完全一致；換而言之，在完成房屋征收之后，基于再開發(fā)的具體需求來進行建設(shè)為何不可。法規(guī)范關(guān)于“確需征收房屋的各項建設(shè)活動應(yīng)當符合城鄉(xiāng)規(guī)劃”，其實禁止了在征收完成之后，變更規(guī)劃，然后按照新的規(guī)劃條件來進行建設(shè)的行為。也就是禁止行政機關(guān)在征收和許可行為之間就共同要件作出跨程序的變更。共同要件的存在，作為兩個行政過程的連結(jié)點，其實就是為了防止行政機關(guān)以宣稱的“正當目的”來掩蓋“不正當目的”(24)實踐中確實存在以修建地鐵出入口為由而大規(guī)模征地，用以建造商務(wù)辦公大樓的情形。因而有學者提出對于立法者、行政者的“宣稱目的”，應(yīng)考察背景資料、實際行為等，推斷其真實目的。這是從實體角度對這類問題的回應(yīng)，而本文主要從程序角度進行觀察與分析。參見劉權(quán)：《目的正當性與比例原則的重構(gòu)》，載《中國法學》2014年第4期。，以公共利益之名行商業(yè)開發(fā)之實。當行政活動的真實目的復(fù)雜難測時，此種規(guī)范上的約束，是避免公共利益被架空的重要方法。因而無論是在規(guī)范還是實踐中，行政機關(guān)應(yīng)對這一共同要件作出相同的判斷，否則會改變進行征收的初衷。在橫向關(guān)系中設(shè)置共同要件的功能是，以此為連結(jié)點保障兩個有關(guān)聯(lián)的行政過程在任務(wù)目的上的一致性，從而實現(xiàn)行政規(guī)劃所刻畫的共同目標。

五、關(guān)聯(lián)行政行為的救濟

以上完成了橫向關(guān)系中的行政行為關(guān)聯(lián)性的論證，并且明確這樣的關(guān)聯(lián)性根植于共同要件在行政行為之間發(fā)生的存續(xù)效果和跨程序拘束力，從而化解了上述司法審查的第一個困境。但如果跳脫出個案爭議而作理論抽象，還需進一步關(guān)注的是，在橫向關(guān)系中如何厘清關(guān)聯(lián)行為中共同要件的審查介入點。無論行政法律關(guān)系如何復(fù)雜，關(guān)于司法審查的理想狀態(tài)存在一種簡單的預(yù)設(shè)：從權(quán)益保障的角度出發(fā)，應(yīng)防止出現(xiàn)司法審查的空白，即受到行政行為影響的相對人有權(quán)獲得救濟；而從司法和行政效率，以及法律關(guān)系安定性的角度出發(fā)，還應(yīng)避免同一問題被重復(fù)審查。當然，橫向關(guān)系中司法審查問題的基本前提是，爭議焦點是共同要件的合法性，如果是關(guān)于關(guān)聯(lián)行為中其他非共享要件的爭議，則并不構(gòu)成此處的特殊問題。

(一)橫向關(guān)系中關(guān)聯(lián)行政行為救濟問題的構(gòu)造

違法性繼承理論解決的是縱向關(guān)系中關(guān)聯(lián)行政行為的救濟困境，并以特定的問題構(gòu)造為前提。一般而言，需要特別調(diào)用違法性繼承理論來解決的情形是，先行行為不可爭訟的情況下，是否允許通過后續(xù)行為的撤銷訴訟來間接攻擊先行行為合法性。[8]那么要討論橫向關(guān)系中關(guān)聯(lián)行政行為的救濟，首先需要厘清該問題的邊界，特別是區(qū)別于違法性繼承的特殊領(lǐng)域。根據(jù)本文開頭對于問題的描述，橫向關(guān)系中救濟的核心在于，當兩個關(guān)聯(lián)行為均可爭訟，且爭議焦點就是共同要件時，如何設(shè)置司法審查的介入點。

1.兩個關(guān)聯(lián)行政行為均可爭訟

如果橫向關(guān)系中事實上在先的行政行為已不可爭訟，那么其實可以轉(zhuǎn)化成違法性繼承的情況。盡管橫向關(guān)系中的行政行為之間并無法定先后順序，但共同要件以及事實上先后順序的存在，使得兩個行政行為具備較弱的程序上的聯(lián)動關(guān)系。在這種情況下，橫向關(guān)系與縱向關(guān)系中的差異只是：縱向關(guān)系=法定先后順序(關(guān)聯(lián)性+繼承性)；橫向關(guān)系=共同要件(關(guān)聯(lián)性)+事實先后順序(繼承性)。(25)這也是為何在縱向關(guān)系中，行為之間如果只具有程序上的聯(lián)動關(guān)系這種較弱的先后關(guān)系，通常應(yīng)先將其解釋為較強的先后關(guān)系，而后才能適用違法性繼承理論，如“沈希賢案”的情形。此時的前后行為僅指向一個共同對象，互相之間較為獨立，也可從另一角度解釋為橫向關(guān)系中的關(guān)聯(lián)行為。參見朱芒：《“行政行為違法性繼承”的表現(xiàn)及其范圍——從個案判決與成文法規(guī)范關(guān)系角度的探討》，載《中國法學》2010年第3期；王貴松：《論行政行為的違法性繼承》，載《中國法學》2015年第3期。此時，可以通過解釋技術(shù)，以違法性繼承的理論解決問題。因而，事實上在先的行為不可爭訟的情況下不構(gòu)成橫向關(guān)系中救濟問題的特殊領(lǐng)域。

而如兩行為均可爭訟，在有法定先后順序時，一般不會出現(xiàn)司法審查介入點不清晰的情況。當事人直接起訴先行行為即可；或者在后行為的訴訟中法院基于法定“嵌套”結(jié)構(gòu)，對前行為進行全面審查。[8]因法定順序和結(jié)構(gòu)的明確性，司法審查的介入點是清晰的。但在橫向關(guān)系中，雖然兩行為之間有程序上的聯(lián)動關(guān)系，但因為這種先后順序是事實上偶然發(fā)生的，不能當然推導(dǎo)出二者有法定的“嵌套”結(jié)構(gòu)。在兩行為都可單獨起訴的情況下，無法通過要求起訴法定在先行為，或者基于“嵌套”結(jié)構(gòu)，在后行為的訴訟中對另一個行為進行全面審查這樣的方式來解決司法審查介入點的問題，因而有可能出現(xiàn)對共同要件的重復(fù)審查。

2.司法審查介入點的設(shè)置及影響

在“江全新案”中，法院否定了被拆遷人在規(guī)劃許可訴訟中的原告資格，法院提供的理由，除了涉及行為間的關(guān)聯(lián)性之外，這還點明了另一層面的考慮，即當事人并不能簡單基于被征收人的身份而獲得相關(guān)建設(shè)用地規(guī)劃許可行為的原告資格。(26)“上訴人與其房屋被征收后的相關(guān)建設(shè)項目的建設(shè)用地規(guī)劃許可行為，不具有利害關(guān)系。”參見案4江全新與杭州市規(guī)劃局等規(guī)劃行政許可上訴案((2015)浙杭行終字第238號)。容易讓人產(chǎn)生疑慮的是，項目建設(shè)就在當事人房屋所在地塊上實施，作為房屋所有權(quán)人，其為何不能直接挑戰(zhàn)導(dǎo)致征收行為的建設(shè)活動，特別是其爭議的還是兩個過程中的共同要件。作為對比的是，基于房屋所有權(quán)而產(chǎn)生的相鄰權(quán)，如因建設(shè)行為受到侵害，相鄰權(quán)人具有原告資格，這無論是在規(guī)范上還是司法中均已被廣泛認可。(27)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第13條：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：(一)被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的……”典型案例如“念泗三村案”。如果基于所有權(quán)延伸而來的相鄰權(quán)人能夠?qū)σ?guī)劃許可行為提起爭訟，那么舉輕以明重，當直接涉及所有權(quán)存廢時，當事人似乎有更大的利益來提起訴訟。當然，值得注意的是，該案當事人在此之前已就征收決定提起過訴訟，并要求審查關(guān)于共同要件的合法性。

鑒于橫向關(guān)系中的關(guān)聯(lián)行為也會存在事實上的先后順序，因此設(shè)置共同要件的司法審查介入點需要考慮：關(guān)聯(lián)行政行為的救濟與行為之間事實上的先后順序或者與當事人選擇的起訴順序是否相關(guān)？如果當事人對共同要件司法審查介入點的選擇是任意的，那么是否存在最佳時點？更為重要的是，當其中一個行政行為已經(jīng)過爭訟，會對另外的關(guān)聯(lián)行為的救濟產(chǎn)生何種影響。換言之，在當事人對救濟時點進行選擇后，共同要件的審查還會發(fā)生重復(fù)問題嗎？

(二)司法審查的最佳介入點

橫向關(guān)系中的關(guān)聯(lián)行為在事實上的先后順序，與一行為是否為另一行為的前置條件無關(guān)，但與共同要件發(fā)生效力的時間有關(guān)，進而影響到司法審查的最佳介入點。識別共同要件并明確其效力，在行政法律關(guān)系中產(chǎn)生的影響是，在行政機關(guān)首次對共同要件作出認定后，這一處分所具有的存續(xù)效果將及于其他包含此共同要件的關(guān)聯(lián)行為，行政機關(guān)不應(yīng)在后續(xù)的關(guān)聯(lián)行為中對共同要件再作審查并得出不同的結(jié)論。如果在整個宏觀的行政過程尚未結(jié)束期間，作為共同要件認定之基礎(chǔ)的事實要件和規(guī)范依據(jù)有調(diào)整，確需對共同要件的認定結(jié)論作出變更，也就是要截斷共同要件的存續(xù)效果，那么這樣的變更應(yīng)回溯到最早出現(xiàn)共同要件的環(huán)節(jié)，并且應(yīng)在所有的關(guān)聯(lián)行政行為中均發(fā)生效果，也就是共同要件在關(guān)聯(lián)行政行為之間發(fā)生的跨程序拘束力。

根據(jù)上述效力內(nèi)容的描述，共同要件發(fā)生效力的時間是第一個對外生效的關(guān)聯(lián)行為成立之時，此時便是司法審查的最佳介入點。由于無先后順序的關(guān)聯(lián)行政行為之間，構(gòu)成共同要件的處分，并不限于狹義的行政行為，亦可以是多階段行政過程中不直接對外發(fā)生效力者，因此會出現(xiàn)共同要件的認定時點與發(fā)生拘束作用的時點的分離。當事實上在先的關(guān)聯(lián)行為是數(shù)個行政機關(guān)參與的“多階段行政處分”行為時，作為處分之一的共同要件生效的時間，并非參與機關(guān)作出認定時，而是最終對外生效的決定成立之時。比如規(guī)劃部門對于“建設(shè)項目符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求”作出的認定，是征收決定中不直接對外生效的階段性處分。在征收決定事實上在先的情況下(如上文情形三“張立新案”)，那么共同要件在兩行為中的效力是隨著征收決定的成立而發(fā)生的。在此之前，規(guī)劃部門出具的批準文件仍屬于過程行為，其原則上有權(quán)在發(fā)生效力之前對共同要件作出變更。

由復(fù)數(shù)行為構(gòu)成的宏觀行政過程，除了要傳統(tǒng)地考察單一行政行為的程序和要件之外，還需要關(guān)注各微觀行政環(huán)節(jié)如何構(gòu)成整個過程以及各階段的性質(zhì)和相互間的關(guān)系。[11]在合法基礎(chǔ)上更有效的環(huán)節(jié)設(shè)置，應(yīng)有利于當事人的權(quán)益救濟，同時也兼顧程序效率和救濟效果，那么對共同要件進行救濟的最佳時點該要件生效之時，即以事實上在先的關(guān)聯(lián)行為為司法審查介入點。多階段的行政過程本身是一個行政決定逐漸“固化”的過程，也就是越到末端的環(huán)節(jié)，決定的內(nèi)容越來越缺乏可爭辯和改變的空間。(28)決定內(nèi)容的固化本身并不一定是壞的結(jié)果，因為復(fù)雜問題必須被一步步分解和決定，否則無法最終實現(xiàn)行政任務(wù)。那么爭議較大、牽連到更多決定的議題，應(yīng)當在較早的環(huán)節(jié)被解決，而不是到改變空間有限、改變成本極大的時候再作爭辯。這不僅涉及行政效率，對當事人而言，無論是從救濟效果還是救濟成本上看，也是更有利的安排。因此，共同要件司法審查的最佳介入點與行為之間事實上的先后順序有關(guān)。

(三)不同司法審查介入點的影響

在橫向關(guān)系中，共同要件的審查時點是任意的，也就是以任何一個關(guān)聯(lián)行為為基礎(chǔ)都可發(fā)起對共同要件的審查。最佳司法審查介入點的設(shè)置解決了時點的選擇問題，但沒有解決審查的重復(fù)問題。換言之，共同要件是否可被審查，與兩行為事實上的先后順序以及共同要件的生效時間無關(guān)，而與共同要件是否已經(jīng)過爭訟有關(guān)。當無須考慮關(guān)聯(lián)行為事實上的先后順序時，橫向關(guān)系的結(jié)構(gòu)可以簡化成表2中的兩種。

表2

在橫向關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)1中，無論行為A和行為B何者事實上在先，只要兩行為均可爭訟，僅基于這樣的結(jié)構(gòu)而不考慮特定案件對起訴條件的限制因素，當事人可以任選其中一個行為來對共同要件提出合法性審查，只不過選擇事實上在先的行為，在救濟成本和效果上更優(yōu)。盡管司法審查介入點的選擇是任意的，但是選擇后就會導(dǎo)致拘束效果。一旦當事人已對一個關(guān)聯(lián)行政行為提起訴訟，其中的共同要件已經(jīng)過司法審查，那么法院原則上不應(yīng)在其他關(guān)聯(lián)行為的訴訟中再次審查該共同要件的合法性。這一方面是共同要件在行政法律關(guān)系中的存續(xù)效果的延伸；另一方面也是司法判決實質(zhì)確定力的體現(xiàn)。(29)司法判決實質(zhì)確定力，限制包括作出該判決的法院在內(nèi)的法院和其他國家機關(guān)，在新程序中對原判決所確認的法律關(guān)系進行重新審查或作出相反判斷。參見趙宏：《法治國下的行政行為存續(xù)力》，法律出版社2007年版，第43頁。比如在對行為A提起訴訟要求審查共同要件的合法性后，行為B仍可訴(仍可因為其他要件B1、B2等存在違法之嫌而被提起司法審查)，但在對行為B的審查中，法院不應(yīng)再對其中的共同要件作重復(fù)審查，而應(yīng)受到前一判決的拘束。

表2的橫向關(guān)系變形結(jié)構(gòu)2包含了表1的結(jié)構(gòu)3和結(jié)構(gòu)4，特點在于關(guān)聯(lián)行為中的一個行為包含了另一個行為的全部要件。但是如上文所述，由于行為A和行為B分屬兩個行政過程，即便存在關(guān)聯(lián)性和事實上的先后順序，也不構(gòu)成“嵌套”結(jié)構(gòu)。而且由于沒有法定順序的明文規(guī)定，行為B在先或在后，在法律上和事實上均無障礙。(30)“江全新案”是規(guī)劃許可在先的情況，上文歸納的情形三“張立新案”則是征收決定在先的例證。因而在兩行為均可爭訟的情況下，這仍屬于橫向關(guān)系中司法審查的特殊問題。此時，在對行為A提起訴訟后，產(chǎn)生的效果與基本結(jié)構(gòu)的情況并無不同，行為B仍可因其他原因被爭訟，只是共同要件不得被重復(fù)審查。但如果先起訴行為B，在對共同要件進行審查后，會導(dǎo)致行為A的全部內(nèi)容受到該訴訟判決的約束，而變得不可爭訟。這就如“許小丫案”中法院所述：“許小丫等4人不服武漢市武昌區(qū)人民政府武昌征決字[2006]20房屋征收決定已向武漢市人民政府復(fù)議，并于2017年3月已向武漢市中級人民法院提起了行政訴訟。許小丫等4人的相關(guān)權(quán)利可在受理的房屋征收決定案件中得到保障，……武漢市國土資源和規(guī)劃局作出……《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》對許小丫等4人的合法權(quán)益不產(chǎn)生實際影響。”(31)許小丫等與武漢市國土資源和規(guī)劃局建設(shè)用地規(guī)劃許可糾紛再審案((2018)鄂行申330號)。在法院已經(jīng)對征收決定以及其中的共同要件進行審查后，如當事人再對規(guī)劃許可決定提起爭訟，則會構(gòu)成重復(fù)起訴(32)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第106條：當事人就已經(jīng)提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，同時具有下列情形的，構(gòu)成重復(fù)起訴：(一)后訴與前訴的當事人相同；(二)后訴與前訴的訴訟標的相同；(三)后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求被前訴裁判所包含。，也就是此時被征收人對于規(guī)劃許可決定所提出的爭議已全部在征收訴訟中經(jīng)過審查，變得不可爭訟?！敖掳浮敝挟斒氯似鹪V規(guī)劃許可行為而不被受理，真正原因不在于關(guān)聯(lián)性的缺乏，而在于共同要件已經(jīng)過審查。由此可以發(fā)現(xiàn)，無論橫向關(guān)系中關(guān)聯(lián)行為的結(jié)構(gòu)如何，也無論可選的司法審查介入點是否任意，一旦已借助其中一個關(guān)聯(lián)行為對共同要件提起爭訟，那么共同要件及相應(yīng)判決的拘束效力，會影響到其他關(guān)聯(lián)行為的救濟，從而能確定共同要件的司法審查介入點。

六、結(jié)論

城市再開發(fā)領(lǐng)域的復(fù)雜任務(wù)代表了行政活動方式日益綜合化的傾向，行政機關(guān)不僅在處理著過去發(fā)生的爭議，還在對將來的權(quán)益進行綜合性調(diào)控。在這樣的背景下，我們應(yīng)加上時間和空間的因素來審視行政機關(guān)的行為。從單一行政行為拓展到多階段縱向關(guān)系中的行政行為，是研究視角從點到線的發(fā)展，違法性繼承就是典型代表；而橫向關(guān)系中行政行為之間關(guān)聯(lián)性的探索，則是建立了不同行政過程間的連接通道，是從線到面的跨越。在宏觀行政過程中，特別是不存在法定順序的行政行為之間，關(guān)聯(lián)性的發(fā)現(xiàn)取決于法規(guī)范關(guān)于各行為構(gòu)成要件的描述，因而通常需要就特定領(lǐng)域的行政活動作深入剖析，也有賴于對部門行政法的精細解讀。當回溯至整體的行政過程，辨別關(guān)聯(lián)性的目的不僅是對單一行為作合法性評價，更重要的是確保共同要件在多個行政行為之間發(fā)生跨程序的拘束效果，進而將多個行政過程的目的統(tǒng)攝于共同的公共利益之下，而這也是作為“調(diào)控”的行政活動的應(yīng)有之義。橫向關(guān)系中行政行為的關(guān)聯(lián)性投射到司法過程中，會引發(fā)救濟問題上的聯(lián)動反應(yīng)，特別是共同要件的審查介入點的辨明。理想的行政程序和司法審查機制的設(shè)置，應(yīng)保證利益受影響的主體有權(quán)在特定環(huán)節(jié)獲得救濟，從而實現(xiàn)權(quán)益保障與行政、司法效率之間平衡。